城市社区管理体制创新探索行政统筹自治之三元复合体制.pdf

2010.2 40 新视野 城市社区管理体制创新探索 行政、统筹、自治之三元复合体制 文 / 汪 波 20 世纪 90 年代以来，我国城市 社会发展发生了前所未有的变化：随 着单位人转为社会人，城市社区成为 城市最重要的社会组织方式。我国城 市基层社会管理体制逐渐从单位制、 街居制走向社区制。伴随着城市化进 程与住房商品化的进程，城市社会的 空间结构急剧变化，大量流动人口涌 入城市，城市人口流动也日益增强， 使城市社会管理的难度、广度、复杂 程度进一步加大。现阶段，我国正处 于社会转型期，城市社区管理体制也 面临着新旧体制共处的局面。由于传 统体制在实践中弊端日益暴露，因此 如何改革传统社区管理体制，建立新 型城市社区管理新体制成为本研究的 出发点。 一、研究背景与缘起 “社区”一词在 20 世纪 30 年代 被引入中国，而作为一个广泛使用的 名词始于 1986 年。当时，民政部为 推进城市社会福利工作改革，争取社 会力量参与兴办社会福利事业，并将 后者区别于民政部门代表国家办的社 会福利，就另起了一个名字，称之为 “社区服务” ，由此引入了社区概念。 1991 年，民政部为了开拓民政工作又 提出“社区建设” 的概念。1998 年， 国务院确定民政部在原基层政权建设 摘要：我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。文章在国内 社区管理体制改革的实践模式的基础上， 结合中国国情， 汲取已有理论， 提出“行政、 统筹、 自治之三元复合体制” 。在地方政府与社会的双重驱动下，区政府、街道、社区之间通过 结构 - 功能重构，形成“行政、统筹、自治之三元复合体制” ，使区政府、街道、社区 各自的“天然优势”能得到发挥，从而达到资源配置的帕累托最优。 关键词：行政；统筹；自治；三元复合体制 中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2010)02-0040-04 司的基础上设立基层政权和社区建设 司，意在推动社区建设在全国的发展。 2000 年 11月 ，国务院办公厅转发了 民政部关于在全国推进城市社区建设 的意见，由此带来了社区建设在全国 各大城市的广泛推行。 80 年代晚期开始，对计划经济下 的控制型社区管理模式进行反思和改 革，对市场经济制度为基础的自治型 社区治理体制进行探索，逐渐成为各 级政府、学术界和基层社会共同的探 讨方向。1999 年，民政部在 10 个城 市确定了 11 个城区为“社区建设实验 区” ，经过几年探索，出现了各具特色 的社区管理新模式，如北京九道湾模 式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、 沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深 圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成 都锦江模式等等。从国家与社会关系 的角度考察，这些模式可概括为：行 政主导型、半行政半自治型、企业主 导型、自治型等。与传统控制型社区 管理模式相比，这些模式在提高社区 自主性方面有了很大进步，但在制度 创新的深度上尚有缺欠。 当前中国城市社区管理体制改革 中出现的问题，归根到底，在于社区 管理体制难以适应社会转型对政府执 行力、社区自治能力的需求。 1政府职能转变滞后于社区自治 的发展。在法理层面，街道办事处和 居民委员会是指导与被指导关系，但 在实践中，指导与被指导的关系变成 了领导与被领导的关系。在这种情况 下，居委会的工作只能向政府负责， 而不是向居民负责。政府的诸多职能 部门为使居委会能更多更好地完成自 己委派的工作，实现本部门的工作目 标，习惯于用政府部门的体系对居委 会工作进行考核、评比，这就造成了 居委会工作与群众实际需求的脱节， 成为基层政权的行政化组织，背离了 社区自治的本质。 2传统的城市管理体制下，社区 自治被虚化，社区沦为行政管理任务 的“腿” ，居民委员会的组织机构成为 与政府机构一一对应的 “小政府机构” 。 