辽宁省集体林权制度改革三大效益分析.doc

辽宁省集体林权制度改革三大效益分析王林琳，翟印礼（沈阳农业大学经济管理学院，辽宁沈阳，110116）摘要：任何一项改革和效益都是分不开的，改革就是为了追求最大效益的结果，因此可以说集体林权改革本质上也是一场效益改革。林业是个特殊的行业，集经济、生态和社会三大效益于一体，从而林权改革更能体现改革和效益的关系。本文通过对辽宁省集体林权改革情况介绍，从三大效益的角度分析和思考集体林权改革，找出其在三大效益中存在的问题，并进一步针对这些问题提出对策建议。关键词：辽宁；集体林权改革；经济效益；生态效益；社会效益Analysis on Reform of Collective Forest Property Right System Ownershipfrom Three-effective in Liaoning ProvinceWANG Lin-lin, ZHAI Yin-li（College of Economics and Management, Shenyang Agricultural University, Liaoning Shenyang, 110161）Abstract: Innovations can not detach from benefits. Innovation is the result of pursuing the most benefit. So we can say the essence of collective forest property right reform is an effect revolution. Forestry is a special industry, which gathering three benefits, economic benefit, ecological benefit and social benefit. Therefore, the forest property right system can explain the relationship between innovation and benefits well. The forest situation and the instance of forest forestry property right system reform of Liaoning Province were introduced, then the revolution was analyzed and considered basing on above three benefits, some problems were found and some suggestions on dealing with those problems were put forward.Key words: Liaoning; forest ownership reform; economic benefit; ecological benefit; social benefit1 辽宁省集体林权改革情况辽宁省土地总面积为1457.39万hm2。其中林业用地面积695万hm2，占全省总土地面积的47.69%；非林业用地面积占全省总土地面积的52.31%，森林覆盖率为35.13%，其中集体林业用地面积600万hm2，占全省林业用地总面积的86.4%。辽宁省集体林权改革工作，在省委、省政府的正确领导下，在国家林业局的支持和引导下，自2005年3月开始试点，到11月全面铺开，历经两年多时间，已取得较好的成效，截止到2007年11月底，全省集体林权改革主要指标已经超额完成预期目标。确权到户率达89.9%，超过了80%的预期目标，全省已有8765个村完成改革，共完成确权到户面积7112万亩，已签合同329万分；林权纠纷调处率达到94%，超过了80%的预期目标，调处纠纷12311起，调处纠纷面积99.7万亩；群众满意度达到98%，超过了预期目标80%，全省有389万农户，1379万农民参加了林改。2 辽宁省林权改革的三大效益分析2.1 经济效益分析从经济效益角度来说，一是促进了林业生产力的发展，二是显著地增加了农民收入。2.1.1 林权改革促进了林业生产力的发展辽宁省在林权制度改革后，集体林的权属由“我们的”变为“我的”，立即产生了巨大的生产力。首先造林方面出现了“争山争苗”的喜人景象，由过去的“要我造林”转变为“我要造林”。