公共政策分析的基本理论与框架.ppt

1,第一章 公共政策分析的基本理论与框架,2,本章关键问题,什么是公共政策？ 公共管理与公共政策的关系 公共政策的本质是什么？ 公共政策分析的基本框架有哪些？ 公共政策学是怎么发展起来的？ 为什么要研究公共政策？,3,一、什么是公共政策？,你觉得什么是公共政策,公共政策与我们每个人的生活息息相关,政策与人生,出生,死亡,成长,衰老,发展,政策,孕育,消失之后,政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期,政策与人生,出生,死亡,成长,衰老,发展,政策,孕育,消失之后,政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期,词源学上的分析： 中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴 许慎说文解字：“政者，正也” ,“正”的含义是“规范”、“控制”。 吕氏春秋.简选：“策，谋术也” “规范的计谋” 公共：公有的，公用的。“公”是“私”的反义词。,公共政策的内涵,Policy,政 策,政,策,匡正、校正,谋划、应对,将“政”和“策”连起来 就是人们通过谋划 解决社会问题使社会 运行得以正确 政策一词传入中国 的途径有多种说法,个人 家庭 政策,集团 企业 政策,全球 治理 政策,国家 政府 政策,一国之中的 公共政策,从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，从而加深对公共政策本质和规律的认识。,从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题（经济学：做蛋糕与分蛋糕；管理学：最小成本与最大收益）。,从政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。,科学角度,专业角度,政治角度,研究公共政策的缘由,次 级 概 念,次 级 概 念,政策替代、 政策合并、 政策分解、 政策缩减,边 际 概 念,边 际 概 念,公 共 政 策 学 的 概 念 体 系,政策研究溯源 当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。 产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(Hommurabian Code)可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。 古希腊的“智者”阶层 古代中国的“士”阶层,政策(policy)： 作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后 英文policy，是古希腊语、闪语、拉丁语的混合,后演变为中世纪的一个英语单词：policie,意指从事公共事务或政府管理 (希腊文及梵文post polis（城邦）加上pur（城市），即演变成拉丁文politia（国家），后又演化成中世纪英语policie，意为“公共事务的指导”或“政府的管理”，最后演变成policy一词(William N. Dunn, 1994:133 ) 现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。 政策一词由西方经日本传入中国. 1899年梁启超先生用后普及,中国历史上的政策研究,“智囊”阶层 夏商时代的家臣 西周时期的命士 春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士 东汉、三国、东晋时期的军师 清代的幕府 智囊文集 孙子兵法、战国策、史记、资治通鉴,公共政策概念的多种阐释西方 政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 伍德罗威尔逊 公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。 戴维伊斯顿 政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。 拉斯韦尔,公共政策概念的阐释东方（列举） 伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对公私行动所采取的指引； 兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向 陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。,教材概念： 国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，运用公共权力，管理公共事务、配置公共资源和分配公共利益，制定和实施公共行为准则的过程和结果。,“公共政策”的内涵解读,一、主体：一切公共政策运行过程的参与者； 二、客体：公共事务 强制性手段； 三、取向：政治目标（公共利益）； 四、表现为由一系列行为准则与规范所构成的行动过程。,Public Policy Action,公共政策,政策活动,公共,公共领域,公共权力,公共利益,公共问题,公共政策本质,公共价值,公共权力系统,环境,环境,支持 输入 要求,政策 输出,政治 决定,作为,不作为,反馈,环境,环境,公共政策与公共权力（治国）,公共权力与公共政策的关系,公共政策,国家机构,国家权力,国家职能,政府体制,国家结构,政治体制,决定公共政策的种类和数量,国家权力和职能的二重性决定公共政策的二重性,决定公共政策的层次、结构及其效力范围,决定公共政策的质量,提出新挑战,是制定和执行公共政策的基础,决定公共政策决定权的横向分布形态,决定公共政策决定权的纵向分布形态,决定主体范围、科学化和民主化程度,决定公共政策的质量和水平,决定公共政策主体,主体的权力大小,决定公共政策性质,围绕决策权力的分配，人为设计出来的包括决策程序、规则和方式等制度的总称。