北京市有些居民委员会的机构就与街 道办事处有着对应关系：街道办事处 的司法科，对应居民委员会的人民调 解委员会；街道办事处的民政科，对 应居民委员会的社会福利委员会；街 道办事处的城管科，对应居民委员会 的公共卫生委员会；街道办事处的计 划生育委员会，对应居民委员会的计 划生育委员会。居民委员会与街道办 事处不仅是组织机构对应，而且任务 也对应。社区自治职能和服务职能未 能成为社区工作的主体内容，而是被 搁置和虚化。社区、街道、区政府管 理职责不清， 政府职能“越位”与“缺 位”并存，挫伤了居民的自治热情。 3当前我国各城市社区自治的实 践过程中，一方面，逐步确立了社区 自治地位；但另一方面，随着大量行 政职能的上交，城市管理体制下的许 多权力、经费和资源被政府也一并收 回，社区服务工作面临着缺乏资源的 基金项目：民政部基层政权和社区建设司课题 公共管理科学 2010.241 新视野 尴尬局面。 4政府职能部门在传统社区管 理体制下已习惯了把工作任务下放给 社区，在当前社区自治的实践过程中， 当大量的行政管理职能被上交，工作 量骤然增加，市、区政府职能部门对 这种新的工作局面表现出不理解、不 适应。离开了基层社区这条 “腿” 之后， 客观上确实也面临着城市管理幅度大 为拓宽、管理手段明显不足、管理能 力相形见绌的考验。 当前，城市社区管理体制的研究 具有重要的社会价值与学术价值。随 着公民参与水平和基层自治组织自治 化程度的不断提高，公民和非政府公 共组织在社区公共事务管理中显示出 越来越明显的作用。社区管理实践已 成为中国公共管理实践的重要课题。 二、城市社区管理体制改革 的理论探讨 从社区的形成方式来看，有自然 社区和法定社区。自然社区指的是人 们在共同生活的基础上自然形成的社 区，其中包含着人与人之间相互熟识、 相互关怀及相似的文化背景和价值取 向等关系。法定社区则是人为划定， 注重管理。社区管理基本以这个层面 的社区作为研究对象，是一定地域范 围内的人们所组成的社会生活共同体。 不同的学者对社区的理解也存在着很 大歧异，概括起来大致有三个理论范 式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基 文的地域社区论、桑德斯的综合论。 三个范式虽然存在着概念界定的分歧， 但主要含义相对一致，即地域、共同 关系和社会互动。 民政部关于在全国推进城市社区 建设的意见中指出： “社区是指聚居 在一定地域范围内的人们所组成的社 会生活共同体。 ”同时，该文件还明确 指出了城市社区的范围， “目前城市社 区的范围，一般是指经过社区改革后 做了规模调整的居民委员会的辖区” 。 从 20 世纪 80 年代以来出版的有关学 术文献看，国内学者对社区概念的理 解趋于一致，社区具有一些基本的构 成要素：具有一定数量的、以一定社 会关系联结起来的、参与共同社会生 活的人群；有一定界限的地域，界限 一般来说是比较明确的；有一套相对 完善的生活设施；有一套相互配合的 生活制度和管理机构；生活在其中的 社会成员在情感和心理上具有一定的 认同感和归属感。 社区管理就是“管理社区” ，然 而，由谁来管理？管理什么？管理性 质如何？学者们的认识并不一致。有 学者认为，社区管理就是对人们所赖 以居住和生活的地域共同体的管理 行为。然而，这只是一种现象性表 述，尚不足以揭示社区管理的内在属 性，也不足以说明社区管理的构成要 素。1有人认为，社区管理就是在政 府及其职能部门的指导和帮助下，动 员和依靠社区各方面的力量，对社区 的各项公共事务和公益事业进行规划、 组织、指挥、控制和协调的过程。 2 有人认为，社区管理是指以促进社区 经济的发展，满足社区居民的物质和 精神文化生活需要，全面提高生活质 量和人的素质为宗旨，围绕社区规划 和社区发展目标对社区内的社会公共 事务所展开的各项管理工作。 3综上 几种定义，社区管理是指在政府的指 导下，社区职能部门、社区单位、社 区居民对社区的各项公共事务和公益 事业进行的自我管理。 社区管理体制改革背后透视着国 家与社会关系的变迁。中国城市基层 的社区管理体制改革，反映着政府包 办社会的一元管理体制，转向政府 - 公民社会 -NGO 多元社区治理体制， 国家自上而下的单向管理逐渐改革成 为政府与社区协作的双向管理模式。 