附条条不起诉改革报告.doc

蓬莱市附条件不起诉改革调查报告林 莹 隋玉利 摘 要近年来，附条件不起诉逐渐成为我国刑事诉讼领域热议的话题之一。我国有许多地方的基层检察院陆续开展了对附条件不起诉的试点研究，探索该制度在中国适用的可行模式。蓬莱市检察院于2007年在蓬莱市试行了附条件不起诉的改革研究，并取得了良好的社会效果。笔者于2008年8月赴蓬莱市检察院实地调研，了解附条件不起诉在当地的实施情况。关键词 附条件不起诉 刑事诉讼 调查报告 附条件不起诉，又称“暂缓起诉”、“起诉犹豫”，是指检察机关对某些已经达到起诉条件的犯罪嫌疑人，基于犯罪嫌疑人自身特殊情况、诉讼经济、公共利益等方面的考虑，暂时不作出起诉决定，而设定一定的期限、规定一定的条件进行考察，待期限界满时再根据其考察期间的表现决定是否起诉的诉讼制度。 近年来，一些基层检察机关试行了附条件不起诉，山东省蓬莱市人民检察院的试点是引起社会反响较大的一个，2008年8月，笔者在蓬莱对附条件不起诉在当地的实施状况进行了实地考察。 考察期间，笔者采访了实施附条件不起诉的相关工作人员，翻阅了附条件不起诉案件的案卷，并走访了部分被不起诉人，本文从蓬莱市检察院做附条件不起诉处理的案件、程序两个方面描述了附条件不起诉在蓬莱市的实施状况，最后分析了蓬莱市检察院适用附条件不起诉制度的积极作用及存在的问题。 一、蓬莱市附条件不起诉案件考察 1不起诉案件数量分析 从2007年初实施附条件不起诉至2008年8月，蓬莱市人民检察院共对13起案件适用了附条件不起诉，其中，07年10起，08年3起。蓬莱市人民检察院年均办理诉讼案件300余起，从2007年不起诉案件为10起的情况来看，适用附条件不起诉案件比例并不高。主要原因在于附条件不起诉的适用在国内尚无明确的法律依据，检察院提出的附条件不起诉也仅仅是一种尝试，在选择适用案件上十分审慎。 2不起诉案件类型分析未成年人犯罪老年人犯罪 故意轻伤害过失犯罪图1 不起诉案件类型分析图注：本表中的故意轻伤害和过失犯罪的犯罪主体不包括未成年人和老年人 13起案件中，未成年人犯罪案件最多，为6起，占总数的462，老年人犯罪的案件最少，仅有1起。故意轻伤害和过失犯罪案件均为3起，各占总数的231。 3不起诉案件中未成年人犯罪类型分析 对未成年人做附条件不起诉处理的案件中，6起全部是盗窃案件，说明蓬莱市人民检察院在对未成年人适用附条件不起诉时主要选择的是盗窃案件。 4过失犯罪案件类型分析图2不起诉案件过失犯罪类 型分析图 过失犯罪的3起案件中，2起为交通肇事案，1起为失火案，分别占不起诉案件类型中过失犯罪的67和33。目前，蓬莱市人民检察院在积极探讨交通肇事案件中适用附条件不起诉的可行性及具体操作细则。 交通肇事案件是过失犯罪，在性质上有其特殊性，一是赔偿率低，交通肇事发生后，受害者最需要的是赔偿损失，而据检察院工作人员统计，只有不到10的交通肇事受害者获得了赔偿。如果能对肇事者采取附条件不起诉，规定肇事方如能积极赔偿受害方可以作出不起诉决定，更有利于弥补受害者物质、肉体上的损害，抚慰受害者的心灵创伤。二是某些交通肇事案受害人身份特殊，可能是肇事者本人的亲友，如丈夫骑摩托车带妻子或母亲带孩子发生的肇事案件，如果作犯罪处理，与情理不合，也难以收到良好的社会效果。 在蓬莱市人民检察院的内部工作文件中，有一份交通肇事案件适用不起诉意见，文中指出在交通肇事案中，如有以下特殊情况应做不起诉决定：被害人或其近亲属要求检察机关对犯罪嫌疑人免予追究刑事责任，并已经进行了经济赔偿或已就经济赔偿达成协议的；犯罪嫌疑人与被害人之间存在特殊关系的(如近亲属，同居家属，恋人等)；犯罪嫌疑人是未成年人或70岁以上老年人；犯罪嫌疑人在犯罪时正患有严重的精神或身体疾病、残疾，或妇女处于怀孕、哺乳期，不适宜执行刑罚的。 