论农业补贴的农村环境保护功能-以欧美农业补贴制度的比较为视角.doc

W TO农业多边协议框架下农业补贴分为“绿箱政策”、“蓝箱政策”与“黄箱政策”中的补贴。前两类补贴是免除成员国减让义务的补贴，亦即WTO不禁止的补贴类型。其中“绿箱政策”中的补贴简称绿箱补贴，是WTO鼓励和支持的补贴类型，是指政府通过服务计划提供的，没有或仅有微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的，同时不具有给生产者提供价格支持作用的补贴，农村环境保护补贴是绿箱补贴的重要内容。那么是否可以简单地认为，在农业补贴当中，仅有绿箱补贴承载农村环境保护功能，黄箱补贴则与之无关？如果农业补贴具有农村环境保护功能，那么功能上是否存在着差异？代表性和权威性的官方观点并没有回答这个问题。 本文对现行欧盟和美国农业补贴法律政策进行比较，提出农业补贴在整体上具备农村环境保护功能，但是不同类型的农业补贴在目标和保护水平方面具有一定差异性的结论。在把握农村环境保护功能运行机理的前提下，调整农业补贴制度的目标设置，理顺我国农业补贴主体关系，加大补贴资金投入，完善资金构成，促进合理运用，构建适合我国发展阶段的农业补贴制度。 一、欧盟利用农业补贴促进农村环境保护的策略 欧盟主要通过“两大支柱”对农民进行补贴，以实现农业所具有的经济社会发展和环境保护等多重功能。“第一支柱”又称为“市场和价格支持”，以发挥农业的经济功能，提高农业竞争力为首要目的，对农产品的生产者进行直接支付（注释1:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。），属于黄箱政策的范畴，原本为欧盟农业政策的关于农业补贴的唯一内容，但是随着20世纪70年代以来欧洲农业发展的变化，其重要性逐渐向“第二支柱”即“农村发展支持”转移。 （一）“第一支柱”下的农村环境保护 根据2003年欧盟理事会规则，在单一支付方案中作为农业补贴主要内容的“直接支付”不再与农产品产量挂钩。这意味着，欧盟的农业政策告别传统农产品产量导向型的农业生产模式，转向更为丰富的社会目标。“相对于那种集中在食物数量上大规模生产方面的原有范式，欧盟政策制定者关注的焦点已经转移到完全不同的其他方面-对环境的保护和对农村社区发展的支持。”1农民要获得“直接支付”，则必须达到“交叉遵守”的标准，即在从事农业生产的时候主要满足两个不同方面的要求。一个是良好的农业环境和条件要求，农民有义务对农业用地进行管理，最低标准应当确保下列基本目标的实现：减少水土流失，维护有机物质，维护土壤结构，并确保最低限度的保全。第二个是法定管理的要求，要求农民处理更广泛的环境问题，包括牲畜的鉴定和登记，公众、动物、植物的健康问题和全体动物的福利问题。如果农民未能遵守欧盟上述两类规定，他从“直接支付”中获得的补贴将被削减甚至撤销2。因此，通过与产量脱钩的农业支付补贴和交叉遵守规则的设置，欧盟共同农业政策将农村环境保护纳入到“第一支柱”的框架当中。 （二）“第二支柱”下农村环境保护 2005年欧洲议会将农村发展的主要政策目标和实现方式以立法的形式固定下来（注释2:Council Regulation（EC）1698/2005,O.J.L 277/1,at 1（2005）。）。农村环境保护是“第二支柱”的核心内容之一，是典型的绿箱政策。理事会2005年1698号规则为农村发展树立了三个目标，其中两个与农村环境保护相关。2006年理事会第144号决议设立“第二支柱”的4个主轴，其中3个与农村环境保护相关。从资金投入数量看，农村环境保护资金投入占第二支柱资金投入的一半以上。 欧盟共同农业政策须由各个成员国具体实施和执行，“第二支柱”亦不例外。