《学习贯彻新工伤保险条例几点思考》张建新.doc

学习贯彻新工伤保险条例几点思考医疗工伤生育保险科 张建新内容l 一、条例修订的主要背景l 二、条例修订的主要内容l 三、新条例在实施中需要准确把握的几个主要问题一、条例修订的主要背景 l 工伤保险条例是2003年4月16日颁布，从2004年开始实施的。实施后不久，就产生了修订的需求，当时的背景比较简单，主要是条例中个别条款所依据的法律法规基础发生了变化，如2003年10月28日道路交通安全法颁布，道路交通安全法实施条例也于2004年5月1日起实施；2005年8月28日治安处罚法颁布，取代了条例原来依据的治安处罚管理条例等。这都需要对条例中相关规定作出修改。条例修订工作自2006年6月启动，到2010年12月8日国务院常务会议讨论通过关于修改工伤保险条例的决定，历时4年半。在条例实施和修订时间，党的执政理念、社会经济发展水平、各界对工伤保险制度的认识和广大人民的需求，都有了很大提升。所以，条例最后形成的修改稿，已经不局限于个别的技术性修改，而是广泛的实质性修改。总体上看，条例的修订工作大致有以下4个方面的背景和基础。 l 第一，党中央、国务院高度重视社会保障体系建设，是条例修订的政治基础。l 第二，社会保险法的颁布，是条例修订的法律基础。l 第三，社会各界对工伤保险制度的认识不断提高，广大职工的需求增长，是条例修订的社会基础。l 第四，工伤保险事业不断发展，积累了丰富的经验，是条例修订的实践基础。 二、条例修订的主要内容l 国务院关于修改工伤保险条例的决定对老条例作了24处修改。l 重点在以下6个方面作了修订，这也是实施中的新“亮点”，需要着重领会。（一）扩大了工伤保险适用范围l 原条例规定适用于各类企业和有雇工的个体工商户。l 新条例适用范围扩大到除参照公务员法管理的事业单位以外的所有事业单位，以及社会团体、民办非企业单位、基金会、会计师事务所、律师事务所等组织。（二）调整扩大了工伤认定范围1、扩大了上下班途中的工伤认定范围2、调整了不得认定工伤的范围l 1、扩大了上下班途中的工伤认定范围l 原条例规定：在上下班途中，受到机动车事故伤害的l 新条例规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的l 新条例将职工上下班途中受到的机动车和非机动车交通事故伤害，都纳入工伤认定范围。l 为减少道德风险，条例作了适当限定：l (1)交通事故，是指道路交通安全法所称的在道路上发生的机动车和非机动车交通事故，将电动车等非机动车事故纳入，但是在小区和车库等非道路上发生的事故不是交通事故；l (2)发生事故后，需经交通管理等部门作出“非本人主要责任”的认定，这些部门包括铁路、交通、海事等部门；对无证驾驶、驾驶无证车辆、饮酒后驾驶、闯红灯等交通违法行为，交通管理部门将出具属于本人主要责任的认定；l 2、调整了不得认定为工伤的情形l 原条例第16条规定：因犯罪和违反治安管理行为、醉酒导致自身受到伤害以及自残自杀的，不得认定为工伤。l 社会保险法第37条规定不得认定为工伤的情形为：故意犯罪；醉酒或者吸毒；自残或者自杀；法律行政法规规定的其他情形。l 据此，新条例删除了因过失犯罪、违反治安管理行为导致事故伤害不得认定为工伤的规定，增加了职工因吸毒导致事故伤害不得认定为工伤的规定。l 2011年2月25日，刑法修正案（八），已将醉驾列为犯罪行为。（三）简化了工伤认定、鉴定和争议处理程序l 工伤认定涉及劳动争议调解仲裁、行政复议、行政诉讼和民事诉讼，时间长达数年，社会反映强烈。 为此，新条例从三方面对程序作了简化：l 1、增加了工伤认定的简易程序。 工伤认定决定一般需在受理60日内作出。 对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定，在15日内作出决定。l 2、取消了行政复议前置。发生工伤争议的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以直接依法向法院提起行政诉讼。l 3、新条例明确规定：劳动能力再次鉴定和复查鉴定的时限，按照初次鉴定的时限执行。（四）大幅度提高了工伤保险待遇l 原条例规定：一次性工亡补助金标准为4860个月的统筹地区上年度职工月平均工资（约10万元）l 2010年7月国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知，将一次性工亡补助金标准调整为全国上一年度城镇居民可支配收入的20倍（约34万元）l 新条例据此提高了一次性工亡补助金标准为避免工亡职工待遇与伤残职工待遇差距过大，新条例也适当提高了一次性伤残补助金标准： 14级，增加3个月的本人工资； 56级，增加2个月的本人工资； 710级，增加1个月的本人工资。