5实施附条件不起诉之后再起诉率考察 截至2008年8月，所有13起案件的被附条件不起诉人无一人再犯罪，被害人无一人上访和申诉。这与该院在选择适用附条件不起诉案件时十分审慎有关，13起案件均为事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件，且被不起诉人均具有认罪、悔罪等表现，基本不具有重新危害社会的可能性。同时，附条件不起诉的首要条件是获得被害人的谅解，在整个附条件不起诉考察期间，被害人如果反悔，可以要求检察院提起公诉。 6实施附条件不起诉前后不起诉率考察表1 实施附条件不起诉前后不起诉率比较年份起诉人数不起诉人数不起诉率 2005 422 3 07l 2006 418 4 096 2007 499 10 2 在实施附条件不起诉前，蓬莱市检察院的不起诉率不到1，其中2005年为071，2006年为096，检察机关对案件一般不做不起诉处理。实施附条件不起诉后，检察院在2007年的不起诉率达到了2。我国刑法规定了三种不起诉：法定不起诉、证据不足不起诉、酌定不起诉或称相对不起诉，那么蓬莱市检察院在实行附条件不起诉之前对于不起诉的案件是如何处理的呢?表2 附条件不起诉改革之前不起诉案件的处理方法不起诉案件类型处理方法法定不起诉建议公安机关撤销案件证据不足不起诉退回公安机关处理相对不起诉标准不好把握，直接起诉 据有关工作人员介绍，先前上级的工作考核要求中有严格的不起诉率限制(每年1)，对于法定不起诉，检察院一般建议公安机关撤销案件；证据不足不起诉，退回公安机关处理；而相对不起诉一方面标准不好把握，另一方面碍于考核指标对不起诉率的严格控制，检察院在实际工作中一般不行使这项裁量权而直接提起公诉。我国刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”检察官们反映，实践操作中“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的标准很难把握，使用不当便有滥用职权之嫌，引发受害者不满申诉控告，另外，相对不起诉的审批程序过于繁琐也是其适用率低的重要原因。 二、蓬莱市附条件不起诉程序考察 (一)适用范围 根据蓬莱市人民检察院关于适用附条件不起诉的规定，附条件不起诉原则上适用于未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、或者怀孕、哺乳期的妇女，对于其他社会危害性不大、可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役、罚金刑的轻微刑事案件的偶犯，也可以适用。 刑诉法上规定的检察院不起诉裁量权也即相对不起诉为“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”案件，与之相比，我们不难发现，附条件不起诉扩大了检察院的不起诉裁量权。附条件不起诉的适用案件范围突破了刑诉法对检察官不起诉裁量权的限制，这也是各地附条件不起诉试点饱受争议的焦点所在。 (二)适用条件 1实体性条件 对未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、或者怀孕、哺乳期的妇女适用附条件不起诉时必须满足以下条件：表3 