,公共政策与公共管理（理政）,网络善政 Good Government,善治 Good Governance,巨型政府 低效管理,善策 Good Policy,服务型 政府,执政党组织、其它政党组织、政府部门、第三部门、社区、公众、市场组织、宗教的合作,执政党、政府为主 团体、公众参与,政府为主、 市场参与,公众为主，中介 机构、政府配合,公共政策规划,公共政策执行,公共政策评估,以执政党和政府为主的公共机构 采取行动解决社会公共问题的过程,公共政策的中国表述,中国古代政策谋略思想,（1）经典著作：管子、老子、论语、孟子、墨子、韩非子、商君书、战国策、吕氏春秋、史记、汉书、资治通鉴、潜书等；谏逐客书、论积贮书、过秦论、论贵粟书、盐铁论、隆中对、封建论、谏迎佛骨表、原君、原道等； （2）政策思想和主张： 因变政策思想：世异则事异，事异则备变；穷则变、变则通、通则久。 民本政策原则和政策传统：民为贵，君为轻；政在得民，顺民心；民如水、君如舟；宽以养民、严以治吏。惠民、恤民、养民、富民的政策传统。 积极入世的政策态度：修齐治平、出将入相；学而优则仕。 重农抑商的政策主张。 不患寡而患不均的政策倾向：有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫、和无寡、安无倾。天地之道故平，平则万物各得其所。 无为而治的政策理想。,25,公共政策的主要功能,导向功能 直接引导&间接引导 正向引导&负向引导 调控功能 直接调控&间接调控 分配功能 谁得到？如何分配？什么是最佳分配？,公共政策的导向功能 规范和指导人们的行为 确立目标，规范方向；教育指导，统一观念 作用方式：有直接引导和间接引导； 作用结果：有正向作用和负向作用。,公共政策的协调功能 是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行协调。特别是物质利益关系，同时表现出特有的倾斜性。,公共政策的控制功能 对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。,公共政策的控制功能 市场规律和公共政策是典型的社会行为控制指引手段。公共政策可 以表现为积极与消极两种。,公共政策的分配功能 将社会公共资源在政府服务的公众中正确有效分配 对社会的良性运行和稳定发展有直接的影响。 象征功能 指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。,30,公共政策的基本特征,阶级性:体现统治阶级的意志，反映统治阶级利益 整体性:社会问题牵一发而动全身 超前性:是对未来的一种安排 层次性:不同层次政策主体制定的政策地位不一样 多样性:政策涉及社会生活方方面面 合法性:政策与法律的关系非常特殊,公共政策的分类, 现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在，公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此公共政策的类型有很多，从不同的角度有不同的分类法。 按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、具体政策 按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策 按功能划分：分配性政策、调节性政策、自我调节性政策、再分配性政策,政策的金字塔结构,纵向层次划分,元政策 是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行为的理念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。 元政策的功能：指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共政策。 可分为方向性的元政策、价值性的元政策和程序性的元政策 在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公共政策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政策执行模型、方法、政策评估的科学系统与模式。 因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策，表达关于公共政策制定和实施的方法论 。,2、总政策 政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生决定性作用的政策，又称总路线、基本路线等。 3、基本政策 是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。 任何一个国家或政治系统都会有若干基本政策作为其根本的行动准则。通常写在宪法中，或者是国家所推崇的思想家的著作中、执政党的党纲、政治首脑的观点等。 如：人口与计划生育政策；一国两制 基本政策具有如下特征： 层次性 广泛性 稳定性 权威性 强制性,横向划分,1、政治政策（旨在促进民主） 处理人们政治生活、政治关系的规范与准则。一般包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、外交政策。 2、经济政策（旨在促进繁荣） 调整国家与社会、政府与市场之间的关系。包括农业、工业、金融、财政、贸易、房地产、区域发展等政策。 