兰州市新区建设融资方案研究.doc

兰州市新区建设融资方案研究 兰永康指导教师：王立治 内容摘要：城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化教育的中心。城市基础设施是为一个城市物质生产和居民生活提供一般条件的物质载体，它的完善与否直接影响着城市的兴衰和变化。城市新区建设是我国城市化发展的客观要求，而新区建设融资存在资金短缺、资金利用低效率两大难题。为了打破资金瓶颈，应根据不同的建设阶段，采用不同的融资模式并选择合理的融资、渠道。制定正确的融资策略，才能提高城市新区的吸引力，吸引资金的流入。关键词：兰州新区融资分析融资策略一 、兰州新区概况及发展条件分析（一）兰州新区概况 兰州新区，是继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区后，国务院批复的第五个国家级新区。兰州新区位于兰州北部秦王川盆地，地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置，是国家规划建设的综合交通枢纽，也是甘肃与国内、国际交流的重要窗口和门户，距兰州市区38.5公里，距西宁198公里，距银川420公里。规划面积806平方公里，兰州新区行政区划范围面积806平方公里调整为1700余平方公里，辖永登、皋兰两县五镇一乡，现有总人口10万人。年均气温6.9度，年降水量220毫米，年均蒸发量达到2000多毫米。无霜期约在150天左右。核心区平均海拔约2000米。新区区位优势明显，座中四联，承东启西，连接南北，是西陇海兰新经济带的重要节点；土地和水利资源丰富，地势开阔，适宜大规模集中连片开发建设，引大入秦水利工程横穿新区，水资源完全能满足新区未来发展需求；交通便利，连霍高速、京藏高速以及中川机场构成了立体综合的交通网络体系；国家石油战略储备库、吉利汽车等一批产业项目入驻，初步形成了产业集聚的良好态势。省市党委、政府高度重视兰州新区开发建设，举全省、全市之力支持新区发展，计划通过5-10年的努力，把兰州新区打造成为战略性新兴产业、高新技术产业和循环经济的集聚区，国家经济转型和承接东中部装备制造业转移的先导区，传统优势产业和现代化服务业的扩展区，向西开放的战略平台，目前已经有包括中石油国家战略石油储备库、吉利汽车、三一重工在内的多家国内外大 型企业落户新区。规划建设石化、高端装备、新能源新材料等七大产业集群以及高新技术产业等五大片区。经过510年的建设，兰州新区将发展成为甘肃省乃至西北地区跨越式发展的重要经济增长极，成为西部地区特色鲜明、功能齐全、产业聚集、服务配套、人居环境良好的现代化新区。（二）兰州新区发展条件分析1、兰州新区在我国西北地区的区位较好，但交通基础设施建设需进一步优化兰州新区位于兰州、西宁、银川、乌鲁木齐四个省会城市的中间位置，同时还具有面向东部成渝地区和关中天水地区的重要区位。既有承接东部产业转移和扩散的优势，又有向西开放辐射的中心区位优势主要包括兰州、西宁、格尔木、呼和浩特、包头、银川等。 兰州在新时期将承担更加重要的国家运输职能。兰州新区是跳出老城发展新区，新城和老城的直线距离达40公里，基础设施建设融资需求大、成本高。从中国几十年的发展经验来看，类似兰州新区这样的开发区，需要很长时间才能完成，这方面包头，广州的高新区和西安的经济技术开发区都是先例。兰州新区自我发展的能力弱，兰州市财政收入少，实际可用于新区建设的资金更少。面对新区建设巨大的投资需求，依靠兰州市自身的财政实力，难以建立较大规模的基础设施。据兰州新区分三年基础设施投资计划，2011-2013开工的基础设施总投资458.77亿元，其中，市级投资仅2.2亿元 ，占0.5%；而自筹资金需求高达310.74亿元，占67.7%。2、产业发展趋势较好兰州新区在能源及储备、装备制造业发展等方面具有优势。兰州新区的产业发展离不开兰州的产业优势，结合兰州城市的产业优势，新区的产业在能源及储备、装备制造业和高新技术产业发展方面具有较大优势。3、兰州新区具有良好的产业发展条件和巨大的发展潜力兰州新区环境容量大，污染物扩散系数高，加之空间区位、交通等方面的独特优势。