试论深圳小产权房问题.doc

word格式论文试论深圳小产权房问题 论文摘要 小产权房问题在全国“蔓延”之势头非常迅猛，如何解决这个头疼的问题是摆在各级政府面前的一道难题。深圳号称第三次“土地改革”究竟能给其它地区提供怎样的借鉴模式显得非常必要。 论文关键词 深圳 小产权房 违法建筑 一、小产权房的一般定义及深圳小产权房的特殊定义 在学理上，俗称的小产权房是指房屋建设开发无偿使用、占用农民集体所有土地（包括：农村宅基地、农村建设用地或农用地）建造的房屋，持有村委会发给的产权证明，且不能向农村集体经济组织以外人员流转的住宅。对于深圳的小产权房，深圳官方却有特殊的定义。 深圳市人大常委会制定的“两规”，即深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定和深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定）以及深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定中都涉及到农村城市化“历史遗留违法建筑”的概念。深圳市政府2012年5月发布的深圳市土地管理制度改革总体方案近期实施方案（2012-2015年）亦再次提到了“历史遗留违法建筑”的规定。 深圳市领导也在公开场合称：深圳没有小产权房，深圳有的是原农村集体经济组织建造的不合法不规范的统建楼，以及一些非法房地产，这类应该看成深圳的历史遗留问题。对于非法房地产和违法建筑，深圳将坚决打击，不给出路。 可以看出，深圳官方文件从来没有出现小产权房的字样，甚至否认小产权房的存在。按照深圳官方说法，深圳只有“历史遗留违法建筑”。但其实两者性质是一致的，唯一的区别就是占地是“集体”还是“国有”而已。 二、深圳小产权房泛滥的成因分析 深圳历经30年从一个小渔村发展成现代化大都市，人口膨胀到1200万人，据不完全统计，深圳全市建设用地达917.77平方公里，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%，在这些集体用地中，近300平方公里的土地属于非法占用，产生了附着于其上的违法建筑37.94万栋（也即是历史遗留违法建筑），占全市总建筑面积的49.27%。笔者分析，导致小产权房泛滥原因主要有： （一）根本原因：土地法律制度与经济城市化发展不相适应 经济是基础，政治、法律制度是上层建筑，经济发展了，上层建筑无法跟进，不再适应经济发展的需求，必然导致制度的漏洞出现。法律制度的初始设计是应当维持利益均衡的。当社会发展，法律维持的利益均衡性被打破，在社会各阶层间产生了严重的利益冲突，法律的利益分配功能就有失效的可能，法律制度就要被重新评估、修正、甚至重构。 小产权房的现象的泛滥根本原因正是在于经济的发展同步的城市化，导致人口的急剧膨胀，住房制度无法跟进导致。我们国家历来实行的是城乡土地二元制度。集体土地、宅基地限制流转，集体土地所有权的主体不清晰，地位不平等，全能不完整，集体土地的现状非常容易造成集体和农民个体行为的短期化。集体土地所有者、宅基地的个人所有者和国家之间的利益博弈也随之产生。小产权房之所以被政府界定为非法，也正是是因为受到宅基地使用权制度和城乡二元户籍制度的限制。 （二）市场原因：市场天然地调节市场资源的分配流向 市场机制对社会生产和社会需求的自发调节，它是价值规律、竞争、供求等在商品经济或市场经济条件下共同作用的具体表现。市场机制会调节社会劳动力和生产资料在各个部门的分配，调节生产和流通。而商品货币形式是社会资源分配的基本的和积极的工具。小产权房的泛滥也是市场机制自然调节的必然结果。 国家人口计生委流动人口司编写的中国流动人口发展报告2010称，2009年，我国流动人口数量由657万上升至2.11亿人。这些人口的居住需求催生和支撑了房地产市场。急剧增长的外来人口，催生了大量住房的刚性需求。另一方面，我国的保障性住房建设却远远不足，远不能满足城市低收入群体和进城人员的居住需求。包括深圳这个“移民城市”，保障性住房也一直非常滞后。深圳的商品房动辄3、4万元/平方米，而小产权房房价一般都在3、4千元/平方米，小产权房价格低廉，市场的自然调节作用驱使作为购房的货币自然地流向小产权房区域。 用经济学角度分析，物价通货膨胀厉害，投资渠道偏窄，货币严重超发，目前按照央行统计的数据，我国货币发行量已将近100万亿元，居世界第一，这些因素都加强了大众买硬货以实现保值增值的目的，房子作为大家心里公认的抵通涨的避风港，加大了民众购买房子的非必须需求。在小产权房价格低廉，而且还存在拆迁补偿的潜在可能，双重“利好”因素刺激了小产权房的购买欲望。 （三）心理原因：中国人传统法不责众心理原因分析 “法不责众”是古代官府对民间出现的某种现象所采取的政府行为。这里的“民间出现的某种现象”，指的就是大家都在犯类似地错误，被集中到官府之后，官员们所采取的对策。封建社会少数人统治多数人，统治阶级所制定的法律常常是违背大众利益的“恶法”，因此多数老百姓不愿意遵守。