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抽水蓄能制度变迁及其对行业影响浅析 摘 要：文章梳理了2004年至今影响抽水蓄能发展的相关政策，并对近年来抽水蓄能相关政策进行解读。从市场准入和价格管制、市场主体结构三方面分析了制度变化对行业发展的影响。提出抽水蓄能制度变迁是市场内生需求的一种回应，是中间扩散型制度变迁方式。制度变迁将通过引入资本，促进竞争的方式带动行业的发展，保障电网安全。 下载 关键词：制度变迁 价格规制 市场准入 市场结构 中图分类号：F407.9 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2015）10-061-03 一、前言 抽水蓄能电站是为了解决电网高峰、低谷之间供需矛盾而产生的，是间接储存电能的一种方式。它在用电低谷时用过剩电力将水从下水库抽到上水库储存起来，然后在用电高峰时将水放出发电，并流入下水库。虽然在整个运转过程中电站的综合效率只有75%，但依然是目前最具有经济性的大规模储能设施。抽水蓄能电站具有调峰、调频、调相和稳定电力系统电压、周波的作用。在大力开发风能、核能来代替日益枯竭的石化能源的背景下，抽水蓄能电站建设对电网的稳定运行具有至关重要的作用。抽水蓄能技术在国外发展已有上百年的历史，在我国经过40多年的发展，已经实现了主机设备从国外引进技术到实现完全国产化的转变，建设、运行、维护和全方位管理也积累了一定的经验，但是抽水蓄能技术标准在我国尚未形成全面的体系。为了促进抽水蓄能电站持续健康有序发展，国家发展改革委近年来发布了系列文件。尤其是发改价格20141763号文中提出逐步对新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价政策将对抽水蓄能电站的建设产生广泛而深远的影响。 二、抽水蓄能电价政策变迁及电站建设情况 2002年电力体制改革总目标提出要健全电价机制，优化资源配置，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。准许区域电网公司可以拥有抽水蓄能电厂或少数应急、调峰电厂。在电力市场化改革后的十几年期间，针对抽水蓄能电站电价问题，国家发改委和能源局先后印发了系列文件来规范抽水蓄能电站的建设发展。 （一）抽水蓄能电价政策变迁 在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。关于抽水蓄能电价政策的变迁本质上也是一种制度的替代的过程。国家先后发布了关于抽水蓄能电站建设管理有关问题的通知（发改能源200471号）、关于桐柏、泰安抽水蓄能电站电价问题的通知（发改价格20071517号）、国家能源局关于进一步做好抽水蓄能电站建设的通知（国能新能2011242号）、关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知（发改价格20141763号）等四个文件。表面上看是一种供给主导型的制度变迁，而实质上，也是市场内生需求的一种回应。 1.旧政策回顾（高度集中产业规制阶段）。71号文和1517号文的下发抑制了一段时期曾出现的盲目无序发展抽水蓄能的势头。其中71号文的主要内容包括两点，一是抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和管理，其建设和运行成本纳入电网运行费用统一核定;二是发电企业投资建设的抽水蓄能电站，作为独立电厂参与电力市场竞争。1517号文的主要内容一是明确对71号文以前审批但未定价的抽水蓄能电站由电网企业租赁经营，核定的租赁费按照补偿固定成本和合理收益的原则核定，由电网企业消化50%，发电企业和用户各承担25%;二是71号文以后审批的抽水蓄能电站，由电网经营企业全资建设，不再核定电价，其成本纳入电网运行费用统一核定。 本质上上述两个文件规定了两个重要事项，一是抽水蓄能电站投资建设主体问题，鉴于抽水蓄能电站4度电换3度电的特征，基本上只有电网企业可以建设抽蓄电站。二是明确抽水蓄能电站建设成本回收机制，即通过电网企业进行弥补，差别在于这种费用纳入运行费用还是在相关主体之间分摊。而不管是哪一种成本回收机制，在实际执行中都存在问题。容量电费在电厂、电网和电力用户之间按固定比例分摊，加重了电网企业负担。“不再核定电价，其成本纳入当地电网运行费用统一核定”，在实际中则根本无法执行，因为71号文发布以后国家发改委核准的项目均有一定比例的地方参股，作为有地方企业参股的有限公司是一个独立投资主体，不应纳入电网的运行维护费用核算。国能新能2011242号文更加明确了抽水蓄能的开发主体，原则上由电网经营企业有序开发、全资建设抽水蓄能电站，建设运行成本纳入电网运行费用;杜绝电网企业与发电企业（或潜在的发电企业）合资建设抽水蓄能电站项目;严格审核发电企业投资建设抽水蓄能电站项目。 2.新政策解读（放开准入阶段）。近年来，国家简政放权、转变政府职能工作大力推进，部分领域企业投资项目审批权陆续下放地方。2013年5月15日，国务院以国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定（国法201319号），取消和下放行政审批项目117项。2014年11月18日，国务院发布政府核准的投资项目目录（2014年本），在2013年目录基础上进一步缩减核准范围、下放核准权限、其中将抽水蓄能电站等23类项目核准权限下放省级政府核准。在下放审批权的同时，国家发改委在2013年10月18日发布的关于对取消和下放行政审批事项加强后续监管的指导意见（发改政研（2013）2091号）中要求加强制度建设、健全监管机制以防止管理真空造成的过度投资、重复建设和无序竞争，并专门强调了强化发展建设规划作用，并以发展建设规划作为“投资项目”审批、核准、备案的重要依据。2014年7月31日国家发改委下发了关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知（发改价格20141763号），对抽水蓄能电站今后的价格机制提出了指导性意见，提出逐步对新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价。电量电价水平按当地燃煤机组标杆上网电价（含脱硫、脱硝、除尘等环保电价，下同）执行。电网企业向抽水蓄能电站提供的抽水电量，电价按燃煤机组标杆上网电价的75%执行。鼓励采用招标、