目前，兰州新区融资主体初步搭建，成立了兰州新区城市建设发展投资集团有限公司；已经组织报批25个批次（面积12181亩）用地指标；兰秦快速通道、秦川石门沟、黄羊川水库在内的10个基础设施项目已经开工；新区内已建成、在建和已签约项目79项，总投资879亿元。二、兰州新区建设融资环境分析 城市新区的融资项目按其特性可分为盈利性项目和公益性项目。盈利性项目，具有商业性、竞争性的特点，以经济效益为核心。例如，第二产业中的各类盈利性企业以及房地产、商贸、旅游等竞争性的第三产业。这类项目的融资多数由政府确定项目，按照市场规则，进行大范围招投标，由私人组织投资建设。公益性项目，具有公共性、外部性、长期性、巨额性特征，受益对象广，社会效益高于直接经济效益，在人们的社会生活中起到不可缺少的作用。例如，城市交通、通讯、给水与排水设施、广场绿地等基础设施的建设。按照西方福利经济学理论，市场在公共物品的提供上是失效的，公共物品提供的责任需要政府承担，需要政府这只有形的手来加以干预。这类项目的融资只能由政府直接提供或需要政府参与。按照项目区分机制，考虑有无收费机制及价值回报机制问题可将新区投资项目分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目。经营性项目，可通过市场进行有效配置，有市场收费机制和资金流入，资金来源应以民间资本为主，通过市场化投资方式来实现，如收费公路、自来水、天然气、电力等行业；准经营性项目，能形成稳定的现金流并具有潜在的利润，但受政策面和价格不到位的制约，仅依靠项目自身的运营收入无法收回投资成本，须通过政府优惠政策或适当财政补贴维持运营。准经营性项目的投融资可以依靠政府和市场共同解决，资金来源为政府资本和民间资本，如污水处理、垃圾处理、公共交通等行业。公益性项目，属于市场失效范围，项目效益主要为社会效益和环境效益，无收费机制，按市场资源配置机制无法实现有效供给，这类项目只能由政府负责实施，资金来源为政府资本。如城市道路、绿化、广场等基础设施。需要强调两点，一是要规避政府资本投入的低效率问题；二是要切实发挥政府资本对民间资本的种子带动作用，运用各种方法、手段，调动民间资本进入新区建设领域。新区建设初期，由于基础设施尚未配套齐全，政策法规尚不健全，发展环境还不稳定，国内外投资者多持观望态度。所以，新区建设初期的总体融资模式应以政府主导型的间接融资模式为主，待投资环境明显改善后，转为以市场主导的直接融资为主。政府要实现经济社会可持续发展的目标，必须充分发挥金融增信作用，注入优良资产，按现代企业机制，建立健全集“融资、建设、开发、经营”四位一体的投融资平台，实现资金融通、服务市民和推进城市建设发展的目标。资金短缺是长期以来制约兰州发展的瓶颈难题，特别是随着省上实施新的区域发展战略，启动兰州新区开发建设和旧城区的改造更新，资金供需矛盾更加突出。因此，打造城市建设投融资平台，扩大投融资规模，加大资金供给，已成为实施“中心带动”战略和“再造兰州”战略的先决条件和客观需要。 （一）兰州新区财政压力较大1、 国家将大力推进经济发展方式转变 由于目前宏观经济政策将立足于扩大消费需求，更加关注长期增长和内在增长，难以由稳健转向宽松，从而减少对投资的直接支持，大规模的政府性投资将难以恢复；随着房地产调控措施的深化，地方政府进一步增加土地出让收入受到掣肘；同时，保障性住房建设资金的巨大需求也将压缩地方财政资金对其他固定资产项目的支出。2、 区域金融资源竞争压力加大 随着我国区域集群化发展趋势的不断增强，区域间竞争也呈现加剧态势。国家很多区域规划明确了金融创新的内容，如天津滨海、重庆两江新区等金融先行先试，获得发展先机；上海建设国际金融中心，将进一步集聚长三角金融资源；中部地区纷纷加快区域经济发展，加快金融创新步伐，吸引省内外金融机构布局，对金融资源的竞争十分激烈。与上述地区相比，兰州新区经济综合实力相对较弱、金融效益不高，金融发展基础薄弱、金融资源集聚水平低，金融体系还不完善，吸引金融资源流入的能力有限，在金融区域竞争中处于不利地位。在其他地区金融创新步伐不断加快的形势下，兰州新区投融资发展面临的压力进一步加大。