（五）增加了基金支出项目 减少了由用人单位支付的待遇项目l 借鉴了国际经验和部分地区的实践做法，明确了将工伤预防的宣传、培训等费用纳入基金支付的规定，并且授权人社部会同财政、卫生和安全生产监督管理等部门制定工伤预防费的提取比例、使用和管理办法。这为我们开展工伤预防工作提供了经费保障。l 将原由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“统筹地区以外就医的交通食宿费”以及“终止或解除劳动关系时的一次性医疗补助金”，改由工伤保险基金统一支付。这进一步规范统一了工伤待遇标准，保证了及时发放，同时减轻了参保用人单位的负担，有助于提高企业参加工伤保险的积极性。（六）加大了强制力度l 新条例增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，使工伤职工能够得到及时救治，也从制度上遏制部分用人单位恶意诉讼的企图。l 同时，社会保险法也对工伤待遇垫付问题进行了明确规定，使职工的工伤保险待遇能够尽快得以落实。l 新条例增加了对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚规定，提高了工伤保险的强制性，有利于更好地保护广大职工的权益。 l 除了以上6个方面的重点外，条例还做了以下修改：l 1、将行业差别费率和浮动费率档次的制定和调整提议的主体改为国务院社会保险行政部门一家。但在实际工作中，仍需充分听取安全生产监督管理、卫生行政、财政等部门的意见。 审批主体还是国务院。l 2、根据社会保险法的规定，将工伤保险基金的统筹层次规定为逐步实行省级统筹。l 3、对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，授权国务院社会保险行政部门制定具体的缴费方式。三、新条例实施中需要准确把握的几个主要问题 l （一）关于适用范围问题l 条例修订后，制度的适用范围得到了全面扩展，基本涵盖了所有用人单位和职业人群。实施中重点把握四点：l 一是各类企业。新条例对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的企业，规定了灵活参保缴费的方式，授权人社部制定。去年底，人社部已制定颁布了部分行业企业工伤保险费缴纳办法（人社部令第10号），与新条例同步实施。人社部已于2010年12月31日以人社部10号令颁布了部分行业企业工伤保险费缴纳办法，与新条例同步实施：1、对建筑施工企业实行以工程项目为单位，按工程造价的一定比例提取工伤保险费。 2、对商贸、餐饮等服务企业实行定员定额征收工伤保险费。3、对小型矿山企业按照总产量、吨矿工资含量和相关的费率计算缴纳工伤保险费。l 省厅要求我们要结本地实际，制定具体的参保缴费办法，方便和促进各类企业参加工伤保险。l 二是有雇工的个体工商户。全国大多数省份已根据条例的授权，制定出台了有雇工个体工商户参加工伤保险的具体办法，将这一群体逐步纳入制度范围。鉴于这一情况发展，新条例删去了有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法授权省级人民政府规定的内容（第二条第三款），即把所有有雇工的个体工商户统一纳入工伤保险适用范围，而不再是有条件地逐步纳入。省厅要求各地要注意政策衔接，本地现行办法与新条例规定相悖的，要及时清理、废止或修改；但是其中方便个体工商户参保缴费的具体操作性办法，还要在总结经验的基础上继续推广使用。l 三是事业单位、社会团体，以及民办非企业单位等组织。原条例是授权原劳动保障部会同原人事部、民政部和财政部等部门制定具体办法。2005年，原劳动保障部、原人事部、民政部和财政部4部门联合发布关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知（劳社部发200536号），规定了不属于财政拨款的事业单位参加工伤保险的政策，而对其他事业单位未予明确。新条例按照社会保险法的要求，对原条例和36号文件进行了补充和扩展，将事业单位等组织统一纳入制度适用范围。l 事业单位涉及科技、教育、文化、卫生和体育等多个领域，现有职工约3000多万人。这将是下一步扩面工作的重点人群。事业单位正在改革之中，类别比较复杂，有财政拨款的事业单位，有自收自支的事业单位，也有的事业单位已改制为企业，他们参加工伤保险的具体政策会有所不同。特别是财政拨款的事业单位，如何参保缴费，要抓紧研究，积极与财政部门协调，争取支持，尽快出台参加工伤保险的具体政策，将事业单位纳入工伤保险的覆盖范围。同时，我们也要制订适合事业单位特点的费率标准。l 四是公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员。这部分人群的工伤待遇政策问题，人社部正会同财政部研究制定具体办法。去年人社部已组织了一次专题调研，对各地公务员参加工伤保险情况进行了初步调查和分析。