如宽甸县2006年和2007年平均每年造林面积都在0.73万hm2，其中农户个人造林占90%，双山子镇2006年造林467hm2，较往年增长1倍。其次营林方面由过去的“粗放经营”转变为“科学经营”。确权到户的林农开始像精耕“一分田”一样细做“八分山”。如桓仁县川里村林改前基本不搞森林抚育，2005年全村红松抚育33.4hm2，2006年红松嫁接18hm2，红松抚育面积达到52hm2。昌图县宝力镇樱桃村宋维财承包林带6hm2，栽树8000株，施农家肥100m3。再者投入方面由过去的“不敢投入”转变为“舍得投入”。据初步统计2007年全省非公有制投入林业产业发展的资金达15亿元，是2006年的2倍。2.1.2 林权改革显著地增加了农民收入林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，为广大山区农民增收致富开辟了有效途径。通过减免木竹税费、政策性让利和发展林业产业，加上改革拉动木竹价格上涨和林地林木升值，使得农民来自林业的收入大幅度增加。据辽宁省统计局资料显示，全省800多亿的集体森林资产，近2000万的农村人口，人均可增加收入4000多元。有的林农说，这次林改分到的山林相当于3年的农业收入。同时，林改促进了山区农民就业，搭建了农民增收致富的平台，如本溪县东营坊乡33户村民联合投资开发林果示范项目，从2007年开始，种植刺嫩芽每年可收入1万元，可持续57年；落叶松15年后可全部采伐，预计收入24万元；16年后，红松林松籽采集及到主伐的木材可累积收入460多万元。2.2 林权改革的生态效益分析从生态效益角度来讲，一是使森林资源保护取得了新突破，二是增强了林农的森林保护意识。2.2.1 林权改革使森林资源保护取得新突破实施林权改革后，当地的森林资源由以前的集体所有变成了现在的个人所有，使用权转移到了当地农户手中。在得到森林资源的使用权后，农民对森林保护的积极性提高了。同时，也加强了对自己所拥用森林的管护。这样，一方面降低了森林资源的病虫害和火灾的风险，另一方面提高了森林的经营水平。因此，在林权改革后森林资源的保护由以前的集体保护转变为现在的个人保护。2.2.2 林权改革增强了林农的保护意识分山到户后，林农做了林地的主人，对山林资源十分珍惜，保护的意识普遍增强，由过去的“漠不关心”转变为“主动管护”。林改前是“林不归我，我不爱林；利不连我，我不营林；责不发我；我不护林”，现在家家都是护林队，人人都是护林员。农民自发组织，实行互助联防，加强巡山护林，制止滥砍盗伐。林改后全省“两乱”案件明显下降，据统计林改后林业案件下降了50%多。2.3 林权改革的社会效益分析从社会效益角度来说，本次改革一方面解决了大量的历史遗留问题，促进了和谐社会建设，另一方面改善了农村干群关系，增进了农村社会和谐。2.3.1 林权改革解决了大量历史遗留问题，促进了社会和谐建设改革前，一些地方借改革之名，将集体山林暗想流转，低价出售，损害了群众利益，造成干群之间矛盾重重，关系紧张；另一方由于“三定”时工作粗放，很多承包的山林面积不准、四至不清，所以山林纠纷不断，上访频繁。这次林改一是对历史遗留的林权纠纷进行了清理和解决，改革中已调处纠纷12311起；二是新改部分改变了过去承包、流转集体山林由村干部少数说了算的做法，实行公平、公正、公开的阳光操作。改革由大多数村民说了算，避免了少数人借集体林流转之机谋取私利的行为，产出了纠纷的根源，乡村干部威信有了明显提高，农村干群关系得到明显改善，增进了农村社会和谐。2.3.2 林权改革增强了集体的经济实力，促进了社会主义新农村建设通过林权制度改革一些村组织取得了一定的林木承包费，还可以通过每年收取林地使用费的办法，使村集体由稳定的经济来源，因此，具备了搞各种公益事业的经济基础，加速了社会主义新农村建设的步伐。3 林权改革三大效益问题分析辽宁省林权改革在取得巨大成效的同时，同样还面临许多问题。林权改革毕竟不仅仅是一场改革，它涉及到方方面面，经济发展、生态建设以及社会稳定。改革过程中，在三大效益方面取得了好的效果，但也存在一些有待解决的问题。3.1 经济效益问题一是目前林农增收，获得了利益，从中得到了好处，但从长远看，如何帮助林农利用好山林，经营好山林，最大限度地挖掘林地潜力，发展林业生产已成为当务之急。二是分山到户后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，任务明显加重。如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。三是怎样依照林业的特点和规律，创新林业经营方式，引导群众开展适度规模经营和生产合作，也必须提上日程。