（二）投融资主体运作模式落后1、投融资主体单一兰州市目前由城投公司负责土地储备融资，城建部门负责建设，财政部门负责资金监管，融资、建设、管理分离，不利于提高资金使用效率，且城投公司实质上还是政府运作，造成资金风险集中在政府部门，超高负债率和土地依赖性对今后发展极其不利。2、 投融资主体协调性较弱 目前，市城投公司属于准行政性质，部门利益交叉，管理条块分割，协调配合较少，造成融资效率不高，担保风险较大等问题。同时，城投公司还承担了公共基础设施建设、环境保护、道路改造、农业综合开发等建设项目，涉及部门多，任务重，协调难度持续加大。3、 投融资风险逐年加大 目前市城投公司所筹资金主要是通过国家开发银行及其他商业银行借款取得，单一的融资渠道和融资模式，使得还本付息金额逐年增加，抵抗融资风险的能力持续降低，财务风险难以控制。同时，由于责权利不对称，还款措施和制度保证不健全，造成城投公司债务约束机制软化，加大了债务风险。 （三）资产盈利能力较差1、平台资产质量不高市城建投融资平台主要承担公益性的城市基础设施建设，资产盈利能力差，还未能通过市场化经营形成盈利能力强的资产，而这些项目恰恰又是城建融资的主体，承担着巨额的债务。由于自身“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，自身不具备偿债能力，在很大程度上制约了资产的保值增值。 2、融资渠道不畅我市目前利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式很少，没有充分用足、用好、用活金融政策，虽然政府近年来也大力支持直接融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，使得直接融资比重难以在短期内取得较大的突破。3、 城市公共资源未能有效整合 目前，相当一部分新区城市公共资源掌握在各部门手中，由于缺乏市场化运作手段，城市公共资源尚未建设全面，土地使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。 （四）投融资体制改革不够完善，融资平台不能够真正发挥作用1、法人治理结构不完善政府把城市资产无偿划拨给市城建投融资平台，以达到城建项目贷款所需的资产规模与贷款条件，平台公司筹措到资金后再将资金转给各项目法人进行建设，实际上还是政府负债，公司化运作机制没有形成，无法有效防范政府投资风险。2、 现代企业制度规范尚未建立 市城建投融资平台普遍缺乏现代经营管理理念，经营效益普遍较差，发展后劲不足，管理模式滞后，导致投资效率低下。3、 人才资源匮乏 从整体情况看，市城建投融资平台人才总量不足，人才队伍结构不合理，缺乏具备投融资、资本运营、市场分析等方面的专业人才。三、解决兰州新区建设面临问题的主要对策建议 由于兰州新区基础设施建设较为落后,发展环境还未有大的改善，优越的区位优势还未能全部得到切实的体现，以追求利润最大化为投资目的的国内外投资者，对投资新区的前景必将十分谨慎。所以，兰州新区在总体融资模式的选择上应先由政府主导型间接融资为主，在条件成熟时逐渐转为以市场主导的直接融资为主。因为投资者只有在确保投资能获得回报的前提下，才会进行大规模的投资，而只要投资者选准了投资方向进行前期投资，也就很少会中途中止投资。在这种融资模式下，新区在融资过程中，应努力培育两大资金流动机制，即新区内资金的良性循环流动机制和区外资金流向新区的投资诱导机制。新区只有建立区内资金的良性循环流动机制，才能实现滚动式发展，才能真正走上自我发展，自我壮大的发展之路；只有建立区外资金流向新区的投资诱导机制，新区才能在外部力量的支持下，加快发展。这两种资金流动机制相辅相成，不可分割。新区只有建立起区内资金良性循环流动机制，才可能更好地吸引更多区外资金流向新区；也只有区外资金不断流向新区，区内资金良性循环流动机制才能真正建立且发挥应有的作用。因此必须选择并组合运用多种融资渠道，以加快新区建设速度，尽快形成预期城市规模。 （一）财政融资由于兰州新区基础设施建设相当落后，经济发展水平较低，财政收入很少，基础设施项目的建设，新区完全靠自身力量是难以推动。