水资源与水环境管理调研报告.doc

关于对水资源和水环境保护的调研报告党的十八大把生态文明建设提高到前所未有的新高度，将其纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。水作为具有多种功能和属性的战略资源，是生态文明建设不可分割的保障系统，对自然环境和生态系统的维持改善、经济社会的可持续发展至关重要。围绕水资源和水环境保护情况，通过对某某区及毗邻区县的调研，发现水污染和水环境保护中存在不少问题，一些问题可以督促地方政府解决，还有一些问题和障碍急需顶层设计并予以解决和突破。一、水资源与水环境现状（一）水资源概况以某某区为例，水资源整体呈现北部过境水资源较丰富、域内地表水资源缺乏的特点。除长江过境外，域内另有流域面积大于5 km2的河流11条，其中主要次级河流为花溪河、一品河和五布河。某某各类水资源总量为3492.5844亿m3，有各类水利工程5015处，2012年供水总量为11352万m3。供水中绝大部分为地表供水，其中，城区用水主要靠长江供给，镇街驻地大部分为水利工程或次级河流取水供给。目前，全区人均多年平均当地水资源量1100 m3，亩均当地水资源量1606 m3，低于全国和某某市平均水平。受地理位置低及蓄引提工程数量不足等影响，某某区规划水平年处于缺水状态。（二）水环境现状某某区集中式饮用水源地水质达标率达到100%，满足生活饮用水卫生标准。境内长江干流段水质总体较好，可稳定达到类水质。“创模”前，区内3条主要次级河流中，五布河水质较好，全域稳定满足类水域标准；花溪河南湖出口断面和一品河抽水站断面以上满足类，其余多数河流为类及以下水质，部分河段变黑发臭，严重影响人民群众的生产生活。为改善水环境质量，先后实施了“一控双达标”、“禁磷”、三峡工程二期蓄水库底清理、三峡库区水环境项目建设、重污染企业废水整治、饮用水源保护区污染综合整治等一系列重大环保工程，特别是启动实施“碧水行动”和“创模水环境质量达标工程”以来，各类水污染得到有效治理，水体水质稳步改善。截止2012年，某某区纳入环保监管企业工业废水排放达标率达到100%，城镇生活污水集中处理率达到95%，畜禽养殖污染和农业面源污染大幅度削减。长江某某段水质稳定保持在类，五步河全域水质稳定满足类，一品河、花溪河水质基本达到水域功能区水质标准。（三）水污染原因水资源与水环境主要受工业废水、城镇居民生活污水、畜禽养殖废水等点源污染和种植业面源污染影响。以某某区为例，2012年，工业废水、城镇居民生活污水和畜禽养殖（含水产养殖）废水的贡献率分别为3.5% 、87.2%和9.3%，种植业面源污染对化学需氧量排放基本无贡献；氨氮为1634.69吨，工业废水、城镇居民生活污水和畜禽养殖（含水产养殖）废水的贡献率分别为1.2%、88.7%和5.8%，种植业面源污染对氨氮排放贡献率为4.1%。由此可见，生活污水既是废污水排放的主体，也是废污水中主要污染物排放的主体，其贡献率均在85%以上。二、水资源与水环境保护存在的主要问题（一）法制建设不完善我国虽然已基本建立了中央、地方两级水法规体系，但在实践中仍存在一些缺陷与不足。主要表现在：一是法规不完善。水资源与水环境保护的综合性立法缺失，水权交易制度、水资源保护的公众参与制度尚未建立，环境公益诉讼制度仍旧缺位。二是执法不到位。由于管理体制不顺，多头执法和力量分散、跨区域执法难、为追求经济发展干预执法等现象层出不穷。三是司法缺力度。绝大多数法院欠缺环保法庭，限制了专业性极强的环境保护案件审理水平。四是惩处不明确。目前，对水污染案件的证据规则和损害赔偿标准等均未有明确规定。（二）管理权限和机构分散管理权限和机构分散，是水管理中的突出特点，也是导致“多龙治水、效率低下”的主要原因。某某许多区县水资源开发利用由水利部门负责，以水污染防治为核心的水环境保护则由环保部门负责。但环保部门只负责工业用水污染防治，生活用水污染防治和农业面源污染防治分别由市政部门和农业部门负责。在生活污染防治方面，由于项目和资金来源不同，污水处理厂等污染治理设施的建设由发改委、城乡建委和水利部门分别承担，配套管网建设又由市政部门承担；污水处理厂的运行管理又分属市、区（县）两级水利部门下属的水务公司。这种混乱的管理模式，直接导致污染防治设施的建设与后续管理运行脱节、主体设施与配套设施建设脱节。（三）水资源与水环境保护标准体系有缺陷迄今为止，我国还没有一部与水相关的法律对标准的制订做出具体的目标原则要求。水质标准调整和水域功能划定的非法定性导致其随意性，人为提高环境容量的同时，水质却不断恶化。以某某区为例，目前，水质评价多采用断面监测数据，没有考虑径流量，因此无法科学评估水质现状。没有水质现状数据，也就无法科学地计算水体的自净能力和纳污能力，确定水体环境容量。在不清楚水体环境容量的前提下，水污染物允许排放的总量也无法确定。在这种情况下，执行的标准是未结合实际的至上而下的总量控制制度，国家层层下达的总量排放控制目标依据为污染源普查的各类污染排放情况，却未有考虑当地环境容量。（四）水污染全过程防控力度不够水污染的全过程控制包括生产原料控制、清洁生产工艺、废弃物资源化、污染无害化、污水分质回用等，应当将源头削减和预防放在突出位置。从普遍角度来看，水污染防治主要集中在末端治理阶段，源头控制基本未推行；强制性清洁生产只在极少数大型工业企业推行；供水基本为地表水，无污水处理回用量。即便是末端治理也存在诸多问题。