附条件不起诉的“六个实体性条件”1主观方面恶性较小，或具有过失、受骗、被胁迫等情节2平常表现较好，属偶发性犯罪的3犯罪后具有认罪、悔罪表现，不具有重新危害社会或者串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼进行的可能4案件事实清楚，证据确实充分5犯罪嫌疑人不属于流窜作案、有固定住址及帮教、管教条件6不属于涉嫌危害国家安全犯罪，检察机关自行侦查的职务犯罪，严重破坏金融秩序、侵犯知识产权、制售严重危害人身安全和人体健康的伪劣商品等严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，重大环境污染等破坏环境资源犯罪以及群众反响强烈、社会影响较大的严重危害社会治安秩序犯罪 其他社会危害性不大、可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役、罚金刑的轻微刑事案件的偶犯，除具备上述条件外，还应具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚等情形。 2程序性条件表4 附条件不起诉的“六个程序性条件”1有被害人的案件，通过书面悔过、向被害人道歉等方式，双方达成谅解或和解2对被害人有物质损失的案件，作出赔偿或者给予被害人适当的补偿3不得侵扰被害人、证人、被害人家属4人民检察院认为必要的，可以禁止被附条件不起诉人出人特定场所，或者必须在特定场所接受特定的疾患治疗5对未成年被附条件不起诉人进行帮教，确定帮教单位和帮教责任人，落实帮教责任6确定三个月以上，一年以下的考察期，必要时可以延长三个月 在设定这些条件时，蓬莱市检察院着重考虑了所附条件必须有利于化解矛盾、消除纠纷。有被害人的案件，必须将双方和解作为所附条件之一，取得被害人的谅解是实施附条件不起诉的前置程序，而要求被不起诉人赔偿被害人损失，不得侵扰被害人、证人、被害人家属则有利于被害人及时受偿，消除其对被不起诉人的恐惧心理。如果期满前被害人反悔，不同意附条件不起诉，检察机关必须提起公诉。 (三)具体程序 (1)办案人员审查案件，根据案件性质、犯罪嫌疑人身份等初步确定附条件不起诉的对象，确定对象后还要了解犯罪嫌疑人的经历和日常表现，作出客观评价，调查范围包括犯罪嫌疑人所在学校、单位、居(村)委会、派出所等。(2)对有被害人的案件，要取得被害人的谅解，被害人同意是实行附条件不起诉的前提条件。此时，办案人员会启动平和司法和解程序，听取双方意见，促成双方和解。办案人员审查案件，初步确定附条件不起诉对象调查犯罪嫌疑人的经历和日常表现，作出客观评价对有被害人的案件，先启动平和司法和解程序对被羁押的犯罪嫌疑人取保候审，共同犯罪案件分案审查起诉检委会决定是否实行附条件不起诉，并确定考察期限履行告知程序，听取被害人、犯罪人双方对附条件不起诉的意见，并征得双方同意办案人员制定考察方案报部门负责人批准，并进行考察。犯罪嫌疑人与其所在的学校、单位或居(村)委会等签订帮教责任状，定期向办案人员汇报，办案人员经常性地到帮教组织了解情况立功提前解除所附条件，作不起诉决定(检委会决定)履行义务解除所附条件，作不起诉决定(检委会决定)违法；不履行义务；被害人反悔提起公诉报上一级检察院审批同意作不起诉决定，发给被不起诉人被不起诉决定书不同意提起公诉图3蓬莱市附条件不起诉流程图 (3)办案人员上报部门负责人，再由部门负责人上报检委会决定是否对犯罪嫌疑人实施附条件不起诉，并确定对犯罪嫌疑人的考察期，考察期原则上不超过一年。如果此时对被羁押的犯罪嫌疑人，应当采取取保候审措施；对于共同犯罪的案件，实行分案审查起诉。 (4)办案人员负责制定考察方案报部门负责人批准，并进行考察。考察期间，犯罪嫌疑人与其所在的学校、单位及居(村)委会等签订帮教责任状，确定帮教责任单位和责任人，协助检察机关考察犯罪嫌疑人的日常表现，有条件的帮教责任人或帮教单位要定期向检察机关提交书面报告。