[理财]论均衡干预.doc

论 均 衡 干 预应飞虎 内容提要:文章针对我国经济法理论中的适度干预原则的缺陷，提出均衡干预原则，并从市场的干预需求、政府干预的成本以及政府干预的能力限制等三方面出发，确定了政府干预的最佳均衡点，之后就如何确保最佳均衡干预从立法和执法两方面进行了研究。 自从20世纪80年代初期我国对经济法理论进行研究至今，经济法学理论界一直把“适度干预”作为经济法的一项基本原则。所谓适度干预，是指国家干预经济要有一个合理的度。也有学者认为适度干预是指国家在经济自主和国家统制的临界点上所作的一种介入状态，在这种状态下，国家既不过多干预，也不过少干预。这虽然是对国家干预市场的度的正确解释，但不是“适度”一词的必然内涵。事实上，“适度”一词是一个相当不确定的具有相对内涵的词。究竟国家干预市场多深才算适度？没有一个衡量的标准。就“适度”一词而言，它并不必然意味着干预临界点的存在，故不能准确、科学地界定国家干预市场的范围。为了对国家干预市场的度的表述更科学化，从而促进经济法理论的进一步发展，我们有必要用“均衡干预”代替“适度干预”。 一、“均衡干预”的独特价值分析 (一)均衡的词义分析。“均衡”一词最早是物理学上的概念,后被引入经济学。经济学上的均衡有两种涵义，即变量均衡和行为均衡，变量均衡是一种产品或要素的供给量与需求量均等，既不存在供不应求，也不存在供过于求；行为均衡是指决定供给量与需求量的各行为主体不能够改变自己与他人行为时所达到的均势状况。“均衡干预”中的“均衡”一词指的是国家的干预行为与市场对干预的需求相均等。它形式上是一种变量均衡，实质上是一种行为均衡。因为市场的干预需求在量上与国家的干预供给的均衡是一种变量均衡，而导致这种变量均衡的原因主要在于市场及其主体与干预主体之间的力量均衡。(二)均衡干预价值分析。均衡干预是指国家的干预供给与市场的干预需求相均衡的干预，在这种态势下，市场的干预需求与政府的干预供给在量上相一致。从经济法的产生历史考察，由于存在市场失灵，导致市场无法达到自我均衡，而又不能自我克服，从而对外力干预产生需求，国家因此以其特有的优势成为干预主体对市场失灵进行干预。简言之，市场缺陷导致市场失灵，市场失灵导致干预需求，干预需求导致干预供给。国家的干预供给只有与市场的干预需求相均衡，即进行均衡干预，才有可能实现国家干预的目的，满足市场的干预需求。因此，均衡干预既是国家干预的基本规则，也是市场对国家干预在量上的要求。“均衡干预”与“适度干预”相比，有着两方面的优势，从而能更准确地反映经济法作用于市场的机理。1.“适度”一词具有相当的不确定性，何为“度”、何为“适”没有一个确定的标准，因此在实践中容易导致国家的过度干预和不足干预；而均衡干预则把市场的干预需求作为其干预权行使的界限，从而对明确界定了干预范围。2.适度干预是以干预者对被干预者的单向关系为前提的，干预者对被干预者拥有主动权，被干预者对干预者则无任何影响力；而均衡干预则是以干预者与被干预者之间的互动关系为前提的，因为既为均衡，就必然以存在两种力量、行为或变量为前提，以两者之间存在双向制约关系为基础。干预均衡实质上是一种行为均衡，是两种不同的力量势均力敌的结果。我们再以历史的角度进行考察，经济法在产生后的近50年内，具有危机对策法或战争统制法的特质，国家基于完全理性和能力无限的逻辑对经济进行全方位大规模干预，这在很大程度上扼杀了市场的内在运行机制。这种全面干预是以市场与国家之间力量不均衡为前提，国家的强大与市场的弱小导致国家可以为所欲为，尤其以在国家异化且没有被市场的力量有效规制之时为甚。20世纪60年代以来，由于市场及其主体与国家之间力量对比发生较大变化，西方资本主义国家开始出现了“政治民主化和经济民主化”的运动，运动的结果导致作为国家干预经济的法律开始出现嬗变。其表征为，国家干预经济以效率至上为原则，干预主体必须尊重市场的干预需求，必须主动寻求干预供给与市场的干预需求相均衡。所以，“均衡干预”一方面准确地界定了国家干预的范围，即仅以市场的干预需求为限；另一方面内含了“适度干预”所不可能内含的价值。在现代市场经济体制下，国家对经济的干预不仅仅是国家的单向干预，因为在干预关系中，被干预者不是消极地接受任何外来干预，它也有自身的对干预量的需求，国家在干预时必须充分尊重这种需求，并且使干预供给与干预需求时时处于一种动态的均衡之中。