法国政府的2007至2013法国农村发展计划，于2007年7月份通过欧洲议会审议批准，同年11月着手实施。该计划13类方案41个子方案当中，农村环境保护和管理方面包括9个子方案，这9个子方案都遵循三个原则。第一，农民权利义务一致原则。在法定期间内，依据法律及合同，承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该项目下环境补贴的支付。第二，订立、履行行政合同原则。作为获得补贴的形式条件，农民一般都需要同国家订立长达5至7年的行政合同。合同双方当事人的权利义务主要内容，都完整记载于合同文本当中。第三，多项目资助原则。农民可以根据自己的实际情况，同时参加多个子方案，履行多项义务，享有多项补贴。此外，9个子方案的规定非常细致，一般包括“方案目标”、“农民承诺”和“资助水平”等方面的内容。例如第二项子方案，即“作物多样性的环境保护措施”，方案目标是“控制农作物病虫害，并减少农药的使用”,农民承诺是“保证对农作物的70%以上可耕面积进行轮作”，资助水平是“每年每公顷32欧元”，详细的方案设计使得行政合同双方当事人权利义务非常明确。 二、美国利用农业补贴促进农村环境保护的策略 （一）农产品计划补贴获得的环境保护义务 大萧条时期农民收入受到全球经济危机的极大影响，直接导致罗斯福新政在农业领域的具体举措-作为农业支持政策主体的农产品计划的出台。目前农产品计划主要由四个部分构成，分别是直接支付的农业补贴、反经济周期的农业补贴、农产品销售援助贷款以及自然灾害补贴。上述补贴当中，直接支付的农业补贴由原来的价格补贴转变而来，主要是补贴的对象发生了变化，由以对农产品价格进行补贴为主转变成为以对农产品生产者进行补贴为主。20世纪80年代以后随着环保主义的兴起，农业补贴与环境保护的联系日趋紧密，农民只有遵守与农业生产相关的农村环境保护法律，才具有申请上述补贴的资格。 1985年美国农业法首次规定，农民倘若没有采取适合高度易受侵蚀土地的耕作方式，则在当年丧失获得农业补贴资格（注释3:1985 Farm Bill,1211），包括价格支持贷款补贴、农场存储补贴、联邦作物保险补贴以及自然灾害补贴3。1990年根据食品、农业、环境保护和交易法的规定修订了“农夫条款（Sodbuster）”（注释4:1990 Farm Bill,1411），一方面加大违法成本，将农业环境保护补贴、紧急事件补贴等内容纳入到农民不遵守“农夫条款”即丧失补贴资格的农业补贴范围之列，另一方面将土地租种者纳入到补贴申请者范围当中，也就是即便土地所有者未能遵守“农夫条款”，但是土地租种者能够秉承诚实信用原则遵守“农夫条款”的，土地租种者具有申请补贴的资格4.1996年美国农业补贴制度进行了大幅度改革，将诸多的价格补贴转变成为对农民的直接支付，“农夫条款”则顺理成章与直接支付的农业补贴挂钩。 无论是早期价格支持补贴还是现行直接支付补贴，补贴金额的计算都与农民耕作面积成正比，因此农民为了获得更多的补贴，往往采取扩大种植面积的途径，其中就有农民采取将自然湿地填埋成为农业耕种土地的“围湖造田式”做法。1996年美国联邦农业改革法（注释5:1985 Farm Bill,1221）则明确规定“围湖造田条款”（Swampbuster），实施该行为的农民丧失获得价格支持补贴的资格5。 （二）专项农业环境保护项目 在“农产品计划”以外，美国还设立了许多属于农业补贴范畴的农业环境保护项目。农业部通过下属自然资源保护中心（Natural Resources Conservation Service）和农业服务局（Farm Service Agency）负责实施环保项目，对农民自愿参与农业环境恢复和改善的行为进行补贴和资助，补贴资金持续增长，涵盖范围不断扩大。2002年农场安全与农村投资法的重点之一是显著加大了对农业生态环境的保护力度。