3、社会政策（旨在促进合理对待与个人发展） 解决社会问题，增进社会福利，谋求社会秩序平衡发展的政策。包括人口、劳动工资、社会保障、医疗卫生、宗教等政策,4、科技政策（旨在促进革新） 指导整个科学事业发展的策略。包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。 5、文教政策 国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定的指导原则。包括大众传播政策、文学艺术政策、体育政策、国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。,分配性、调节性、自我调节性、再分配性政策（distributive, regulatory, self-regulatory and redistributive policies） 分配性政策 向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对符合条件的环境保护项目提供资助、许多公共工程建立等,（三）按功能划分,调节性政策 规制性政策对个体或群体的行为加以限制 与分配性政策对比：减少还是增加了人们活动的自由度 自我调节性政策 自我调节性政策主要依靠被调节性的群体主动进行自我内部调节性而非依靠外在的控制来达成目标 自我调节性政策主要出现在一些特定的职业或行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理却可能对内部每个人都有好处。,再分配性政策 再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配 其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移 再分配性政策从制定到维持都非常困难,政策的立体网络结构,43,二、公共政策的本质是什么？,利益是公共政策的核心要素 对利益的权威性分配 利益分配的基础及其动态性 利益选择 利益整合 利益分配 利益落实 增进社会利益,利益相关者分析,“一个国家没有永远的朋友，只有永远的利益。”（英国首相帕麦尔顿） “公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配。”（政治学家戴维伊斯顿）,利益整合,政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑社会的整体利益与政府的自身利益外，还必须充分考虑社会各成员之间的利益。 现实社会中，利益是多元化的，政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少人的合法利益。,利益分配,不少人认为，公共政策是一种资源。实际上，政策本身不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足，这就意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。 对不同的政策对象而言，公共政策所分配的利益，经常是一部分收益，一部分受损。但公共政策最大的特点是保护多数人的利益，尤其是多数人的长期利益,而抑制少数人的利益。 例如：物价政策、流动人口管理政策等。,利益究竟向谁倾斜,与政府主观偏好一致或基本一致者 政治标准 最能代表社会生产力发展方向者 经济标准 普遍获益的社会多数者 社会标准,利益落实,政策分配利益，重要的是这些利益能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。 政府作为政策主体，需要他主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即政策分配的利益到位。 例如：减轻农民负担的政策、保护农民工合法权益的政策；贫困生的高等教育收费问题。,50,公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。,公共政策利益调控规律,（1）在特定的时空范围内，一项政策在满足一部分人利益的同时，往往会抑制另一部分人的利益； （2）在政策的利益取向中，一般是多数人受益，受益最大和受损害最大的是少数人； （3）从长远的过程来看，在某项政策中受到损害的利益，有时需要在其它政策中予以补偿。 ,“公共性”即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。 （1）政策主体的公共性：公共权威的组织 （2）政策对象的公共性：面向社会公众 （3）政策目标的公共性：社会公共利益 （4）政策过程的公共性：社会参与/信息公开 案例：从定海古城被毁事件看公共政策的公共性 “公共”意味着一个人不仅能与他人合作共事，且能够为他人着想。,何为“公共性”,2007年美国西雅图一名房地产开发商曾经想给一名86岁高龄的老妪一笔高达100万美元的拆补偿款，这名当时86岁高龄的妇女叫伊迪丝，声称她根本不需要这笔钱并且她也根本不想搬出自己现在居住的地方，后来开发商只得在这名老妇人现在居住的周围建造一座高达5层的楼房。据悉，伊迪丝所居住的108年之久的房子靠近西雅图巴拉得大桥，是目前该地区唯一一座平房建筑，伊迪丝自从1966年便在此居住。后来开发商只得修改设计，在老妇居住的周围建造一座高达5层的楼房，而且施工时建筑工人特别小心，以免由于施工伤害这位高龄老人。工地“工头”更是叮嘱工人们要像对待自己的外婆一样保护伊迪丝，而伊迪丝却不以为然，她称早已习惯了平时建筑施工发出的噪音。,911事件的焦点世贸大楼，它的所在地以前是纽约市著名的电子一条街，有着几百家店铺。1962年，纽约市在这里开始了世贸大楼的征地行动，但遭到了几百家店铺业主的反对，政府与业主的官司一直打到了美国最高法院，最终业主们输了。