在工业企业中，只有一部分核发了排污许可证并纳入了环保管理，其余的或治理设施简易，或直接排污。城镇生活污水虽基本得到处理，但由于工艺设计缺陷，出水水质不达标现象时有发生；农村生活污水则基本未进行无害化处理，人畜粪尿无害化处理率也不高。生活污水跨区域污染突出，如与某某区接壤的南岸区的生活污水，未有效处理直排花溪河，排量大且水质污浊。这不但造成水资源浪费，也使大量污染物进入水体，促使水质进一步恶化和水生生态系统进一步退化。（五）水资源与水环境保护激励机制尚未建立当前，我国水资源产权主体并不明确，法律上属国家，而真正所有者却是省、市、县各级机构，引水不受限，引水越多收益越多，导致水资源开发利用过度和粗放，正因如此，水资源配置长期依靠计划手段而非市场，造成资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题。法律法规对水资源费的征收办法、征收标准、征收方式、管理及使用等尚缺乏具体的规定。同时，水价不合理，水资源价格核算体系不健全。执行的水价大多是工程水价，不包含资源水价和环境水价，导致水资源浪费，难以形成节约用水和高效率用水的激励机制。再者，还没有建立硬性的水污染和水环境保护补偿机制，从而造成水资源和水环境污染或生态破坏付出的经济代价小。我国排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。（六）水资源与水环境保护公众参与不足从水资源和水环境保护立法到污染防治的全过程，公众参与程度过低，民主监督的广泛性不够。主要表现在：水污染防治立法主要在政府或行政管理部门，缺少民主化社会基础，立法透明度较低；水资源和水环境保护监管主体局限于政府职能部门，公众参与监管的平台少、机制不健全；我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规，法律上也未规定浪费资源者的任何法律责任。由于缺乏强制力和威慑力，导致公民保护资源、绿色消费意识淡薄，体现在水资源和水环境保护上就是随意浪费水资源、污染水环境。三、对策与建议（一）健全完善水资源和水环境保护法规体系首先，摒弃“经济利益优先”的传统理念，在涉水立法过程中将资源开发利用与保护及污染防治统筹考量。其次，结合实际修改完善现有涉水法律法规，切实发挥其在水资源和水环境保护方面的作用。第三，完善水资源和水环境保护具体制度设计，完善程序性规定，切实增强涉水法律的可操作性。明确违法取水、用水以及破坏污染水资源和水环境的法律责任主体和法律责任，强化法律责任约束。（二）理顺水资源和水环境管理体制首先，应明确一个部门来行使涉水统一管理，并建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的水资源及保护的管理体制，进一步明确职责。其次，建立水务方面的议事协调机构如水务委员会，由主管部门与分管部门参加，定期举行联席会议，统一解决水务管理中出现的重大问题。第三，建立于跨区域水资源和水环境保护约束机制，由上一级环保部门负责，明确管理职能、监督职能和监测职能。（三）完善水资源和水环境保护标准体系建设管理首先，改变目前水环境质量标准和水污染物排放标准政出多门的现状，由专门委员会统一制定并定期进行检查和审定，确保标准的连续性和有效性。同时，公众参与按法定程序制定或修订标准，保证客观性、严肃性和权威性。专门机构划定水域功能区，须有公众参与。其次，建立科学完善的水质评估体系，扩大评价对象、评价指标的覆盖度，改进评估方法，提高评估质量，确保评价结果能够尽量客观、全面地反映水体物理的、化学的及生物学的性状。第三，在科学评估水质现状的基础上，测算水体动态环境容量，制定水污染物排放总量控制目标，确保水体自净能力的可持续性。（四）加大水污染全过程防控力度首先，应建立和完善节水措施，推广节水技术，通过立法将节水由道德义务变为法律责任。其次，促使产业结构优化升级，推广清洁生产和生态农业，对污染严重且无法进行有效治理的关停或转产。第三，进一步完善生活污水处理厂等基础设施建设，提高废污水处理程度，建立完善再生水回用的激励机制和投资运营模式。第四，科学规划建设市政排污管网，特别是在新区开发中，要实行雨污分流，确保生活污水得到有效收集处理。（五）健全完善水资源与水环境保护激励机制首先，从法律层面明晰并适当分离水资源所有权与使用权，以实现水资源效益最大化，让节水成为经济利益驱动下的一种内在动力。其次，改变现有的计划经济方式用水、城市低价用水和农村无偿用水的旧体制，以市场及供求关系作为水价调节的依据，逐步把过去扭曲了的价格扶正，实行“核定限额，超额加征”制度，以鼓励节约用水，减少浪费，减少排污。第三，建立“谁受益，谁付费”和“谁保护，补偿谁”的市场补偿办法。在水资源保护的受益者主体不明确的情况下，采用政府补贴的办法向保护者提供补偿。同时，应就水资源与水环境生态补偿的方式、标准及计算方法等进行具体规范。第四，建立因破坏或污染水环境付出的代价高于污染治理成本强制惩罚和追究机制，减少对水体的污染排放，从而有效保护水资源和水环境。（六）促进水资源与水环境保护公众参与首先，环境立法必须确认并保障公众的法律参与地位，完善相关制度设计和机制建设，确保合理的公众诉求在有关环境法律法规中得以体现。其次，在有关法律中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，在诉讼程序法