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银行机构融资平台类贷款风险研究及相关建议 摘 要：国发43号文出台后，商业银行开始压缩融资平台贷款，而政策性银行则逆势加大了对融资平台的支持，在政府债务与企业债务开始分离的情况下，财务状况差的融资平台贷款的安全性有所下降，同时政府债务开始向PPP这一新型融资模式转型也给银行经营带来了新的挑战。而融资平台整体现金流不足，中西部地区地方政府财政自给率低，土地出让收入开始下滑，这些都构成地方债风险因素。应妥善处理存量债务，保护银行等债权人合法权益，提高地方政府债务管理意识，并加强市政规划，促进地方经济的可持续发展。 关键词：融资平台；PPP 中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（3）-0048-02 为应对2008年国际金融危机所带来的经济放缓，地方政府纷纷设立融资平台大举融资，实行逆周期投资刺激，使中国经济保持了逆势增长，但与此同时地方政府债务迅速膨胀，截至2013年达17.89万亿元之巨，占当年GDP的31.45%。债务高对财政可持续性形成严重威胁，为解决地方债务问题，国务院于2014年出台了关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），对地方政府融资产生深远影响。由于地方政府债务最大融资来源是银行贷款，地方债新规对银行的经营策略、存量贷款风险等方面影响极大，本文以湖南省郴州市为例，分析了地方债新规对银行的影响，并作政策建议。 一、郴州市银行机构对融资平台贷款情况 2014年末，郴州市银行机构对郴州市政府借款主体表内外融资总额为156.09亿，其中表内贷款余额102.61亿，占郴州各项贷款余额的11.56%。部分银行机构贷款过于集中于地方政府类借款主体，部分机构占比甚至高达50%以上。金融资源向地方政府类借款主体集中，一方面挤占了小微企业的信贷供给；另一方面，银行资产分散性差会放大风险，一旦地方政府财政困难，这些银行资产质量将面临较大风险。 二、地方债新规对银行机构相关业务经营的影响 （一）对财务状况差的融资平台新增贷款安全性下降。根据国发43号文，今后平台公司举借的债务，政府将不负有任何偿还和救助责任，由融资平台自己偿还，但郴州部分政府性融资平台财务状况差，且融资平台经营收入高度依赖政府补贴。郴州42家融资平台中，有5家融资平台资产负债率均超过100%，平均资产负债率达198.57%。在地方债新规背景下，对于财务状况差的融资平台的贷款，其安全性下降。 （二）作为逆周期调节工具的政策性银行同追求营利的商业银行表现分化。国务院43号文降低了银行对融资平台新增贷款的安全性，郴州多家商业银行已停止对政府融资平台的新增信贷支持并压缩政府类贷款，多数商业银行的政府类贷款呈收缩和控制趋势，只有部分与地方政府关系紧密的银行依然在加大放贷力度。但农发行和国开行则逆势给予政府类融资极大支持。以农发行为例，2014年农发行的融资平台贷款余额一直保持在30多亿的水平，2014年末则开始激增，至2015年6月末，其融资平台贷款余额占郴州地区所有银行机构的64.81%，弥补了商业银行退出的缺口。 （三）债务甄别对银行资产质量有利有弊。国务院43号文及财政部351号文要求政府负有偿还责任、担保责任和求助责任三类甄别地方政府性债务，纳入全口径预算管理，统筹财政资金优先偿还。对银行来说这一举措利弊皆存，被认定为地方政府性债务的银行贷款，被纳入预算管理，其还款来源得到保障，安全性提高；但未被认定为政府性债务的存量贷款，将由融资平台自己偿还。由于平台未来的融资面临全面管束，被认定为融资平台还款责任的债务风险加大。 （四）地方政府融资模式向PPP转变给银行带来新的挑战。43号文提出要转变地方政府融资模式，以引入社会资本的方式减轻地方政府市政建设的资金负担，形成公私合作，即Public-Private-Partnership（PPP）融资模式。郴州市融资模式开始向PPP转化，目前郴州已有12个PPP项目被纳入湖南省示范项目，涉及金额112.4亿元。但目前我国与PPP相关的法律法规不健全，判定标准及技术标准缺乏，而且银行也缺乏可供参照的贷款模式。随着地方政府融资模式开始向PPP转化，在PPP模式成熟之前，将给银行带来巨大挑战。 三、地方政府融资风险分析及不利因素 （一）融资平台经营性现金流不足，高度依赖政府财务支持。由于融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源严重不足，郴州42家融资平台中，有17家在2011年至2013年三年中未产生任何收入，占比达40.5%；另外25家产生收入的融资平台，其收入的36.2%属于政府补贴和采购。 （二）主要财政指标差，地方债还款来源风险加大。一是财政收入增速逐年放缓趋势十分明显，2012-2014年，郴州公共财政收入同比增速分别为20.8%、18.7%和11.2%，2015年上半年增速更是降至9.4%。二是郴州财政自给率一直保持低位，20122014年，自给率一直保持在48%左右的低位，对上级财政转移支付依赖极大，面临的财政风险高。三是部分县域负债率（政府债务与GDP之比值）过高，银行对这三县的政府类贷款面临风险。 （三）专项债偿过于依赖土地出让收入，房地产下行导致还款来源减少。