3.2 生态效益问题林权制度改革后商品林经营效益大幅度提高，相比之下公益林则由于补偿标准太低，群众意见较大，纷纷要求退出公益林范围，给生态公益林的保护管理和长远发展带来了巨大压力；同时生态公益林管理没有弹性，完全不准采伐，在发挥生态效益的同时损失了经济效益；再就是对灌木的采伐，完全不管，容易导致林农皆伐，造成水土流失，破坏生态环境等问题。3.3 社会效益问题集体林权改革后，各级政府及其相关部门的执政理念和服务方式发生了深刻变化，如何将他们的工作重点和履职方式转变到为农户提供服务上来，保证林权改革的持续性，是个不容忽视的问题。此外，由于分山到户后，各户自主经营管护，力量分散，防火力量薄弱，因此森林防火是一个值得强调的问题。4 对策建议4.1针对经济效益问题的对策建议4.1.1 充实林农科学经营水平通过设立免费培训小组或者培训机构，专门负责传授给林农科学技术知识，让他们能因地制宜，适地适树，种植林木，经营林地。同时鼓励林农从事多种经营，用科学的手段经营和管理山林，发挥林地最大的潜力，走可持续发展和现代化林业建设道路。4.1.2 加快林农信贷业发展金融机构要积极稳妥地开展林权抵押贷款等金融服务，抓紧建立和完善林权抵押贷款办法，简化贷款手续，降低融资成本，加大农户联保和小额贷款力度，积极支持林业产业龙头企业和商品林基地建设，同时国家金融机构应尽快针对森林资源资产和林业产业发展的特点，开发必要的金融产品，积极推进“村镇银行”和“小额信贷组织”的设立，从而进一步解决农民发展林业生产资金难的问题。4.1.3 建立健全林业市场服务体系林权改革只是解决了林业发展的动力机制问题，要真正实现兴林富农的目标，就必须同时加强管护保障，科技保障，流通保障等工作，建立与林业发展要求相适应结构合理功能齐全的林业中介服务组织，咨询部门，提供市场信息，同时，健全交易中心，设立适合林业发展的交易体系，一方面加大林木培育的服务，另一方面，为其林木提供一个公平公正的市场。4.1.4 加强林业科研队伍的建设加强林业科研队伍的建设，依照林业的特点和规律，不断探索和创新林业经营方式，引导群众开展适度规模经营和生产合作，尽可能地发挥林地的潜力，实现经济效益最大化。4.2针对生态效益问题的对策建议4.2.1 特殊对待国家重点公益林补偿问题一是提高补偿标准。目前中央财政对国家重点公益林的补偿标准为75元/hm2a，与经营商品林的效益相比，显然不合理，建议国家根据财力状况，逐年提高补偿标准。二是地方不要完全依赖于中央，自己应适当增加公益林财政支出，同时积极探索和建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制，可寄希望于一些大型企业。4.2.2 注重兼用林建设兼用林是向生态林过渡的森林，随着经济的发展，将大部分向生态林过渡，少部分向商品林过渡。在充分发挥生态效益的同时，积极发展经济林木，获取一定的经济效益，实行政府投入和生态补偿保护以及经营者投入经营的办法，以发挥生态效益为主的管理措施。4.2.3 平衡对公益林的采伐管理林木像人一样，有其寿命周期，有其价值实现的最佳期限，所以各级政府应积极探索和研究出台相关政策，允许对公益林在不影响生态功能发挥的前提下，进行经营性采伐和科学利用，发挥森林的综合效益。4.2.4 完善对灌木林的管理灌木林在保持水土，防止水土流失和生态建设中发挥着不可忽视的作用，因此必须加强灌木林的管理，加快制定灌木林采伐管理办法，在放宽采伐的同时不能放任林农不管，要做到放而有序、活而不乱、管而不死。4.3针对社会效益问题的对策建议4.3.1 建设林业社区在实施林权改革的过程中，建议辽宁省在一些林地较多的地方，以1020户林农为一个小林业社区，100200户林农为一个大的林业社区，大小林业社区均选出一名区长，负责本社区的林业政策宣传、林业科技指导、林产品市场的咨询等工作，并在一定时间期内召开各林业社区经验交流会，相互学习林业经营心得，保证林权改革的可持续性。4.3.2 健全基层干部绩效考核制度通过改革，各级政府及其相关部门的执政理念和服务方式发生了深刻变化，职责进一步清晰，履行职责的方法进一步优化，执法、管理、服务三大职能进一步加强。林业管理体制得到理顺，全省林业行政事业经费全部纳入了财政预算，彻底结束了林业部门长期靠规费供养的历史，各级林业部门开始把工作重点和履职方式转到加强管理和提供服务上来。所以应尽快制定相应的林业干部绩效考核制度，根据其所管辖的范围，通过科学的指标，衡量该区域内林业所产生的经济、生态和社会效益，评估其工作绩效，然后按绩效等级给予奖励，激励林业干部（特别是基层林业干部）全心全意搞林业，为林业经济