不同的社会事务和公共物品由不同的 组织承担和处理，体现国家 - 社会 - 公民三者的良性互动，社区自治真正 让社区居委会还原为法定的自治属性， 给公民社会更大的发展空间，最终有 利于形成国家与社会的和谐互动。在 国家与社会关系上，人们常常以对立 的眼光来看待两者关系，于是产生了 所谓的 “强国家 - 弱社会” 或 “弱国家 - 强社会”的理论模式。这两种模式都 强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。 一方强大就意味着另一方弱小，一方 的增长便会带来另一方的削弱。但若 以统一的立场来审视国家与社会关系， 就会发现国家与社会具有互为因果、 相互平等、相互协作、相互制衡、互 利互惠的一致性。当把国家与社会关 系放到政治现代化历史中考察时，就 会发现，在这一进程中，虽然国家与 社会之间存在着对立的一面，但它们 又是互为条件、互相依存、互相型塑， 最终目标是实现国家与社会的共同发 展。 社区管理体制改革也体现治理变 革。治理意味着“统治的含义发生了 变化，意味着一种新的统治过程，意 味着有序统治的条件已经不同以前， 或是以新的方法来统治社会。 ”4治理 理论的主要创始人之一罗森瑙在代表 作没有政府统治的治理 、 21 世纪 的治理等文中将治理定义为一系列 活动领域里的管理机制。与统治不同， 治理指一种由共同目标支持的活动， 这些管理活动的主体未必是政府，也 无须依靠国家的强制力量来实现。 5 治理强调以多元的调和为基础。这种 多元性，不仅表现在政府与社会、市 场之间的分权，权威分散于政府与非 政府的各个领域，而且表现在政府本 身各个层级之间的相对独立和自主。 总而言之，现代政府正日益从统治走 向治理，从善政走向善治。统治追求 的是统治利益的最大化，而治理的目 标则在于最大限度地追求公共利益。 统治权威是政府，施威方式通过自上 而下的发号施令，施威领域是在国家 界限之内。治理通过由公民社会组织、 NGO 与政府部门、私营经济部门等多 元治理主体间建立合作、协商、伙伴 关系来共同实现对公共事务的更有效 率的管理。 三、 “行政、统筹、自治之三 元复合体制”的结构与内涵 在国内社区管理体制改革的实践 模式的基础上，我们应结合中国国情， 汲取已有理论，思考中国特色的城市 社区治理。中西方政治体制不同，国 家 - 社会关系的形态存在差异，社区 管理作为国家管理的末稍，在很大程 度上体现着国家政治体制的印记。中 国社区管理体制改革是以党的领导为 前提，并且是党为在新时期解放思想， 改善党的领导，而推行的治国策略的 一部分，因此必然存在与西方社区管 理体制不同的内在逻辑。在我国当前 “强国家 - 弱社会”结构中，转型时 期的社区治理应体现为：行政力量与 社会力量的弹性互动，专业行政与统 筹协调的结合，从而形成“行政、统 筹、自治之三元复合体制” （见下图） 。 公共管理科学 2010.2 42 新视野 该体制具有弹性， 三种力量随着国家 - 社会关系的变化而相应发生变化。 ( 一 ) 社区自治与双重动力 从国家 - 社会理论来看，社会权 力是逻辑上的终极权力，政府权力是 社会权力主体委托的产物。自治权力 是社会固有的权力运作方式，而政府 权力是社会权力的委托和让渡，因此， 社区自治权力来源于社会权力本身， 而不是政府的 “恩赐” 。在 “社会自治” 理念下，社会权力主体在实现社会权 力主体利益的运作过程中可以直接运 作，即共同团体中所有成员直接共同 决定公共事务。 实现社会公共利益，“自 治是指某个人或集体管理其自身事务， 并且单独对其行为和命运负责的一种 状态” 。6 “社区管理” 与传统管理模式不同， 强调“共同管理、共同服务” ， “自治” 与 “服务” 是 “社区管理” 的核心内容。 社区自治既是世界经验，也是中国经 济社会发展的必然趋势。 在现代国家- 社会关系结构中，社区作为居民自己 的家园，无论从本质还是从实践来看， 社区自治应该成为社区管理体制改革 的基本方向。在社区中，社区居民既 是社区管理的主体，又是社区管理的 客体。社区成员既有权利对社区建设 与管理提出要求，又要为社区的建设 与管理尽自己的义务。 