根据郴州市政府规划，郴州专项债中，有76.25%要依靠国有土地出让收入来偿还。而近年来全国房地产形势总体下行，郴州房地产市场呈现低迷态势，导致土地出让收入减少，自2014年开始，郴州市本级土地出让收入增速不断下滑，至2015年6月末同比增速为-11%，出让收入降为9.1亿元。在土地出让收入因房地产下行而锐减的情况下，过于单一集中的债务偿还结构加大了地方政府类贷款的风险。 （四）PPP模式尚未成熟，开展条件并不完备。PPP模式尚属新生事物，操作难度大，是一项涉及面广、技术性强的综合性工作，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。目前郴州市政府和银行均缺乏PPP项目评估的技术和人才，且对如何开展PPP感到困惑。银行认为缺乏可供借鉴的PPP贷款模式，且没有PPP项目判定标准。郴州政府则认为PPP技术标准缺乏，PPP模式没有标准化的监管方法和价格调整方法。由于与PPP相关的规则体系刚开始建立，已出台的政策无法涵盖PPP运作的每个方面，使实际操作中产生很多矛盾与疑惑。 四、政策建议 （一）妥善处理存量债务，保护银行等债权人合法权益。一是对于未列入政府负有偿还责任的债务，特别是项目自身运营收入不足以还本付息的，积极引导地方政府通过注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。二是对于政府负有担保和救助责任的债务，建议明确政府有关责任实现的比例、程序，基于契约精神妥善落实政府担保和救助责任。 （二）提高地方政府债务管理意识。各级政府要进一步提高认识，增强做好政府性债务管理的紧迫感和责任感。要牢固树立可持续发展理念，抑制不顾当地实际情况借债建设的政绩冲动，正确处理眼前发展与长远发展的关系，坚持政府投资“有所为、有所不为”。 （三）加强市政项目规划。一是要把握项目的轻重缓急，把有限的资金用到最急需的项目中来，集中财力用于基础性和公益性项目建设。二是要量力而行，掂量自身财力、偿债能力，制定建设项目、投资规模和还本付息等债务收支计划，保持政府资源与政府投入的持续平衡。三是要牢固树立债务风险意识，正确把握政府性债务利弊得失，最大限度地发挥政府债务的正面作用，降低政府债务风险，促进地方经济和社会事业健康发展。 （四）完善PPP模式配套制度，加强相关人才培养。PPP模式的推广需要在法律法规、金融监管等方面进行配套完善，建议建立相关实施细则、法律制度、监管制度和技术标准，为PPP开展指引方向。同时还应加强PPP专业人才的培养，培育出懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等多方面的复合型PPP人才，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。 参考文献 白晶洁.地方政府融资平台存量债务风险及发展对策基于国发43号文出台背景下的辽宁视角J.地方财政研究， 2015，（1）：78-81. 陈建奇.中国财政可持续性研究：理论与实证J.经济研究参考，2012，（2）：34-51. 唐文进，苏帆，彭远文.财政疲劳、储备渠道与中国政府债务上限的测算J.财经研究，2014，（10）：18-31. 张宏.浅议债务可持续性的衡量方法J.金融改革，2013，（10）：20-25. 中国工商银行投资银行部课题组.地方政府债务风险的衡量、分布与防范J.金融论坛，2011，（1）：14-24. The Research on Loan Risks of Financing Platform of Banking Institutions and Related Suggestions YANG Hang （Chenzhou Municipal Sub-branch PBC， Chenzhou Hunan 423000） Abstract：After No. 43 document was issued， commercial banks began to reduce financing platform loans， while the policy-related banks increased the support for the financing platfparated， the safety of financing platform loans with poor financial situations has declined， and at the same time， the transformation of the government debt to PPP which is a new type of financing model has brought new challenges to banks managemsufficient， the financial self-sufficiency of the local governments in central and western regions is low， and land sales begin to decline， all of which constitute risk factors of the local government ddebt， protect l