在该法的6年有效期内，联邦政府除保留1996年农业法规定的666亿美元农业补贴外，还将新增519亿美元农业补贴。新增的补贴额中，将有171亿美元用于农业生态环境保护计划的补贴，从而使2002至2007年间的农业生态环境保护补贴总额达到了220亿美元。农业部将通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。2008年食品、环境保护和能源法案除了继续增加补贴资金投入以外，新增“农业用水提升计划”，扩大农村环境保护领域（注释6:H.R.6124）。 三、欧美农业补贴农村环境保护功能的比较 “功能比较不是以规则为中心，而是以问题为中心，只要被比较的国家或地区具有相同或类似的问题，就可以就它们对该问题的不同解决办法进行比较。”6如何在通过农业获取人们的生活资料的同时，减少人类活动对自然环境的负面影响，或者对自然环境施加正面影响，是世界上大多数国家都面临的社会问题。欧盟和美国在尝试解决这一问题时，不约而同地考虑到利用农业补贴保护农村环境的策略，存在可比性。 （一）功能机理 广义上的农业是按“三次产业分类法”划分的第一产业部门，指以利用自然力为主，生产不必经过深度加工就可消费的产品或提供工业原料的部门。农产品生产虽是农业的主要功能，但在当代并非是农业的唯一功能。自1992年联合国环境发展大会在21世纪议程提出“农业的多方面功能”（注释7:参见/chinese/events/wssd/chap14.htm,14.4（a）。）概念以来，人们逐渐认识到农业还能减缓洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传承文化7，“具有多重目标和功能，包括经济、环境、社会、文化等各个方面”。特别是“不同的农业耕种行为会对环境产生不同的根本性影响”8的农业环境功能观念，已经逐渐形成人们的共识。农业不仅能够提供农产品，还能提供环境公共产品或者消耗环境公共财富，对环境具有明显的外部性影响。 “利益是衡量权利的尺度”（注释8:Thomas Hobbes,De Cive,第48页。）。减少农业的负外部性影响，以及促进农业的正外部性影响的直接、有效途径之一，是通过农业补贴制度的利益导向作用形成保障环境权利的激励机制。农业补贴包括对农民生产环境产品所支付成本的合理补偿，是鼓励农民通过农业活动达到国家改善环境目标的媒介。欧盟和美国做法一方面在于弱化、消除农业的负外部性影响，维持当前环境水平，为农民采取不破坏环境的农业生产方式提供利益补偿，另一方面在于促进农业环境方面的正外部性影响，改善当前环境水平，为农民在生产一般意义上的农产品同时，按照国家政策设定的目标积极实施改善环境的行为提供激励。借助农业的多功能性质，通过农业补贴的利益导向和激励机制对农民行为产生影响，使之采取合理的农业活动维持或者改善农村环境质量，是欧美农业补贴发挥农村环境保护功能的共同机制。 （二）范围和目标 在防止现有农村环境继续恶化方面，特别是农村土地、湿地等于农业生产直接相关所有领域，欧美农业补贴制度均将农民遵守和履行环境保护法律政策作为其获得农业补贴的前提条件和法定强制义务。在改善和提升现有农村环境水平方面，欧美农业补贴制度则采取非强制性、鼓励的方式，引导农民自愿参与到具体农村环保项目当中。 1.范围的全面性。美国“农产品计划”和欧盟共同农业政策“第一支柱”中的农业补贴大致与“黄箱政策”中的补贴相当，但农民若要获得上述补贴，必须根据美国相关农业环境法律规范或欧盟“交叉遵守”规则，在农业生产全程中采取合法的生产方式，履行维持农业环境水平不至于进一步恶化的基本义务。美国农业部实施的农业环境保护项目和欧盟共同农业政策“第二支柱”中的农业补贴或资助都符合对“绿箱政策”中补贴的要求，相关国际公约鼓励公约成员国为农民提供此类补贴。