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行政调查制度浅议白贵秀 北京市应用法学研究中心副研究员/中国人民大学比较行政法研究所研究员行政调查是行政机关实施行政监督，获取信息资料的重要方式。关于调查权到底是行政机关固有的权限还是法律授权的权力，是一种行政强制权还是非强制性权力，至今没有定论。在行政强制法草案中，行政调查被列入行政强制的范围，但已经颁布的行政强制法却没有采纳。行政调查作为环境行政主管部门实施监督管理的一种必要手段，经常被采用，尤其是在作出行政处罚决定之前，调查权的行使常常是行政机关的不二法门。 美国行政法学者施瓦茨说：“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动”。（美）伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第82页。德国学者哈特穆特毛雷尔说“调查原则具有决定意义，因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入的调查”。（德）哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：行政法学总论法律出版社2000年版，第466页。可见，行政调查之于行政决定的重要性。然而，我国有关行政调查的立法却相当滞后，已有的立法虽然也出现了关于调查或者检查的相关用语，但如何行使调查或检查权却规定得比较模糊和混乱。例如，我国行政处罚法第36条规定了行政机关“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。这种规定似乎说明，调查权可以任意行使，而检查权的行使，必须具有法律、法规的授权。而根据现在行政法的通说，检查是行政调查的一种方式，但检查的强制性比较明显。由于行政检查的强制性，按照法治行政的理念，应当遵从法律保留原则，然而现行的行政处罚法在此处规定了法规可以授权检查，所以其并不符合法律保留原则。一、关于行政调查的涵义我国现行的法律法规没有对行政调查的概念进行明确界定，人们对行政调查的理解并不清晰。但近几年伴随行政过程论研究的展开，人们对行政调查的问题关注渐多。并且对于行政调查的概念在一定程度上具有共识，无论是对立法的解释还是学术著作的论述，大都认为行政调查就是指行政机关为了查明案件事实，依法调查、获取证据的活动。 马怀德：行政程序立法研究行政程序法草案建议稿及理由说明书，法律出版社2005年版第153页。这种定义与日本学界对行政调查的理解并无二致。在日本，关于行政调查的概念，较普遍的观点是将行政机关对私人所为的各种信息收集活动，统称为“行政调查”。具体来说是指为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。 杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1998年版，第500页。但是，由于我国法律对行政调查与行政检查的混乱使用，使得两者常常被混同。因此，在这里有必要对两者的内涵进行厘清。从汉语的字面理解“调查”与“检查”的涵义相近，因而难以明确界分。这种情况在我国台湾地区同样存在，因而有台湾学者主张“行政调查、行政检查及行政搜集资料三个概念经常交互使用，内涵多有重叠其实，此三种用语之概念常是互为表里，不易强行分割，若能将上述三种名称中之行政调查列为上位概念，而将行政检查及搜集资料列属其方法或手段，整体或可成为行政作用法上的一种制度。行政调查所及之事件若为具体、规制取缔性，则以检查为主要手段，例如为行政处分之作成与执行所为之检查。” 李震山：行政法导论，三民书局2006年版，第460页。即行政检查为行政调查一种方法，在内涵上由行政调查所包容。这种观点，在其他国家也是成立的。如美国的行政调查多是通过自愿作证以及自愿提交文件的方式取得的。