换言之，国家有自己的干预偏好，而市场也有自身的对干预需求的偏好，这两种偏好在质上和量上肯定会存在差异，作为干预主体的国家在干预时，不能只顾及自己的偏好对市场进行干预，而应该在衡量自己的干预能力的基础上，首先考虑到市场的干预需求偏好，并及时反映到干预行为中，达到真正的干预均衡。这是“均衡”一词所蕴涵的真正价值所在，也是对干预者与被干预者之间良性关系的正确反映。 二、干预的最优均衡点的确定 我们一般认为，市场失灵导致市场的干预需求，干预需求导致干预供给，因此，国家的干预供给应该以市场的干预需求为限度和必要，只有这样才能确保干预均衡。但这只是一种理论模式，这种模式没有考虑到干预成本及政府的干预能力局限等因素，故其理论指导力受到极大的限制。在实践中，由于存在干预需求被人为扭曲、干预存在成本以及干预者的能力限制等因素，干预的均衡点必须在充分考虑上述三种因素以后重新作出确定，此时的干预均衡是在考虑了市场和政府的现实状况后的均衡，这种均衡状态下的干预才是理性的、科学的、非经验性的干预，其结果往往是高效的。因此国家在干预时，必须对以下三方面因素做充分考虑，对规范的干预理论作出修正，从而确定干预的最优均衡点。 (一)市场干预需求存在人为扭曲。市场干预需求的人为扭曲是指由于信息错误等因素的存在导致观念上的市场干预需求不能真实反映客观存在的市场干预需求。因为“如果对各种培育市场缺陷观念的环境因素产生了歪曲的估计，就会对非市场的干预和活动产生过度的需求”。其作用机理如下：市场存在缺陷对缺陷的歪曲估计歪曲的估计在大众传媒传播市场主体对歪曲估计的了解市场主体对市场缺陷忍耐程度的降低对干预的过度需求。这种因错误估计大量传播而导致对非市场干预的过度需求的个案很多。如美国纽约时报曾在一篇报告中，报道了在全美国126个医疗学校中，只有16700个第一年医疗课程的名额，却有340000份申请。根据这些统计，人们得出结论，认为在全美国范围内，进入医疗学校的机会大约是1：21。这篇报道的意义和新闻价值在于想指出整个系统在总量上是不完善的，这样就应当对其进行某些干预。但这篇报告却没有报道：根据上一年的数据，每个医疗学校的申请者平均填了9.2份申请表！根据这样的统计，进入医疗学校的机会应当是1：2.2，有45%的申请者有希望得到获准。这就根本没有政府干预的必要。此外，新闻媒介对具有“新闻价值”的事实的报道的偏好，也会导致对非市场干预的过度需求，因为具有“新闻价值”的事实并不一定代表发展的主流，虽然它们是真实的，但只是例外性的，其量的积累并没有达到需要由政府去干预的程度。新闻媒介对具有新闻价值的例外性的事件作长篇累赘地报道，往往使各主体把该例外性事件误解为发展的主流，就市场缺陷而言，“其结果将是对市场缺陷想象的估计十分不同于其真正的价值”，从而导致对国家干预的过度需求。 (二)干预存在成本。国家干预的政治过程与市场过程具有重大差异。市场过程关注投入和产出并力求收益最大化，而在政治过程中，由于投入和产出相分离，并且作为政治产品的干预行为的后果存在度量上的困难，所以，相对于市场过程而言，政治过程不很关注成本和收益。很多国家在干预经济时只考虑如何修复市场失衡，而不考虑干预投入，其结果虽然使市场失衡得到一定程度的修复，但考虑到巨大的干预成本，其干预净收益是负的，干预也是不经济的。事实上，干预必定会消耗资源，从而产生干预成本，干预成本主要包括干预行为的立法成本、执法成本以及市场主体的守法成本。其中干预主体人、财、物及时间的投入是狭义上的干预成本；广义的干预成本还包括被干预者因政府干预而增加的支出和减少的收入。施蒂格勒通过对美国联邦管制机构开支的量化分析，发现联邦管制机构的开支平均每810年翻一翻。在20世纪50年代中期，每个机构的开支持续、迅速增长，60年代后期虽然放慢增长速度，但没有一个机构的开支负增长，大部分机构的开支的80%花在对其成员的支付上。在美国，由于联邦动力委员会审查过程中存在行政管理成本，州际销售的天然气(受管制)价格要比州内销售的天然气(不受管制)价格高56%。在纽约花在每个穷人身上的公家经费和私人捐款1983年平均为7000美元，可是只有37%到了穷人手里。