我国城市社区发展来源于两种力 量的推动：一是从上至下的政府推进； 二是从下至上的社会推进。从政府推 进来看，各级地方政府在城市社区建 设中发挥着主导性作用。自 20 世纪 90 年代中后期开始，在地方政府的主 导与推动下，北京、上海、天津、沈 阳、武汉、青岛等城市通过政府组织， 设立了 26 个“全国社区建设实验区” ， 形成了若干种代表性的城市社区治理 模式。地方政府官员希望通过制度创 新，建设社区治理的“示范区“，从 而实现体制优化与政绩 改善之双重目标。 从社会推进来看， 社区自治的兴起源于国 家 - 社会关系的转型， 我国改革开放的过程， 正是政府还权与社会， 还权与民的过程。政府 从包揽一切经济与社会 事务的全能政府，逐渐 向有限政府转型，通过推进行政审批 制度改革，还权与社会，进行职能重 配。在这一过程中，市场调节与社会 自治的空间不断扩大，基层民众的参 与意识、民主意识与法治意识逐步增 强，社会与民间力量逐渐成为社区建 设的重要推动力。 从总体上来看， 目前， “社区建设的兴起，一方面是我国社会 经济、政治发展到一定阶段的必然要 求；另一方面又是政府出自管理的需 要强力推动的结果，因而它更多地是 自上而下，而非自下而上展开的。这 种路径选择必然导致社区行政化倾向 的产生。要改变这一状况，就必须对 政府的角色和社区的性质进行合理的 界定” 。7社会自身与政府推进构成当 前我国社区发展的两股重要力量，这 两股力量若能形成“合力” ，将使社区 体制改革快速推进，并实现政府和社 会的“共治”与“双赢” 。 ( 二 ) 职能均衡配置：行政、统筹 与自治的三元复合体制 社区管理体制不是割裂的，而是 置于区政府 - 街道 - 社区联动的系统 中，形成有机联系的整体。社区管理 体制的核心问题在于结构（机构）- 职能的调整、重配、优化，即如何才 能在三大组织结构之间实现职能的最 优配置。作为公共权力的政府主要职 能在于提供公共产品与公共服务，实 现特定的经济管理与社会管理职能。 尽管政府职能的范畴与方式，伴随着 我国审批制度改革的推进，在不同历 史时期不断变化，但在特定历史时期， 政府职能的“总盘子”总是一定的， 如何将职能的“总盘子”最优配置， 使区政府、街道、社区各自的“天然 优势”能得到充分发挥，以达到资源 配置的帕累托最优与最高制度绩效？ 这是研究的出发点与核心。 政府、 街道、 社区三者职能的“总盘子”包括五大 核心职能：政治控制职能、行政管理 职能、公共服务职能、统筹协调职能、 自治职能。 1社区自治与基层行政功能的实 现途径 社区自治的前提在于专业性行政 功能的剥离。在深圳盐田模式中，改 革方案将居委会承担的行政、自治和 服务三种功能进行分化，把政府行政 职能和公共服务功能从居委会中剥离 出来，赋予社区工作站（与社区居委 会平行的政府组织） ；把自治职能交还 给社区服务站，同时由居民直选产生 宪法规定的基层群众性自治组织 社区居委会来履行社区自治功能，以 此来理顺政府与社区关系的制度设计。 在社区管理体制改革中，一个重 要的问题是：政府在离开了社区的 “腿”之后，如何解决城市管理的有 效性？建议如下： （1）政府职能部门 可直接向社区派出机构或人员，受理 和处理行政事务，采取一插到底的垂 直管理方式，把管理和服务送上门。 （）政府职能部门在街道设立分支 机构或派出人员，或者在街道设各职 能部门人员集中办理业务的社区服务 大厅。 （）在区一级建立各部门集 中办理业务的政务中心，并与职能部 门开门办公相结合，有些事务可以让 居民直接上政务中心去办理，有些难 以集中的事务则留在职能部门让居民 上门来办理。 （）把政府行政职能 和公共服务功能从居委会中剥离出 来，创建与社区居委会平行的政府派 出组织社区工作站。这样， 在区、 街道、社区三个层面，都可建立起政 府职能部门独立承担行政职能的新机 制，使社区从“行政的腿”中摆脱出 来，这是社区自治的前提。 2街道办的统筹职能定位与关系 重构 1954 年制定的街道办事处组 织条例是当前街道办事处开展工作 的法律依据。而当前街道办事处的职 能远超出条例规定的三项，包括 街道经济、城市管理、民政、福利、 社区服务、人口 ( 包括外来人口 ) 管 理、社会治安、街道党的建设、指导 居委会、社区精神文明建设等。