但是，有时候，不通过强迫方式就不能得到所需要的信息，这时候，美国主要通过三种方式获得确切的资料：命令制作记录和档案之权；检查帐簿、档案和住所之权；用传票传唤证人、索取文件之权。检查档案不受宪法第五修正案所规定的不得强迫证明自己有罪的条款拘束。恰恰通过检查档案可能会发现受管理者的违法犯罪的证据。签发传票传唤证人、索取文件则是行政调查权强制性的表现。传票是一种行政命令，具有强制力，行政机关本身并不具备此种权能，因而需要法律的授权才能签发。（美）伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第83-99页。可见，在美国，行政检查是行政调查的一种强制性手段或方法。在日本，其确立行政调查概念的契机也是通过有关租税法中的质问检查的一系列诉讼案件而形成的。这些案件的争论焦点是，在未正确申报或申报本身未进行时，为了作出决定这种租税的处分而带有罚则性的、强制性的质问检查的合宪性问题。对此，最高法院的判决表明了其合宪性，即租税法上的质问检查是为了公平确实地赋课征收租税这一行政目的而收集必要资料的程序，所以不需要一般刑事程序中所要求的严格程序。行政调查有积极的、消极的、权力的、非权力的、法律上的及事实上的调查之分。（日）室井力主编，吴微译：日本现代行政法，中国政法大学出版社1994年版，第128-129页。而现场检查作为行政调查的手段，常用于实定法所规定的公害管制领域、开发行政领域及警察行政领域。在公害管制领域，日本的大气污染防治法、水污染防治法以及噪声限制法都规定了“进入现场检查”的情形。但检查人员必须出示身份证明。（日）室井力主编，吴微译：日本现代行政法，中国政法大学出版社，1994年版，第128-132页。可见，在日本行政检查也被认为是行政调查的一种方式。将行政检查置于行政调查的内涵之中，将其列为行政调查的一种方式这一观点，如今也为我国大陆学者所接受，体现在行政程序法草案的立法建议稿中，检查作为一种具体的调查方法，列于调查一章中。 马怀德：行政程序立法研究行政程序法草案建议稿及理由说明书，法律出版社2006年版，第153页。二、 行政调查的性质在英美法系国家，人们比较关心行政决定作出之前的程序正当性问题，行政调查作为行政决定的前提，需要受到诸如不得令当事人自证其罪以及尊重与保护人权原则等诸多宪法行政法原则的拘束。至于行政调查属于什么性质，是法律上的行为还是事实上的行为，并不令人关心。人们所关注的只是行政机关的行为是否对权利造成了侵害，是否需要救济。但是以行政行为为核心概念的大陆法系国家往往比较重视行政行为的构成，并据此建立了行政救济与行政赔偿的机制，因而，探讨行政调查的性质也便具有不可忽视的意义。目前，我国多数学者认为行政调查是一种行政事实行为。所谓行政事实行为，是指行政主体以不产生法律拘束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。 姜明安主编：行政法与行政诉讼法（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第364页。行政调查虽然有可能对被调查者的权利带来影响，但是行政调查并不直接对被调查者的权益作出具体的处分，所以一般并不认为行政调查是具体行政行为，而只是行政事实行为，因而在传统的行政法学体系中行政调查并不占有独立的地位。但是近年来，随着行政管理方式的变化，以行政行为为核心概念的传统行政法体系在现实面前有不敷使用之嫌。而日本的“行政过程论”等新的研究范式逐步受到学者的青睐。行政调查作为行政机关的资讯收集活动则被定位为“行政上的一般制度”中的一种，行政调查的具体形态可能千差万别，却是行政过程共通的基础（日）盐野宏著，杨建顺译：行政法法律出版社1999年版，第188页。即此说认为行政调查是行政过程中极重要的一阶段，不是行为形式，而是行政制度。这种观点比较注重行政机关在资料搜集活动中依赖当事人的任意协助，强调行政指导的作用。这种观点是对日本行政学说的借鉴。在日本，对行政调查行为的定位共有4种见解 刘宗德著：行政法基本原理，学林文化事业有限公司，1998年版，第226-229页。