干预成本的存在需要政府时时进行干预成本与干预收益的权衡，如果收入大于成本，则这种干预在经济上是可行的，如果成本大于收入，则这种干预的合理性就值得怀疑，因为干预的本来目的就是为了提高资源使用效率，在干预行为不能提升资源配置效率的情形下，选择不干预是理性的。 (三)国家存在能力边界。市场主体对市场失灵的恐慌导致了市场对政府干预经济的无限依赖，而正是这种依赖导致了对政府能力的无限信任，政府无所不能、无所不为。事实上，“市场存在能力边界导致市场失灵”只是国家干预的必要前提，但我们并不能据此而同时推导出国家能解决所有的问题。无所不能的政府必然是无能政府，最后必将是一无所能。政府也应该有自身的能力边界，如果把政府设想为无所不能的完全理性组织，那是非常危险的。政府并非是具有完全理性的“超人”，而是具有有限理性的“常人”，他会面临信息不足的问题，从而影响干预决策；他也会面临如何进行最佳选择的难题，如政府干预在目标上要严格追求公共利益，在目的上要讲求效率至上，在方法上要讲求方法的科学性、合目的性，这种公共利益与非公共利益、效率与非效率、方法的科学性与非科学性的选择在实践中是相当复杂而困难的。所以，政府干预应该限定在政府力所能及的范围之内。 综上，由于市场的干预需求存在人为扭曲，国家干预存在成本，以及国家存在能力边界，所以，国家应该对干预需求进行修正。首先，对干预需求人为扭曲的情形进行矫正，使修正的干预需求成为客观真实的干预需求，这需要干预者收集相关信息，了解需求被人为扭曲的程度和原因；第二，干预者应该有效率意识，运用成本收益分析的工具，确定是否干预。如果干预净收益为负，则这种市场的干预需求就不应该予以满足，应该予以排斥；第三，国家应该基于自身能力边界的认识，合理确定作用于社会经济活动的有效性边界，主动排斥部分干预需求，减少干预制度的无效供给。只有经过如此修正的干预才是处于最优均衡点的干预。需要进一步说明的是，我们对上述干预均衡的分析是一种静态分析，这纯粹是出于分析过程中的方便，实践表明市场与干预之间的关系并不是静态的，干预与市场之间的均衡是一种动态均衡。 三、如何确保动态的最优干预均衡？ 最优均衡点上的干预是考虑到市场失灵和政府失灵有可能并存的一种最优量的干预。最优干预量是在市场干预需求的基础上，通过效益测算而获得的，它是市场和国家良性关系的体现。从理论上说，最优干预量是一种客观存在，但在实践中，由于存在政府失灵，最优均衡点上的干预只是一种目标，国家的干预量只是尽最大的可能接近这个均衡点。影响干预均衡的因素主要在于国家。由于主客观的原因，立法过程和执法过程的异化和能力限制导致国家干预偏离最优均衡点，立法过程所确定的干预量常常不是最优干预量，执法过程也常会偏离合理的立法原意。所以，对立法过程和执法过程的异化和能力限制进行分析，并尽可能地加以克服，是确保动态干预均衡的关键。 (一)立法过程 最优干预量是客观存在的，它指被修正的市场干预需求的量。但有需求并不意味着同等量的供给必然产生。因为国家在确定干预量的过程中，会受到诸多因素的影响，从而使立法偏离社会公共利益目标，国家干预偏离最优均衡点，从而导致干预的低效率或无效率。有学者认为，统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性等因素是干预的低效率的原因。就我国而言，干预的法不能准确反映被修正的市场干预需求从而导致干预低效率的因素主要有： 1.立法规则问题。古典经济学理论认为，经济人在实现个人利益的同时必然导致社会利益增加，所以国家介入经济的范围很窄。但随着市场失灵的凸显，个人利益与社会利益的冲突趋于白热化，经济领域中的公共选择问题也开始复杂化，把不同的或存在冲突的个人偏好通过一种机制汇集成一种社会整体偏好就相当必要。阿尔夫托夫勒曾经指出，“我们需要一种政治制度，它能从各种呼声中筛选出共同利益；我们需要政治程序，它能使许多不同的选民群体联合起来，推敲出集体对未来的看法 。”所以，我们应该设计一种规则，这种规则应该是中性的，它没有自身的偏好，在这种规则之下，社会的整体需求能够得到良好反映。目前，考虑到我国的国情，三个问题尤其值得关注。第一，法律草案的起草机构应该具有独立性。我国的经济法法律草案绝大多数由相关的行政部门起草，带有相当的部门利益色彩，而较多的草案在立法机构常常可以不经修改或经细微修改予以通过，这种状况的原因存比较复杂，要在短时间内彻底改变还有困难，所以，我们能做的是进行法律起草方面的制度创新，即设立常设的或非常设的独立性机构，该机构的人员组成除了相关行政部门的代表外，主要包括各种专家，还应有不同利益的代表。