犯罪嫌疑人也要定期(暂定为一个月)向办案人员汇报思想及现实表现，有条件的要提供书面报告，实际操作中一般采用打电话或邮寄书面报告的方式；办案人员则要经常性地到犯罪嫌疑人所在的学校、单位及居(村)委会等有关帮教组织了解情况，考察犯罪嫌疑人的表现；根据具体情况，办案人员可以要求犯罪嫌疑人参加一定数量的社区义务劳动或社会公益活动作为所附条件，由帮教单位监督完成，并将其作为考查内容。 (5)考察期间，如果有立功表现或其他应受表彰行为的，可以提前解除所附条件，作不起诉决定；若犯罪嫌疑人违法乱纪、不履行有关义务，或者再次触犯刑律的，依法对其提起公诉；对于认真履行义务，表现良好的犯罪嫌疑人期满后，解除所附条件，作不起诉决定。对犯罪嫌疑人提起公诉或不起诉，由办案人根据案件事实、社会调查、考察结果、听证意见提出意见，经科务会研究，提交检察委员会决定。 (6)检查委员会决定不起诉的，要报上一级检察机关审批。上一级检察院同意不起诉的，办案人员发给被不起诉人“被不起诉决定书”，如上一级检察院不同意，则办案人员提起公诉。公安机关对不起诉决定有异议的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。 (四)相关的法律政策依据、内部工作制度 1法律及政策依据 目前，写入刑事诉讼法的不起诉类型只有法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉三种，附条件不起诉尚无明确的法律依据，但我们可以找到一些司法政策上的依据，主要有最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见、人民检察院办理未成年人刑事案件的规定、关于依法快速办理轻微刑事案件的意见、人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)。 2内部工作制度 蓬莱市检察院为附条件不起诉的开展制定了相关的内部工作制度，包括蓬莱市人民检察院关于适用附条件不起诉的规定、交通肇事案件适用不起诉意见、适用平和司法程序案件调解工作实施细则、关于对适用平和司法程序不起诉未成年人开展帮教工作的实施细则，值得注意的是后两个文件，简称和解细则和帮教细则)。 (1)和解细则 和解细则是蓬莱市检察院在推广“平和司法”时制定的和解程序实施细则，文中规定，和解遵循依法和解、平等自愿、公权启动、法律监督、和谈不成不为过五大原则。当事人同意由人民调解委员会调解的，检察院应当于案件受理十日内建议当事人双方到司法局指定的人民调解委员会进行调解，并书面通知司法局。人民调解委员会受理案件后，认为可以进行调解的，应当在十日内召集当事人双方参与调解会议，并书面通知检察院派员列席。调解会议由人民调解委员会负责召集并主持。在会上，犯罪嫌疑人陈述对侵害行为的认识，并真诚悔罪，当面道歉，请求谅解；被害人陈述因侵害行为遭受的身体伤害和物质、精神损失，表示是否愿意接受道歉和经济赔偿，不追究对方刑事责任；检察机关就赔偿问题征求双方意见，进行调解；经调解，意见达成一致的双方当事人签署人民调解协议书；不能达成调解协议的，案件继续由检察院审查起诉。 (2)帮教细则 帮教细则也是在“平和司法”推广期制定的，当时针对的是实施犯罪的未成年人，其后推广适用到附条件不起诉中的被不起诉人。 被帮教的被不起诉未成年人为在校生的，由市教育局确定被帮教人所在的学校作为帮教单位，并针对被帮教人的不同情况，确定主要责任人及直接帮教人员。主要责任人一般为l一2名学校负责人，直接帮教人员原则上为被帮教人的班主任老师。非在校生的被不起诉未成年人，由团市委、市妇联、检察院共同在被帮教人所在单位、镇(街道)的团组织、妇联中确定一名直接帮教人员。成年人的帮教人一般为单位机关领导、负责人等，可由被帮教人自己选择联系，办案人员确认帮教人员。 工作程序上分为参与和解协议与签订帮教协议两个