，除了“行政制度说”之外，还有其他3种观点：一是将行政调查定位为“行政机关所为的行为类型之一”。这种观点是针对日本传统的行政法学说将行政调查中的质问、检查归为即时强制的范畴而作的见解。因为即时强制是针对行政相对人的身体或财产而直接实施的，而质问、检查原则上只对拒绝者科以处罚，即属于间接强制。并且，即时强制是为直接实现行政目的的最终行为，而质问、检查则是行政处分的前提行为。因此，将行政调查的概念从即时强制中独立出来，与行政立法、行政处分并列，作为行政机关的一种行为类型。日本的教科书便有采此见解的。二是将行政调查定位为“行政程序的一个阶段”，即认为行政调查是“决定行政处分的事前程序的一个阶段”，如果行政机关违反了事前的调查义务，其作出的行政决定将构成“程序瑕疵”。这一观点，虽然有一定的道理，但是难免有断章取义之嫌。因为，行政调查不仅仅是发生在行政决定之前，在行政决定作出以后，仍需要后续的行政调查作为监督的手段。即实质上，行政调查发生在行政决定之前、之中、之后的各个阶段。所以此说的支持者并不多见。三是将行政调查定义为“行政机关所为的资料搜集活动”。这种观点是采取开放的态度，如何定位不能一概而论，而取决于论者对行政法体系的构想。而实质上这种“资料搜集活动”的定位仍是行政事实行为。笔者认为，以行政过程论的观点将行政调查视为“行政上一般制度”的见解较能符合当今的发展趋势。将行政调查定位为行政过程中的一般性制度，可以使其在各个行政领域共同适用，可以更加明确行政调查在行政过程中所发挥的重要作用和其存在的“独立于个别领域的固有价值”（日）盐野宏:行政法,杨建顺译,法律出版社1999年版,第64页,第187-188页。，进而提高行政调查在运行过程中的合法和正当化程度。 三 行政调查的法律依据在美国，不受闲事纠缠的自由权是其宪政制度的基本点。“好管闲事的调查，其代价可能是昂贵的，以致能耗费个人的全部财产；可能很费时间，以致妨碍工作的进程；它如果进行的不正当还可能变成迫害”。（美）伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社，1986年版，第82页。所以，美国的行政调查多是通过自愿作证以及自愿提交文件的方式取得的。但是，有时候，不通过强迫方式就不能得到所需要的信息，这时候，美国主要通过三种方式获得确切的资料：命令制作记录和档案之权；检查帐簿、档案和住所之权；用传票传唤证人、索取文件之权。命令制作记录和档案的权力几乎是所有行政机关的权力，不会引起法律问题，行政机关指令其所管辖的企业保存记录并归档是其正常行使职权的一部分。并且记录和档案应当置于行政机关的检查权之下。检查权还包括进入住宅和企业厂房的权力。并且对档案的检查不受宪法第五修正案所规定的不得强迫证明自己有罪的条款拘束。恰恰通过检查档案可能会发现受管理者的违法犯罪的证据。但是，检查住所需要有合法搜查证的许可，而如果是因为福利调查而进行家访，则不需要搜查证。而签发传票传唤证人、索取文件则是行政调查权强制性的表现。没有传票的传唤权只是根据同意才能取得情报的权力。传票是一种行政命令，具有强制力，行政机关本身并不具备此种权能，因而需要法律的授权才能签发。（美）伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第83-99页。可见，在美国，基于同意为基础的行政调查不需要法律授权，但涉及到行政强制性质的行政调查权的行使需要遵循法律保留原则。行政调查以有无强制力可分为任意调查与强制调查。任意调查只有依赖被调查者的协助与配合方能达成调查目的，这种方式不以公权力的行使为调查手段，因而一般不需要行政作用法上的根据。但这种任意调查的事项应当属于该行政机关设置目的的范围之内，即应当具有组织法上的依据，不得越权调查。由于行政调查常常涉及到个人隐私权以及企业营业自由的问题，因而行政相对人对于不合理的调查询问以及频繁或目的不明的造访有权拒绝，并应当具有可以提起司法救济的渠道。