这样，使草案在起草阶段就能够比较好的反映市场的干预需求。第二，应该有制度激励立法机构的成员去主动了解待表决的议案如被通过有可能给社会带来的负面和正面效应。因为代表或委员如对待表决的议案不了解，往往会产生从众行为，导致议案以相当高的票数通过，这不一定是好事。所以，进行制度变迁和创新，激励代表与委员主动搜集相关信息，深入了解待表决议案，相当必要。第三，应该建立有效的、可操作的议和辩的程序，使代表或委员在这种程序之下进行辩论。因为，“各种意见的争雄斗胜能够导致良好的政策决定。” 2.对立法机构成员的有效规制问题。目前在我国，由于政府体制改革尚未完成，存在着较严重的部门利益，部门立法在一定程度上成了部门“争权夺利”的工具，各部门的立法时都尽量扩大自身的权力，尤其是收费权和处罚权，同时又规定较为繁杂的程序，从而增加了市场主体的交易成本，阻碍了交易的正常进行和产权人对其财产的正常使用。干预的法应该反映公共利益，应该是确定最优干预量的法。因此有必要对立法机构成员之行为加以规制。目前，由于对立法机构成员具有公益心的认识和假定，导致对其规制和约束的制度供给严重不足，这有可能导致立法过程中的寻租与创租行为。世界银行中蒙局局长霍普认为，目前在中国进行市场经济建设的过程中，政府对经济生活的过度干预给官僚主义提供了寻租的机会。而对立法成员有效约束的不足导致了创租行为。我国的某些行政垄断的形成是利益主体寻租与政府创租的结果。寻租与创租使干预的法偏离社会整体利益，不能反映市场的总体干预需求，使干预的法只反映部分人的利益，导致干预行为严重偏离最优均衡点。我们认为，作为一种社会的人，立法机构成员也都会带有一些经济人的特性，只是程度轻重不同而已。所以，必须对立法机构成员进行有效约束，用法律的形式抑制其经济人的倾向，使其行为更符合社会公共利益。 3.信息问题。前已所述，信息问题会导致市场干预需求的人为扭曲，从而有可能导致干预的法被扭曲。信息问题也会直接导致干预的法偏离社会公共利益，最终影响干预的均衡。信息不足、信息偏在、信息错误等是其主要表现。信息不足主要有三方面原因，第一，信息收集存在成本，并且其边际成本是递增的；第二，信息收集主体因理性的有限性而不能收集所有信息；第三，信息在一定程度上也具有公共产品的特质，故容易产生搭便车问题，因而导致市场总体的信息量供给不足。信息不足往往使决策者不能做出最佳决策，使干预的法不能准确反映公共利益。信息偏在是指信息在两个主体之间呈不对称分布。一般而言，立法机关往往具有相对信息优势，但就某些特定问题，立法机关有可能处于信息劣势，市场主体则处于信息优势，因而有可能滥用优势对抗立法，最终导致干预的法偏离干预需求。信息错误是指信息在收集、整理、传递过程中由于主客观因素使信息失真。目前我国各种报表人为失真的情况比较严重。信息错误会严重影响法律输出的质量。针对决策过程中的信息问题，我们必须进行制度创新，用制度来增加有效信息的供给量。对信息不足问题的解决途径有二，第一，改革国民经济统计体制，减少无效或低效信息的收集与传递；第二，立法机关应该设立独立的信息收集、分析机构，就特定问题进行信息的收集与分析。对信息偏在问题的解决主要在于赋予信息垄断者的解说义务，并规定相应责任。对信息错误问题的解决途径主要在于加重违法者的行政、刑事责任，并切实予以实施。 (二)执法过程 科学的立法是确保动态的干预均衡的基础和前提，而执法机关的忠实执法则是确保干预均衡的关键。从理论上讲，政府作为市场的干预主体除了追求公共利益以外，应该没有自己特有的偏好，但由于组成政府的自然人是经济人，他们要追求自身利益的最大化，所以政府也就摆脱不了经济人的特性，只不过由于制度的约束，这种特性并没有市场中的经济人那么明显。但如果缺乏良好的制度规制，政府的经济人特性会凸显，如执法中存在的地方保护主义；执行中把执法手段当作目的，只关心收费、罚款，而对被收费的对象不进行管理、引导；功利地选择法律进行执法，导致法在适用上支离破碎；不对市场及其主体进行有效管理、服务，只着眼于自身利益而对市场主体进行搔扰式的“管理”等。 为了确保政府忠实执法，实现均衡干预,必须对政府执法过程进行改良。改良可从以下四方面着手，第一，对执法者进行全