所以在新区发展初期急需各级政府财政，尤其是上级财政的支持。只有政府财政资金先期注入后，新区的基础设施建设和社会事务设施建设才能逐步开展，新区的管理机构也才能保持正常运转。另外，相当多的公益性的基础设施和社会事务设施建设投资收益率是很低的，甚至为零，大多投资大、建设周期长，国内外投资者也是难以或不愿涉足。这部分基础设施和社会事务设施建设，只能由政府财政直接投资。更重要的是政府财政投资可以起到一个政策导向作用，即引导其他形式的资金流入新区。（二）土地融资土地资源是兰州新区目前最大的经营资产，是新区建设和融资的起点。兰州新区处在兰州、西宁、银川三个省会城市的共生带上，且毗邻中川空港园，区位优势突十分出，土地升值潜力巨大。兰州新区政府在整理开发土地的同时，要通过合理规划，完善道路、广场、绿地、景观等基础设施配套，最大限度地确保土地升值。城市新区规划面积内，除去建成区、名胜古迹保护区、农民安置用地、不好利用土地等不可开发土地外，剩余土地为可开发土地。可开发土地面积占全部新区规划面积的比重越大，土地可开发利用状况越好。在可开发土地中，除去道路、绿化用地和政府机构用地等作为不可出让土地外，其余土地为可出让土地。可出让土地的使用权转让收入是土地融资的来源。合理经营区内土地资源是城市新区建设和融资的重要依托。通过出让土地使用权不仅可以筹集足够的启动新区建设的基础设施配套资金，而且还有剩余资金可以投入其他建设项目。政府通过土地使用权的合理出让来筹集一定的基础设施启动资金，又可以将余量资金投入其他项目建设。新区在进行土地运作时，要全面实行有偿使用原则，利用级差地租和市场定价的方法，采用“招、拍、挂”方式筹集新区建设资金。“以地生财”是新区建设初期最重要的资金来源。新区土地开发应坚持滚动发展的原则。新区建设初期，囿于物力、财力有限及自身形象亟待提高等原因，导致外部资本进入不畅。新区在使用区内土地资源时，应采用滚动发展模式。在启动大规模建设之初，新区物力、财力都比较有限，征地费用很难一时筹集到位，而且有限的起动资金还有其他更重要的用途。再者，新区土地收入能否真正转变为现金，土地使用权转让价格能否提高，关键取决于新区外来投资的多少，入驻新区的国内外企业数的多少等因素。（三）金融机构融资金融机构融资是新区获得资金的主要方式。城市新区应积极争取国内金融机构的支持。国内银行存款余额持续增长，在当前企业投资渠道，特别是小企业投资渠道尚不畅通的情况下，银行也愿意向新区开发贷放资金。因为新区开发是政府行为，政府信用度高，银行可以化解贷放资金的风险，尤其是兰州银行和甘肃银行等地方性银行，来获取较多的启动资金。在争取兰州本地金融机构融资的同时，兰州新区也要争取国内五大行金融机构的资金支持及国际金融机构的资金支持，包括国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等。新区应积极促进金融机构与项目的沟通，加大工作力度，积极做好区内项目的前期基础性工作，为获得国内外金融机构的资金支持创造条件。（四）债券融资兰州市政府可以考虑，以新区未来财政收入作担保，发行新区基础设施建设债券。对某些大型的基础设施建设项目，新区可发行项目融资债券。我国许多城市设立了城市投资公司，以企业债券的形式融集资金。例如，上海为加快浦东开发，发行的浦发债券，就是政府企业债券。在西方发达国家，如美国更是通过发达的金融手段解决城市建设的融资问题。其中，高达万亿美元的美国市政债券市场对美国城市建设起了巨大作用。当然，我国金融政策尚不允许发行市政债券，但随着我国资本市场的改革和发展以及城市化发展的需要，政债券市场的开放是必然趋势。在债券发行方面，鼓励开发债券新品种，如发行资产抵押债券、浮动利率债券、零息票债券等，避免期限和偿付方式的单一，为投资者提供更多的选择机会。（五）利用外资引导企业投资新区新区政府应通过兰洽会集中宣传推介甘肃省和兰州新区优势资源，全面展示发展机遇。我国沿海经济发展能够取得成功，重要经验在于扩大开放，引进外资，弥补了资金不足的问题。兰州新区属于西北地区，对外开放远远落后于全国平均水平。要改变目前这种状况，新区首先要继续加大宣传力度，并采用多种招商引资方式。