至于强制调查，则是在调查对象拒绝调查或对行政检查进行抵抗时，直接采取强制措施或者采用间接的强制方式，如以撤销许可为担保手段或以妨害公务罪的刑罚手段为担保，使得调查得以顺利进行的方法。由于强制调查直接与被调查者的人身或财产相联系，因而受“侵害保留原则”的拘束，需要有明确的行政作用法根据。 刘宗德：行政法基本原理，学林文化事业有限公司1999年版，第238页。 四、我国行政调查的法律现状以环境行政调查为例 环境行政调查是环境行政机关进行环境行政监督以及实施环境行政处罚的重要环节，调查的方式主要是通过询问当事人、证人；现场检查或勘验，如检查或勘验污染或破坏事故现场、排污口、污染防治设施、污染物等；环境监测，即借助监测技术手段，对污染物进行采样，测试、分析污染物的种类、数量、浓度等；鉴定，由环境行政机关就案件中的某些专门性问题聘请或指派有关专家进行科学鉴别或判断，将鉴定结论作为认定违法事实是否存在的证据。上述这些调查的方式可以零星地从行政处罚法、行政许可法、环境保护法、水污染防治法等法律中找到依据，然而，关于环境行政调查的程序以及环境行政调查所应当遵守的法律原则，我国至今没有明确的立法规定。针对环境行政调查的问题，目前立法上存在的问题如下：1、强制性行政调查的法律原则的缺失强制性行政调查，涉及到对人身自由的限制以及对财产的限制，因而需要在宪政的框架之内进行考虑。在处理基本权利的冲突方面，不能简单地以一种权利的牺牲去保全另一种权利，只有在无法同等保护的情况下，才考虑社会利益优先或特殊情况下私人利益优先的问题。此时，需要以比例原则、人权保障原则为指导。此外，由于行政强制直接与人身自由这一最基本的人权内容相关，因而基于人权保障的需要，法律保留原则以及不得强迫自证其罪原则应有必要在此进一步探讨。比例原则。此处的比例原则是广义的概念，包括了妥当性原则、必要性原则和均衡原则。 陈新民：德国公法学基础理论（下），山东人民出版社2001年版，第368页。比例原则之下的妥当性原则，是一种目的导向的原则，即是指采取的公权力措施必须能够达到行政目的。对于环境行政调查，采取强制措施一般能够保证达到监督检查的目的，然而，不能说行政手段之于行政目的的达成有效，就认为符合了比例原则，这里还需要比例原则之下的必要性原则的衡量，即在符合妥当性原则之后，在所有的能够达到行政目的的行政措施之中，必须选择对人民的权利侵害最小的方式。必要性原则的前提是一目的与数手段同时并存的情况。比如，行政机关通过进入检查，询问被调查者就能够获得相关检查的信息，就不能采取查封、扣押财产的方式进行检查，除非，查封或扣押财产能够获得通过询问难以获得的准确的证据。比例原则之下的均衡性原则是指虽然一个措施是达成行政目的所必要的，但不能造成人民过度的负担。该原则实质是一种利益衡量的方式，衡量行政目的与人民的权利损失是否成比例。比如，进入检查对于行政许可监督来说是十分必要的，然而，频繁的进入检查，频繁地传唤当事人，势必会扰乱经营者的正常生产秩序。虽然我国相关法律规定，监督检查不得扰乱企业正常的生产秩序，但这种规定只是一种对调查人员的“道德”要求而已，并没有切实的法律手段保障企业在调查中的正常生产秩序。实践中行政机关调查人员进场检查，或多或少必会影响企业的正常生产秩序。所以如何拒绝滥用调查权的频繁的进入检查是值得考虑的问题。比例原则之下的三原则中，妥当性原则与必要性原则在行政措施的取舍方面比较偏重于客观的立场，以实在的目的与手段的关系为前提，因而比较容易把握；而均衡原则是以主观的角度，以偏向人民的立场来决定手段要不要采取的问题， 陈新民著：德国公法学基础理论（下），山东人民出版社，2001年版，第371页。，实质是一种价值的判断，因而比较难以把握。从行政法制监督（即对行政权的监督）方面考虑，在司法审查中，需要导入合理性审查。人权保障原则。强制性行政调查需要以人权保障原则为指导，虽然比例原则之下的均衡原则在一定程度上吸收了人权保障的内容，但毕竟不能覆盖人权保障的全部内涵。人权，作为人性尊严的表征，具有神圣性。任何一个崇尚民主与法治的国家都把人权的保障作为最高追求，法治政府与专制政府的区别在于法治政府尊重与保障人权，维护人的尊严，尊重人的主体性；而专制政府则将人视为统治的对象，人被客体化。