因此，欧美农业补贴的农村环境保护功能范围的全面性至少表现在两个方面：第一，“黄箱政策”以农民履行环保义务为给付农业补贴的条件，承载基本的环境保护功能，覆盖一切与农业生产相关的农业环境资源保护领域；第二，无论“黄箱政策”还是“绿箱政策”，均体现农村环境保护的政策导向，全面贯穿于两类不同侧重的农业补贴当中。 2.目标的双重性。正是因为这两类农业补贴侧重不同，欧美在通过农业补贴实现农村环境保护策略的过程中，具体的农村环境保护目标设置和实现方式是有差异的。属于“黄箱政策”的美国“农产品计划”所提供的“直接支付”补贴，以排除破坏性和掠夺性的农业自然资源利用行为作为农民达到申请资格的条件。尽管“直接支付”补贴的数额与农产品产量成正比，但美国农业补贴法律在鼓励农民提高产量的同时注重防止“短期行为”的发生，“农夫条款”和“围湖造田者条款”的设置都体现了防止农业环境资源恶化的目的。欧盟“第一支柱”补贴通过“与产量脱钩规则”和“交叉遵守规则”的设置，达到了同样的目的。属于绿箱政策的美国农业环境保护项目和欧盟“第二支柱”政策，更在于以积极的行为改善环境状况，使之达到一个更加良好的水平。目标的双重性决定了补贴政策实施方式上的差异，“黄箱政策”补贴均采取对农民课以强制性义务的方式，“绿箱政策”补贴则均对农民采取自愿性激励方式。 （三）制度条件 农业补贴“以产品价值量为分配对象，引起国民收入分配额在不同利益主体之间发生变化，改变国民收入分配结构，从而对社会再生产的生产、分配、交换和消费发生影响”9，通过影响农业产业与农村环境保护之间相关资源的合理配置，实现国家关于保护和提升农村环境的特定社会政策目标。为达到这一目标，欧美农业补贴制度均围绕保障农业补贴来源、明确补贴目的、提高利用效率等方面创造条件，以充分发挥农业补贴农村环境保护功能。 1.保障农业补贴的资金来源，持续增加农业补贴环保资金投入。首先，确保农业补贴的来源稳定与总量增加。财政支出一直是欧美农业补贴的主要来源。根据美国农业部测算，从2002年到2011年，政府补贴农业资金为1990亿美元，比1996年农业法的规定增加约830亿美元10.欧盟补贴水平远远高于美国，2000年至2006年农业补贴为平均每年405亿欧元的水平，2002年通过的欧盟东扩后的农业政策和预算标准规定欧盟25个成员国的农业总预算，在2006预算期内将控制在453亿欧元水平，另外每年增加1%的通货膨胀率，直到2013年。从发展趋势来看，欧美的农业补贴总量一直呈现稳步增长的势头。其次，持续增加用于农村环境保护的农业补贴资金。美国2008年食品、环境保护和能源法案增加了农村环境保护项目的资金投入（注释9:H.R.6124）。欧盟逐渐减少对第一支柱的农业补贴总额，但减少部分将转移到第二支柱的农业补贴当中，该部分农业补贴来源不但得到充分保障，而且其增长速度和增长量都将超过农业补贴的整体增长水平（注释10:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。）。第三，不同国家和地区共同承担农业环保补贴负担。欧盟农业环保补贴不仅来自于成员国国内财政，而且来自欧盟农村发展专项资金。美国环保项目资金亦由联邦政府和州政府共同负担。 2.制定目的明确、重点突出和内容完备的农业补贴项目。欧美迫切需要实现的关于保护和提升农村环境的社会政策目标，体现在各种具体环境保护项目和计划当中。法国农业政策当中，在环境保护管理方面建立的法律框架包括内容详细的9个子方案11。美国农业部通过下属的自然资源保育中心和农业服务局管理实施针对性强、内容明确的20多个环境保护项目，对农民自愿参与农业环境恢复和改善的行为进行补贴和资助。这一类农业补贴项目往往都直接与农业生产密切相关。