我们不仅要让各省市企业和有能力投资的个人知道兰州新区，了解兰州新区发展优势、产业政策和各种优惠政策，而且，也要让外商、世界五百强落户兰州新区。（六）积极引导国内企业投资新区兰州新区招商引资，主要要引进国内大型企业入驻兰州新区，尤其是中国五百强企业及高科技企业。新区要加强与他们的联系，鼓励他们到兰州新区投资，并通过免税等一系列优惠政策鼓励企业来兰州新区投资发展。对投资新区的国内企业，新区应将其与外资一视同仁。国外企业享有的各方面的优惠政策，中资企业也应同时享有；外商能进入的领域，新区也应允许国内企业进入，向外商推荐的项目，也应向中资企业推荐，某些大项目可采用招标的形式，做到“公开、公平、公正”。 （七）发展项目融资随着我国经济的快速发展，项目融资已在我国多个地区实施。项目融资在城市建设融资中将逐渐成为主流模式之一，兰州新区在融资过程中，可以借鉴和使用以下模式：1、 BOT模式 BOT模式，即建设(Build)经营(Operate)移交(Transfer)。基本过程是政府提出项目建设要求，并向国内外招商引资。政府通过契约授予项目签约人以一定期限的特许专营权。在达成的特许期内，政府将项目的建设、运营管理、资产所有权给予项目签约人，由其负责项目的融资、建设、运营和管理，用经营所得回收投资并赚取利润。特许期满后将该项目无偿移交给政府。目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年。该模式实际上是BOT模式的变种形式，也是国际上通行的项目融资模式。基本依据是政府利用已建成的项目资产来融资，即依靠存量资产拓宽融资渠道。2、PPP (Private-Public Partnership)模式PPP (Private-Public Partnership)模式，即公共部门与私人企业合作的模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。PPP模式的优势在于：可消除费用的超支；有利于转换政府职能，减轻财政负担；促进投资主体的多元化；有利于政府部门和民间部门取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势；使项目参与各方整合组成战略联盟，有利于协调各方面利益；风险分配合理等特点。适用于投资额大、建设周期长、回收见效慢的基础设施建设项目。我国基础设施建设资金目前主要由国家财政和城市地方财政提供，开放城市公共品建设领域、实现融资渠道的多元化、吸引私人资本和外商投资已成为趋势，这为PPP模式在我国的应用提供了前提条件。目前，我国政府对PPP模式投融资给予高度重视和大力支持，已制定了相应的法规制度。PPP模式将是我国以后基础设施建设重点应用的一种融资方式，兰州新区也可以在尝试引入该模式。四、结语兰州新区是西北地区第一个国家级新区，从国家层面看有其战略考虑，对于中国的政治经济安全、国土安全有重大意义，关系到中国的资源战略；另外在区位方面也有其自身优势。兰州新区对带动西北开发开放、拉动西北经济发展有重要作用。兰州新区建设融资可以通过以上方式来获取资金适度选择融资渠道。兰州新区既然是西北第一个国家级新区就要打造特色、树立品牌，把新区形象提高到一个新的层次。只有这样，才能制造商机，凝聚人气，营造投资创业的良好氛围，提高新区的吸引力，吸引资金的流入。参考文献：1 冯等田,冬积生. 兰州新区融资环境分析J .经济研究,2012（5）.2 刘波.江苏沿海地区融资环境的空间差异及优化路径研究J.特区经济,2011（4）.3 李勋来.城市新区建设的融资模式与渠道选择J.工业技术经济,2005（4）.4 毛腾飞.中国城市基础设施建设投融资模式创新研究J. 经济研究, 2006.Study of Lanzhou New District Construction Finance Abstract:the city is the symbol of modern civilization, is the center of economy, Politics, science and technology and culture and education.