人权保障原则要求行政机关不能仅仅因为公益的考量，即可随意限制人权。人权是一宪法性的权利，其之所以受到限制是因为宪法所要保障的公益与同为宪法所保障的人权之间存在冲突，在后者可能侵害前者的情况下，需要抑制后者而使前者得到保护。但是人权不能由政府随意限制，人权并非政府赐予公民的礼物，而是先于政府而存在的 姜明安主编：行政法与行政诉讼法（第版），北京大学出版社、高等教育出版社，2007年版，第67页。在人权限制与维护公益这一紧张关系中，需要立法者进行协调与平衡，公益概念并非绝对排斥人权保障下的私意，因此，何种情况下可以基于公益条款对人权进行限制是宪法赋予立法者的权力，因而只有立法机关可以决定限制人权的情形。即法律保留。人权保障原则要求政府在执法时，充分尊重相对人的人格，保障相对人的人权。没有法律的明文规定或授权，不得随意采取限制人身自由的方式进行调查。这在其他国家的行政调查中有明文规定，如美国的联邦行政程序法规定：“除法律授权外，机关不得发出、采取或执行传票、报告要求、检查或其他调查行为或命令”。德国行政程序法也规定：“行政机关课予当事人参与调查义务或负担必须有法律授权为前提。” 周佑勇：“作为过程的行政调查在一种新研究范式下的考察”，载法商研究2006年第1期。由于人权保障原则与法律保留原则紧密联系，因而在此还需要探求法律保留原则。法律保留原则。基于人权保障的需求，行政调查的设定与实施需要遵循法律保留原则。法律保留原则是指对人民基本权利的侵犯必须以法律方得为之。 陈新民：德国公法学基础理论（下），山东人民出版社2001年版，第355页。 也就是说，在行政领域，并不是所有的行政活动都需要法律根据，只有行政侵害私人的自由和财产的行为，才需要法律的根据。（日）盐野宏著，杨建顺译：行政法总论，北京大学出版社2008年版，第45页。需要指出的是，虽然行政调查并不都是以行政强制的方式进行，但却是以行政强制作为后盾的，因而也应当有明确的法律规定或法律授权方得进行。而根据我国立法法的规定，限制人身自由的强制措施必须由法律规定，而对于财产类的强制措施则并不必须由法律规定，行政法规或地方性法规也可以规定。这说明我国对于法律保留的问题只适用在人身自由领域，而并不涉及私人的财产领域。从我国现有的关于环境行政监督检查的法律法规规定的内容来看，大都将行政机关的权限限定在“环境保护执法人员有权进入现场调查取证”、“有权查阅或复制排污单位的相关资料”等。是否行政监督检查的本身含义就仅限于这些内容，是令人困惑的问题。如果行政监督检查的权限仅限于此，则这种进入现场以及查阅有关资料的行为，虽然与被调查者的人身自由与财产的侵害有一定关联，但并不必然导致侵害财产或自由，如此而言，法律保留原则在此并不需要特别强调。并且，基于现代行政的复杂性，如果要求一切行政强制的措施都由法律明文规定，则法律的滞后性必然影响行政监督管理的效率。所以，目前比较稳妥的做法还是依据现行立法法的规定，将限制人身自由的强制措施由法律明文规定，其他类的强制措施则可以授权行政立法或由地方性法规规定即可。目前的实际情况是，由于欠缺行政监督检查方面的具体法律法规，造成了环境执法中的诸多困难，环境行政部门由于担心越权执法的问题，对监督检查权的行使过于谨慎，这也是造成目前这种“重许可，轻监管”的现象的原因之一。 不得强迫自证其罪原则不得强迫自证其罪原则来源于英美法上刑事诉讼制度，并由此而产生了沉默权制度。日本国宪法规定：任何人均不应被强迫为不利于自己的供述；依强制、拷问或胁迫之自白，或受不当长期羁留或拘禁后之自白，不得作为证据；任何人若对自己不利之惟一证据系出于本人之自白者，不得被认为有罪或科处刑罚。 刘宗德：行政法基本原理，学林文化事业有限公司1998年版，第242页。我国在刑事诉讼制度中没有规定沉默权制度，反规定嫌疑人必须如实供述自己的罪行。然而，在证据制度中，如果仅有嫌疑人的供述而没有其他证据的，不得定罪。在环境保护行政调查中，法律授权行政机关进入营业场所进行检查，并且规定受调查者有如实回答和提供相关材料的义务。