街道 办事处在操作层面上已经成为一级准 政府，使得中国城市管理组织构架由 理论上的“二级政府 , 三级管理” ， 演变成实际操作中的“三级政府、四 公共管理科学 2010.243 新视野 级管理”的复杂局面。随着社区自治 组织的完善和自治能力的增强，街道 组织体系和管理体制改革提上日程。 “街道办”的改革主要有三种设想： 一是将“街道办”改成一级政府；二 是恢复“街道办”派出机关的性质； 三是撤销“街道办”的建制，如青岛 市市北区浮山后社区、南京市白下区 淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社 区等。8我们认为，街道不应再作为 一级准政府组织，但也不宜取消，否 则，区政府要直接面对的社区数量过 多，管理幅度过大，必然制约管理效 率。 基本思路是保留街道这一级组织， 改革街道管理体制和组织体系；剥离 街道办事处专业管理职责，推进政府 部门专业管理到位。街道办的改革思 路：保留、精简，剥离专业管理职能， 塑造沟通平台。 保留街道办，改革街道管理体制 和组织体系。街道不再作为一级准政 府组织，而定位成区政府与社区之间 沟通联系的平台，区政府进行城市综 合治理的一个整合资源、联合行动的 平台。在目前城市社区自治不断推进 的情况下，为继续发挥党和政府对社 区自治的引导和支持作用，需要街道 代表区政府对下辖社区进行工作指导 和信息沟通，及时把情况反映给区政 府作为决策依据；另一方面，在社区 上交了大部分行政职能，而政府职能 部门由于人员有限，不可能对所有社 区管理一插到底的情况下，很容易出 现城市管理的空白地带，这需要街道 作为一个层级，加强其对辖区范围的 城市管理事务进行统筹协调、联合执 法的作用。 剥离街道办事处专业管理职责， 推进政府部门专业管理到位。 坚持街 道办事处作为政府派出机构的职能，进 一步明确街道办事处的职责定位。街 道办事处的主要职责是：根据区政府 的授权， 统筹辖区发展， 监督专业管理， 组织公共服务，指导社区建设。街道 办事处要坚持区政府派出机构的职能， 逐步剥离专业管理事项，切实加强综合 管理和对公共服务的组织工作。一是清 理街道办事处目前承担的行政管理事 项，按照综合管理、专业管理、协助 管理等类别进行分类。二是进行街道 层面的政府管理机构整合。一方面要 根据基层管理的需要，区政府专业管 理部门建立必要的工作机构或工作机 制，将原来设在街道办事处内部的科室 改为站所，切实负起基层专业管理和 服务的责任；另一方面街道办事处要 在剥离专业管理职责的前提下，根据 自身承担的职能，进行内设机构的调 整，减少与专业管理部门对应的科室， 实行“大科制” ，加强综合管理和组织 公共服务的部门。街道不再设立政府 职能部门的对口机构，只保留街道党 工委和街道办事处领导职数、办公室、 城市综合治理委员会以及社区服务委 员会等机构和人员即可。 专业行政与街道办是何关系？ 在“行政归行政，自治归自治”原则 下，街道办根据区政府的授权，统筹 辖区发展，成为区政府进行城市综合 治理的一个整合资源、联合行动的平 台，成为区政府与社区之间沟通联系 的渠道。 街道办与社区之间是何关系？ 街道办与社区之间关系应按法律要求， 回归于指导与被指导的关系。 城市居 民委员会组织法第 2 条规定：不设 区的市、市辖区的人民政府或者它的 派出机关对居民委员会的工作给予指 导、支持和帮助。居民委员会协助不 设区的市、市辖区的人民政府或者它 的派出机关开展工作。由此可见，城 市基层政权及其派出机关（街道办事 处）与居委会是指导、支持和帮助的 关系，而不是领导与被领导的关系， 也不是上级与下级的关系。所谓指导， 就是在工作上给予指点和引导，提出 原则性意见，把握方向；所谓支持， 就是给予政策、思想、舆论与人员等 方面的支持和帮助。 3. 社区自治与政府管理的动态均 衡 在社区实现自治后，社区自治与 政府管理是何关系？笔者反对社区行 政化的传统思维，也不认同完全排斥 政府参与、不顾社区自治能力地推行 社区自治。社区自治的范畴与程度， 应依据我国各城市中社区的特定自身 资源，即经济发展水平、社区自治能 力和政府公共管理能力，在政府行政 管理与社区自治之间实现权能的