这样制定的农业补贴项目，突出社会经济发展过程中当前面临的主要环境问题，目标明确，内容完备，集中发挥农业补贴的农村环境保护功能，因而效果较明显。 3.改善农业补贴管理和运用方式，提高资金利用效率。第一，在与环境保护相关的农业补贴管理主体方面，欧美无一例外选择以农业部为主的管理模式。充分发挥农业补贴的环境保护功能，关键在于通过补贴对农业生产产生影响，因此这种模式能够充分利用农业行政管理部门的专业和资源优势。第二，在农业补贴支付对象方面，近年来欧美广泛采取“直接支付”的方式，即直接对农民支付。欧盟农业补贴遵循受益人唯一原则，只有农产品生产者和林业生产者享有申请资格。1996年美国一改过去对农产品价格支持的政策，转而直接支持农民收入。农民直接获得农业补贴，有助于形成直接的利益导向和激励机制，将广大农民吸纳到环境保护工作当中，有助于农村环境保护目标持续、溯源、直接和广泛的实现，避免因为环节众多补贴造成农业补贴耗散低效的后果。第三，农业补贴运用方面，欧美国家政策都与农业生产环节和方式本身紧密相连，对上游的农资业、种业和下游的加工业、运输业基本不发生直接关系，避免资金流失到不发挥作用的部门。 四、构建我国农村环境保护农业补贴制度的建议 造成我国农村环境问题的主要原因，一是农村环保法律法规和制度不完善；二是农村环保资金投入严重不足；三是农村环保基础设施建设严重滞后；四是农村环保监管能力薄弱（注释11:国务院办公厅转发关于加强农村环境保护工作意见，国办发200763号。）。农村环保法律法规必须与农业生产活动联系，而农业补贴可以成为二者的连接媒介；将农业补贴的申领与农村环境保护义务和责任有效结合，能够一定程度缓解农村环保资金投入不足的局面；农村环保基础设施大量与农业生产活动相关，可以通过专项环境保护补贴的方式引导农民参与建设；农业补贴能够通过农业生产增加农民的收入，能够增进农民与农村环境的利益相关度，充实农村环保监管的社会力量和群众力量。农业补贴对消除造成我国农村环境问题的主要原因能够产生积极影响，因而在农村环境保护方面大有可为。借鉴欧美发展较早、相对比较成熟的制度，构建我国农村环境保护的农业补贴制度应当注意以下几个方面。 （一）完善现有条件 农业补贴的农村环境保护功能机理运行需要满足两个条件，一个是要有农业补贴制度，另外一个是发挥农业的多功能性。从我国相关政策制定和实施情况来看，构建我国农村环境保护农业补贴制度所需平台已初步具备，但也存在明显缺憾。 1.农业补贴制度的发展 我国“十一五规划”提出要逐步完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。从2002年以来，我国相继出台了一系列关于农业补贴的政策，包括粮食补贴、生猪补贴以及农机补贴等相关内容。总体上，以对种植业和养殖业的农业支持为核心，围绕农业生产的农业补贴制度已经形成，直补范围和力度逐渐加大，为农业补贴发挥维持环境的功能创造了良好条件。 2.农业多功能性的政策导向 2007年中央一号文件明确指出，“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级”，明确要求“开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系”（注释12:中共中央国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见第4部分。）。因此，我国最高决策机构已经确认农业包含改善环境的功能，形成了良好的政策导向。但从目前来看对农业改善环境功能的开发有待深入。 3.加强理论创新 尽管已有学者提出农业补贴制度目的、项目设置以及管理方法应包含环境保护内容的观点12，但是缺乏相应的机理支持，既没有体现农业补贴农村环境保护导向的全面覆盖，也没有体现农村环境保护农业补贴策略的差别对待，区分农民参与环境保护的强制性义务和引导性措施的标准不明，农业补贴环境保护功能发挥难免受限。