而如果行政调查的结果可能导致受调查者受到刑事追究，可否免予供述，我国法律没有相关规定，而这种情形在日本的判例中曾出现过不同的结论。日本最高法院曾于昭和30年代强调：行政取缔法规上所课之记账义务等，仅为担保交易之正当，并不以追究业务者之刑事责任为直接目的，故于宪法所规定的“任何人均不应被强迫为不利于自己的供述”无关。然而，昭和47年，日本最高法院在一案件的判决中认为：宪法“拒绝供述权”的保障，不仅适用于纯粹的刑事程序，对于实质上为追究刑事责任而取得、收集资料，并与此有直接相结合作用之一般程序，也一律兼及。 刘宗德：行政法基本原理，学林文化事业有限公司1998年版，第243页。奥地利、葡萄牙等国的行政程序法中规定，透露某些信息将使当事人可能被刑事追诉或者获罪，则当事人可以免除自我作证的义务。 李莉：“大陆法系行政调查中公民调查义务的规范实证分析”，载经济研究导刊2009年第14期。2、环境行政强制调查的法律授权不足从行政许可法的规定看，第34条规定，行政机关对申请许可的材料需要核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查。此“核查”是否具有行政强制的性质，并不明确。该法第62条规定，行政机关实施行政检查时，被许可人应当如实提供有关情况和材料。然而，当被许可人拒绝或者没有如实提供相关材料时，行政机关将采取什么行为没有进一步的规定。当然，实践中行政机关可以撤销许可证作为间接强制的手段，但这种撤销许可却是与法无据的。此外，根据该法第67条的规定，被许可人如果不履行其法定的义务，行政机关可以依法采取有效措施督促其履行义务。由于相关法律并没有规定什么样的有效措施可以采取，因而使得该条形同具文。而从环境保护法第2章所规定的“环境监督管理”的内容看，只有第14条规定了环境行政机关进入现场检查的权力。同时规定了被检查单位“如实反映情况，提供必要的资料”的义务。这一规定，与上述行政许可法第62条如出一辙。同样，水污染防治法第25条规定了有关的环境监督管理部门“有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查的单位必须如实反映情况，提供必要的资料”。这种规定与前述所引证的法条，也是几无二致。由此可见我国立法上的弊病：一方面是大量的重复立法，一方面是许多立法的空白无以填补。在环境行政检查中与上述类似的重复立法还可见于大气污染防治法第21条、环境噪声污染防治法第21条。实施环境监督检查，是否可以采取查封、扣押违法物品和证据的强制手段，由于上述法律并无明文授权，根据侵害保留理论，应当认为是不可以的。然而，行政检查的目的就是发现违法证据及时进行处理，而由于法律授权的不足，致使行政目的难以达成。虽然行政处罚法规定在证据可能灭失的情况下可以“登记保存”，但“登记保存”并不能完全适用于查封扣押的情形。3、环境行政调查程序规范缺失行政调查中的强制是一种公权力行为，具有侵益性。无论大陆法系抑或是英美法系国家，都对公权力行使的程序问题作出规定。尤以美国的行政程序法堪称楷模，美国的行政调查只要当事人不是出于自愿协助，则必须遵循行政程序法的规定实施一系列的调查程序。而英国，受自然正义原理约束，其行政调查非常注重程序性。其实，在英国单讲行政调查，并没有与之对应的概念。其调查（inquiry）一词包括了行政当局为适用法律而搜集证据的活动，包括立法性调查、执法性调查和司法性调查，其程序从最正式的听证会调查到最简便的电话随访，灵活多样，五花八门。而其通常所指的行政公开调查其实就是一种听证，是深深地植根于行政过程之中的一种行政机制。其本质是行政性与司法性。其行政性是指行政公开调查是通向部长行使自由裁量权以作出决定的一个步骤，部长通过公开调查集思广益，以便作出合理决定；而司法性是指调查过程表现出与审判过程类似的特征，主持公开调查的调查员相当于美国的行政法官，调查后所作出的决定必须以在公开调查过程中出示的证据为根据，相当于美国的听证程序中的案卷排他原则。 张越编：英国行政法，中国政法大学出版社2004年版，第536页。 