假如“责众”，很容易引起官民对立乃至暴乱；假如听之任之，统治者又很没面子。于是，统治阶级采取一种无可奈何的、也是给自己下台阶的方法，叫做“法不责众”。“法不责众”的观念，曾在中国社会流传很广，它的逻辑是，对个别人违法容易追究，若违法的人多起来，就难以追究以致不再追究，放任自流了。 制定法律的最终目的是让人们不去犯法，而不是等他人犯法后再去惩罚。法律贵在具有可操作性，令易行，禁易止。如果所立之法大多数人都做不到，说明所立法律本身有问题，需要修改。法不责众源于制度的缺陷，说明了制度不适应经济发展，调节作用失灵。 正如同以上分析，土地制度的滞后，导致制度与经济发展不相适应，制度的千疮百孔导致了小产权房现象如同洪水爆发一样，势不可挡。在你建，他建，整个村都在建，政府弱势的背景之下，容易形成“多米诺骨牌”式的连锁效应。当小产权房一栋栋，慢慢形成了一个个村落，里面住满了人之后，政府更加变得无可奈何。法不责众的心态如同传染病一样，迅速蔓延。政府在打击小产权房方面越来越弱势。 （四）政府弱势 深圳当时的社会和制度背景为城市化过程中违建的产生提供了条件，但是如果政府在城市化整个过程中采取严厉的措施预防制止城中村的产生，不存在侥幸心理，深圳的违建不会演变到今天失控的局面，在此过程中深圳扮演了全国少有的弱势政府的角色。今天深圳市政府也承认，违建的存在，政府有过错在先。 深圳政府的弱势可以追溯到1989年，当时特区内实行土地统征，造成了原住民的心理恐慌，引发了第一轮占地建房热潮。在原住民不愿意放弃旧村土地之时，政府又在政策上作出了无原则的让步，终止了旧村改造，并撤销了旧村改造办公室。这是政府与原住民在城中村问题博弈上的第一次失败。1999年，深圳开始了立法查违建的历程。市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定于1999年3月5日颁布实施后，虽然明确规定此日期以后所建的违法建筑一律查处，但抢搭“末班车”的心理促使原住民再度疯狂抢建。根据2002年深圳实施深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定、深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定，对1999年3月5日前建的大部分违法建筑申报登记、接受罚款、补交地价款等手续后给予合法身份，最重的罚款是按建筑面积每平方米150元，最多的地价补缴款是当时市场地价的25%。而2009年6月2日正式实施的关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定政府再一次作出让步，确认产权的范围不仅扩大到1999年以后抢建的私房，而且扩大到私房以外的所有违法建筑。政府的“习惯性弱势”导致抢建的人群有恃无恐。 在深圳，按照权责划分，查违工作都由街道办事处下面的执法队负责。权力有限，资金有限，人员有限的执法队在庞大的违法建筑面前，犹如鸡蛋碰石头。政府部门的弱势，无所作为反而被巨大的经济利益驱使，转向保护小产权房的建造，大量的腐败案件浮出水面。 三、深圳小产权的出路设计深圳模式初探 深圳小产权房的规模已经相当庞大，而且起到了不可替代的作用。无论从哪个角度出发，有步骤地疏导小产权房显得非常必要。“疏导”亦成为深圳处理小产权房问题的核心精神。 一是土地全部国有化。一夜之间的国有化，使深圳不再存在任何集体土地，传统意义上小产权房的理论基础也不复存在，官方的说法也变成了“历史遗留问题”。转变了思路，不再纠缠于“小产权房”这个敏感的词语，政府反而可以大刀阔斧地进行下一步的“深圳特色”的土地改革。 二是进行“两规”登记，实现土地权属管理和储备，土地储备中心按照“先管理后清理”办法，将存在大量“历史遗留问题”的土地纳入“储备土地”管理范围，进行摸底排查，统一普查登记，统一储备，统一管理，将土地真正收回国家控制、管理。通过多种灵活的补偿方式收回大量成片土地，统一整理为政府可控的储备用地。登记统一到街道办事处进行，不进行申报的，未来将会拆除或者没收。 三是分类确权，这是深圳处理历史遗留违法建筑的核心问题。要改造，首先得承认东西是别人的。尊重历史，尊重实际情况，深圳提出了“依现状、依改造”等不同确权路径。依现状，即照顾到原村民，照顾到早年投身深圳开发建设的建设者的利益，适当照顾、倾斜，在规定的面积范围内予以直接确权。依改造即城市更新、土地整备、城市发展单元等土地二次开发利用。而城市更新主要依赖城中村改造和工业用地转性两大方式。在改造中理顺关系，确认产权；以确权来推动改造，实现产业、功能升级。 四是通过改造确权后，实现多种要素的自由流转。改造确权后，城中村的大量小产权房获得房产证，能够自由上市交易、收益。进一步带动股份合作公司的股权和村民流动起来。股权、村民、房产三要素能自由流动了，以地缘和血缘为纽带而形成的在现代化城市中的超稳定的堡垒式城中村，才能真正融入了现代城市社会，村民才能真正变为现代市民。 四、结语 2013年1月，深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