因为大法官最终裁定该地建设的世贸大楼符合公共利益，他们认为，该商业区毗邻华尔街和纽约港，该地段是美国乃至世界经济的象征，世贸大楼的修建将吸引全世界对美国的投资，会给纽约乃至美国带来更大的繁荣，而几百家店铺不能够做到这一点。可见，公共利益需要明晰化，需要一个理由充分的解释，如此方能合理推进城市建设和改造，取得公众最大限度的认同。,56,三、公共政策分析的基本框架,什么是公共政策分析？ 公共政策分析的框架 公共政策分析要素 公共政策分析原则,57,什么是公共政策分析？,对于公共政策的研究，有两类基本的途径： 一种是关注公共政策制定的过程，研究关于政策过程的知识，称为政策过程理论； 另一种是关注公共政策制定的内容，研究政策过程中需要用到的知识，称为公共政策分析。 不过在现实中，许多人将这两方面统称为公共政策分析。,58,什么是公共政策分析？,公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对策的本质、产生原因及实施效果的研究。,59,公共政策分析的框架,公共政策分析的三种模式： 麦考尔-韦伯分析模式 沃尔夫分析模式 邓恩分析模式,麦考尔韦伯的内容过程分析模式,规范性分析,描述性分析,内容分析,过程分析,内容规范性分析,过程规范性分析,内容描述性分析,过程描述性分析,沃尔夫的政策执行分析模式,收集资料（定量） 政府机构内在关系（软件）,利用上述资料建立研究 领域中各种变量间的关系,依靠直觉和对目标的敏感 建立模型说明变量间关系,提出可选择方案，现有基准性 方案、他人建议、分析者方案,预测结果与目标对照，力求 在规定的费用下目标最大化,标准分析的程序,描述性政策执行分析,规范性政策执行分析,邓恩的政策信息转换分析模式,经验方法,提供的信息是描述性的 解释因果关系（是否存在）,评价方法,提供的信息是评价性的 决定政策的价值（是否值得）,规范方法,提供的信息是指导性的 提出政策的行动（该怎样做）,63,公共政策分析的框架,综合分析框架： Step1：公共政策问题的构建 Step2：公共政策方案的制定 Step3：公共政策内容的执行 Step4：公共政策效果的评价,64,公共政策分析要素,政策问题 政策目标 政策方案 政策模型,政策资源 政策评价标准 政策效果 政策环境 政策信息,65,公共政策分析原则,系统原则：要注重全局与局部的关系 预测原则：对未来做设想 协调原则：协调各方利益 民主原则：给公众以意思表达的空间,66,四、公共政策学是怎么发展起来的？,古代的政策研究 政策科学的诞生与发展 我国公共政策学科的成长,公共政策孕育产生的经验基础,古代中国和古代西方国家都有丰富的 政策思想和实践，但由于国家权力的 公共性和政府政策的公共性没有形成 因而未能发展出独立的政策学科,从西方产业革命到20世纪初，由亚当. 斯密、克劳塞维茨、卡尔.马克思、 马克斯.韦伯等人在经济学、军事学、 政治经济学、社会学领域中政策研究 的贡献为现代公共政策学科的产生准 备了知识前提,1873年德国经济学 新历史学派施莫勒 为解决当时德国的 劳工问题，发起成 立了德国社会政策 学会。日本也受其 影响，1897年建立 社会政策学会,国外学者对公共政策研究的贡献,亚当斯密 批判重商主义的同时，又克服了重农学派的偏见； 经济自由和“市场是一只看不见的手”的理论为自由资本主义时期国家的经济和社会政策提供了基本的政策理念； 经济人假设成为公共政策研究方法的立论基础。,克劳塞维茨 提出系统的战略决策思想，为政策研究中的“政策链”“政策群”概念的形成奠定了基础； 将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素，成为政策分析的基础； 强调战略决策须依据条件变化而变化，为公共决策因内外部环境变化予以修正和完善提供了思路。,卡尔马克思 他的全部理论为世界各国无产阶级政党的战略提供了理论指导，规定了根本政策目标和实现目标的重要途径，为社会主义国家各个发展元政策和各项基本政策、部门政策提供了基本的政策理念，界定了政策的范围与方向； 辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到过程的转变指明了方向； 历史唯物论为深入探究社会发展规律提供了科学的方法论。,马克斯韦伯 其理论中对社会、政治的文化解释、价值关联和价值分析对公共政策学的后行为主义时期研究有显著影响； 认为人的行动或社会行动包含动机和目标两个基本因素，这一理论对公共政策学的政策评估有重要的指导意义； 提出官僚制理想模型，并通过对这一模型的组织结构的设计而探讨了合乎理性的、科学的决策模型。 提出“理想类型”和主张”价值无涉“为公共政策学提供了一种方法论上的指导。,公共政策孕育产生的知识基础,系统论（1956） 控制论（1948） 信息论（1948）,博弈论（1944） 统计决策论（1944） 管理决策论（1947）,行为科学（1949） 芝加哥学派（40S）,凯恩斯经济学 （1936） 扩大政府干预,为公共政策 产生准备了 基础,公共政策学科在美国首先产生的社会条件,20C50年代 社会矛盾剧烈,有关原子能 的政策争论,注重解决实际 问题的学科综合,公共政策知识 孕育的条件,Quiet Revolution 1951 “Policy Science”,拉斯威尔的无声革命引发的政策科学运动,Policy Science Movement,公共 政策 学科,公 共政策 研究,公共政策 分析,公共政策 操作,拉斯威尔的无声革命,关于政策科学的六点界定政策科学：视野与方法的近期发展 ： 第一，它是关于民主主义的学问； 第二，它的哲学基础是逻辑实证主义； 第三，它是一门对于时间和空间都极敏感的学问； 第四，它具有跨学科的性质； 第五，它是一门需要政府官员共同研究