据统计，目前全国参加工伤保险的公务员已近100万人，已经有了一定的基础。人社部要求各地积极进行逐步将公务员纳入工伤保险的探索，为全国的制度改革积累经验。l （二）关于工伤认定问题l 工伤认定工作是工伤职工享受待遇的前提，是工伤保险工作的首要环节。新条例颁布后，人社部于2010年12月31日以8号令颁布了工伤认定办法，对工伤认定工作按新条例的要求进行了规范。我们要把握好工伤认定的实体政策，特别是准确把握作为此次修订重点的第十四条第（六）项的规定。人社部已与国务院法制办、最高人民法院、公安部、铁道部和交通运输部等有关部门进行沟通，基本达成以下一致意见：l 一是对上下班途中的理解。上下班途中应指合理时间和合理路线。上下班途中包括职工按正常工作时间上下班的途中，以及职工加班加点后上下班的途中，还有合理绕道情形的处理。l 二是交通事故的范围。条例中的交通事故是指道路交通安全法规定的在道路上发生的车辆交通事故，包括机动车事故和非机动车事故，但不包括职工走路自行摔伤等非车辆交通事故。 l 三是对非本人主要责任的认定。受到的事故伤害是否是本人的主要责任，比如无证驾驶、驾驶无牌机动车、酒后驾车等导致的伤亡，需要以公安机关交通管理部门或其他相关部门的事故责任认定为依据。公安部表示，发生交通事故后只要当事人报警，公安机关交通管理部门都会出警对事故责任进行认定，出具事故责任认定书。但是，对于公安机关交通管理部门和其他相关行政部门都无法认定事故责任的交通事故，当事人提出工伤认定申请后如何进行工伤认定，是工伤认定环节的难点问题。这一问题，还需进一步研究。 l （三）关于待遇标准问题l 一是一次性医疗补助金和一次性就业补助金标准。原条例规定是由用人单位支付的，各地都有支付标准，并且大多是一个标准包含两项待遇。新条例规定这两项待遇分别由基金和用人单位支付，授权省（区、直辖市）制定具体标准。人社部要求各地在制定过程中，既要保持前后标准的衔接，尽量不降低标准，不要给社会造成改由基金支付后标准就下降的不良反响；又要实事求是，对确实不合实际、太高的标准，也要予以规范和调整。l 二是住院伙食补助费用和统筹地区以外就医的交通食宿费用标准。原条例规定住院伙食补助按工伤职工所在单位因公出差伙食补助标准的70%发放，统筹地区以外就医的交通食宿费按所在单位因公出差标准报销。新条例规定改由基金支付，授权统筹地区制定具体标准。省厅要求各统筹地区既要因地制宜，结合实际情况，又要左顾右盼，减少待遇攀比矛盾。各地制定的标准，既要保当前，保证工伤职工的基本生活，体现政府的社会保障责任；又要考虑长远，循序渐进，保证工伤职工的生活水平随社会经济的发展不断提高，使工伤职工能享受到一个科学合理的待遇水平。l 这几项待遇，省里目前正在修订湖北省工伤保险实施办法，待省里的办法出台后，还要修订襄阳市工伤保险实施细则，对这几项待遇提出明确的标准。l （四）关于政策衔接问题l 这主要指在过渡时期，即新条例实施的第一年，尚未完成工伤认定的，相关政策制度如何把握，也就是如何理解新条例第六十七条的规定“本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行”。人社部与国务院法制办、最高人民法院等部门研究沟通后，初步形成以下意见：l 一是尚未完成工伤认定的，包括新条例实施前工伤认定申请已经受理但未作出工伤认定决定的，以及已受到事故伤害在申请期限内未提出工伤认定申请的。这类案件的处理，其工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准、争议处理等各项政策都应当按照新条例的有关规定执行。但是，对于原条例属于工伤范围而新条例又不属于工伤范围的，比如上下班途中受到的本人主要责任机动车事故伤害，还应当执行原条例的规定。l 二是对于原条例不属于工伤范围而新条例又属于工伤范围的，比如上下班途中受到非本人主要责任的非机动车事故伤害，发生在新条例实施前的，人社部意见应当按照原条例的规定执行，不属于认定工伤的范围。l 三是新条例实施前已作出工伤认定决定，实施后仍在行政复议或行政诉讼期间的。这种情况不属于尚未完成工伤认定的情形，经复议或诉讼后需重新进行工伤认定的，其相关的认定、鉴定和待遇等政策应当执行原条例的规定。l （五）第三人造成工伤的处理对这一问题，在条例修订讨论时，大家认为这个问题涉及民事法律关系，根据立法法的规定，只能由法律规定，不能由行政法规调整。 据此，工伤保险条例修订中未涉及此问题。社会保险法第42条做了专门规定：由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。l 1、第三人造成工伤，工伤医疗费用原则上应由第三人承担。 第三人是指工伤职工本人、用人单位之外的其他人员。 法律依据是侵权责任法第37条第2款的规定：“因第三人的行为造成他人损害的，由第三人