理论研究力度落后于社会生活实践的要求。 （二）全面和分层的制度目标 农村环境保护农业补贴制度目标分类体系，已经明显地体现在欧美农业补贴制度当中，即一方面在于全面防止现有农村环境继续恶化，另一方面在于针对性地改善现有农村环境水平。如果我们将农村环境作为一种社会公共财富或者向社会提供的公共产品，那么这一财富或者产品可以分为存量部分和增量部分，为了保护环境存量不减少，同时积极扩大环境增量，应当树立全面和分层的农村环境保护农业补贴制度目标。 1.全面的农村环境保护农业补贴制度目标，是指将农业补贴的申请和获得与环境保护义务的履行全面挂钩，以达到保护现有的农业生产资源免于掠夺性、破坏性开发的目的。从事农业生产的任何个人、组织申请农业补贴，除满足法律法规规定的其他条件以外，还必须履行基本农村环境保护义务，否则无权申请、获得农业补贴，并视情节严重程度接受相应的处罚。已获得农业补贴的，须全额退还。当然，基本的农村环境保护义务应当是以采取合理的农业生产方式为主，防止如烧火开荒、围湖造田等掠夺性、破坏性农业生产方式造成生态退化后果，结合我国实际情况辅之以合理的农村生活方式的法律义务，以保护农村环境存量为目的，不宜脱离现实订立过高标准，可随着农民环保意识的提高逐步提升。 2.分层的农村环境保护制度目标，是指在保护环境存量的前提下，鼓励农民自愿参与各种类型的环境农业补贴或者资助项目，以达到改善农村环境的目的。在这一层面，国家建立农业生态环境补偿制度，设立、公布专项农业补贴项目或者农村环境保护项目，采取农民自愿参加或者和农民订立长期行政合同的方式，对达到项目要求或者履行合同义务的农民进行资助或者给予补贴，鼓励农民积极扩大环境增量。由于环境的公共性质，为获得环境增量而支付的成本应由全体社会成员负担，如果仅由部分社会成员如农民负担则有失公允，因此不能和保障农村环境存量一样采取强制性的措施，而是应当采取引导性、鼓励性、补偿性方式来扩大农村环境增量。 （三）理顺补贴主体制度 “从法理上分析，国家财政对农业的各类补贴，是国家公权力对市民社会私法体系的影响”12，我国农村环境保护农业补贴属于行政法律关系的范畴，包括主体、客体和内容等要素。行政法律关系主体主要包括行政主体和行政相对人。适格的主体是农业补贴发挥农村环境保护功能的关键条件之一。 1.行政主体 行政主体在行政管理法律关系占有主导地位，在各种行政法律关系中均可构成一方主体，主要表现为行政机关。农村环境保护农业补贴制度的行政管理机关，应当是农业行政管理机关。首先，农业补贴是农业行政管理法律关系的一种，农业行政管理部门占有主导地位。其次，在包括农业补贴在内的各种农业行政法律关系当中，农业行政管理部门往往是一方主体。第三，农业补贴发挥农村环境保护功能，是农业多功能性的表现，离不开农业生产活动，农业行政管理部门是农业生产活动的主管机关。第四，从各国的经验来看，农业行政管理部门担任农村环境保护行政主体亦是常态。 行政主体除了行政机关以外，还包括法律、法规授权的组织。农业行政管理部门担任农村环境保护行政主体并不意味着它应当大包大揽，而主要应当对采取充分、高效和正确的方式管理、协调、组织和实施农村环境保护农业补贴制度承担责任。而资金划拨、认证评估等职能应当依法移交法律、法规授权的组织，以提高管理效率。 2.行政相对人 农村环境保护农业补贴主体中的行政相对人，应当限定为直接从事农业生产的农民和农民专业合作组织。在我国，农民概念内涵复杂，既有职业意义上的，也有身份、地域意义上的含义，存在大量不直接从事农业生产的农民，应当排除在行政相对人以外。与农业相关的上游、下游产业主体，也不宜成为行政相对人。农民