因此，英国的行政调查本质就是一种程序手段。大陆法系国家普遍制定了行政程序法以规范和控制公权力的行使，从而保障公民的合法权益免受公权力的侵害。然而，为了保证行政调查的顺利展开，各国在行政程序法典中也相应规定了公民协助行政调查的义务。我国至今尚没有专门的行政程序法，有关行政程序方面的规定大都融合在一些行政实体法中，成为实体与程序合一的立法体制。然而，有关行政调查的程序，至今尚没有明确的法律规定。从现有的实定法来看，只有行政处罚法规定了环境行政执法人员在案件调查中应当遵循的一般程序，即：对案件进行调查或进行检查时，执法人员不得少于两人；向当事人或有关人员出示证件，以表明身份；询问或者检查必须制作笔录等。但这种程序显然是不完备的，如调查人员的告知义务，即实施检查的理由和检查的范围，行政调查所进行的法定时限或通常的处理时限等。因为频繁的调查必定会扰乱企业正常的经营秩序。然而，环境行政调查并不都是以处罚为目的，尤其是针对环境行政许可的监督管理而言，环境行政调查是实施许可的前提和许可后的监督方式。从兼具实体与程序的行政许可法而言，并没有对实施行政许可监督的行政监督检查作出程序规定。其34条规定的“核查”，62条规定的检查，以及67条规定的依法采取“有效措施”督促其履行义务，都没有相应的程序。并且上述的“核查”以及“有效措施”的实体含义还需要法律解释进行明确。可见，我国在行政调查方面的立法远远落后于实践，使得许多行政行为于法无据，这也是环境执法效果较差的现实原因之一。4、公民在行政调查中的权利义务不明无论是行政许可法，还是环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等，都规定了被检查者有如实提供资料的义务，而是否还有进一步的义务，比如协助调查人员查明真相等，则没有规定。而对于被检查者在行政检查中享有何种权利，比如在何种情况下可以拒绝提供资料没有作出规定。行政处罚法规定了公民如实回答询问以及协助调查的义务，而对于公民在调查中的权利也没有规定。从前文论述可知，由于行政调查常常涉及到个人隐私权以及企业营业自由的问题，因而行政相对人对于超出职权范围的调查询问以及频繁的造访或目的不明的进场检查应当享有拒绝权，并应当具有提起司法救济的渠道。目前奥地利、葡萄牙和中国澳门已经规定了公民在特殊情形下的拒绝权，如涉及违反保守职业秘密的义务；涉及商业秘密或法律禁止透露的事实；不得自证己罪等。 如葡萄牙行政程序法第89条规定：“（一）领导调查的机关，可命令利害关系人提供资料，以及就其他证据方法给予协助。（二）当服从上款的指令出现下列情况，则拒绝该命令属于正当：（a）涉及违反职业秘密；（b）涉及澄清某些事实，法律禁止或免除透露该等事实；（c）涉及透露利害关系人本人、其配偶、直系血亲等亲属或直系血亲卑亲属、兄弟姐妹，或者相同亲等的姻亲所作的可被处罚的事实；（d）有可能对利害关系人本人或上项所指任一人造成精神上或物质上的损害。”参见李莉：“大陆法系行政调查中公民调查义务的规范实证分析”，载经济研究导刊2009年第14期。根据权利与义务相对等的原则，公民在行政调查中具有协助调查的义务，则应当同时赋予公民在调查中的参与权。因为协助调查本身就意味着参与。行政参与符合“自然正义”中的公平听证规则，是实现行政民主的基础和保障。公民在调查中的参与权主要是指对调查机关所获得事实证据有权进行质证并可以提出相应的抗辩或反证，参与的方式通常是以参加调查听证会、参与现场勘测检验等方式来完成。“行政参与”使得行政相对人的地位由被动的服从者转变为主动的参与者。通过行政机关与被调查者之间的信息交流，可以使行政机关掌握到比较真实的情况，而相对人的权利和主张也能够得到一定程度的保障。“行政过程中私人的参加之所以应被重视，是因为现代议会民主的形骸化，只有在综合性的社会统合过程之中才能获得行政的民主正当。”（日）藤田宙靖，行政法I(总论)(第3版改订版)，青林书院1995年版，第132页。转引自朱芒:“论行政程序正当化的法根据日本行政程序法的发展及其启示”，外国法译评1997年第1期。 五、关于行政调查权的正当