政府间分权对经济发展的影响实验报告.doc

预习报告一、 实验名称：政府间分权对经济发展的影响二、 实验目的：在中国经济高速发展的今天，如何使政府体制更加完善，并促进经济的发展，需要我们从中国当今的执政体制入手。不可否认的是，当今中国的执政体制并不是很好，称不上完善。而本试验的主要目的就是分析各级政府间的分权对经济的影响，并由此得出适合经济发展的政府分权模式。三、 实验设备：计算机 书籍 网络四、 实验步骤：1、通过上网搜集与政府体制改革有关的资料，后查找相关书籍2、利用已有的资料，运用判别分析法进行讨论3、针对问题，提出解决方案4、分析实验结果实验报告政府间财政分权对经济发展的影响摘要：自从政府这一形态在中国的产生到现在，历史上的中国历届政府都是一家天下的集权形式而存在。如何看待新形势下中国政府的分权政策，要从分权有利于效率的提高、遏制政府规模的扩大、政府创新三个方面阐述中央与地方间分权的积极性,并提出中央财政与地方财政之间分权应遵循的依据:经济效率,财政的资源配置、收人分配和稳定经济三大职能。 关键词：政府间财政分权;政府间关系;公共产品财政体制是用以确定中央与地方财权和财力的划分。它不直接处理国家与企业和个人的关系,其主要内容包括:(1)中央对地方财政收入和支出的范围划分;(2)中央规定地方财政收入的许可来源;(3)中央规定地方财政支出的许可用途;(4)中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。 其实，政府间的分权这一说法是从西方社会发展起来的，后来才逐渐的引入到中国，并被中国大众慢慢地接受认可。政府的治理（governance），似乎是最近一二十年才兴起的一场对传统政府统治（government）的“革命”。罗西瑙（J.N.Rosenau）在没有政府统治的治理中指出，与传统的政府统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现；罗茨（R.Rhodes）说得非常清楚，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已不同于从前，或是以新的方法来统治社会”；让-彼埃尔戈丹（Jean-PierreGaudin）则更为简洁明了，他说：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”与此同时，“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作。总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。然而，实质上，政府的治理依然是关心政府权力的行使，即政府应该在什么样的范围内正当地行使它的权力，以便政府权力的行使不致摧毁它有意促进的价值确保社会相当的自治、市场的一定自由以及公民的合法权利。强调政府与社会、市场乃至私人之间的合作，是建立在这样一个前提或基础之上的，即社会、市场和私人具有与相对于政府的自主性或独立性合法领域（或空间），政府的权力是不得恣意侵犯这些领域的。对政府权力行使的这种关心，也从另一方面反映了人们对政府权力的某种担忧。因为政府的权力往往难以有效制衡，一切政府的权力均具有程度不同的集权性、绝对性、无限性或全能性（totalitarian）。因此，限制或制约政府权力，便成为西方政治学探讨的一个历久不衰的主题。无论是古代的混合政体理论，还是后来的均衡政制理论、权力分立理论、有限政府理论，都在某种程度上对政府权力的行使或制衡寄予了一定的“关怀”。 需要指出的是，政府权力的集权性、绝对性、无限性或全能性，并非专制政体、 “专利品”，也是现代民主国家（或政府）的一个令人忧虑的方面。在这个至高无上的权力者按照这种方式把每个社会成员一个一个地置于它的强大控制之下并且可以随意塑造他们以后，它便把手伸向全社会了。这个权力者用一张复杂、事无巨细、统一的规则的密网笼罩住了整个社会，即使是最具有原创精神和富有干劲的人也无力冲破这张密网而成为出类拔萃的人物。这个权力者并不摧毁人的意志，而是软化、驯服和操控人的意志；它很少强迫人们去行动，但却不断妨碍新生事物和新人的出现；它不实施暴政，但却压制和削弱人们的力量，使他们变得思想颓废、意志消沉和麻木不仁，甚至全体人民都变成一群胆小怯懦、只会干活的牲畜，而政府则是支配他们的牧人。这种有序的、温和的、文雅的奴役方式，可能比一般人的想象更容易披上自由的外衣，甚至有可能在人民主权的幌子下得到牢固的确立。现代政府治理理念之所以首先在西方兴起，实际上也是基于西方民主政府的权力的不断扩张或形形色色的“国家主义”（更准确地说是“全权国家主义”）对公民社会的渗透或侵吞的一种回应和反动。与之相呼应的还有公民社会和第三部门理论的兴盛。然而，对于一些发展中国家的研究者而言，他们之所以借用西方的治理理论，最主要的还是基于对现实威权政府的批判，或者是以之来治疗这些国家日渐突出的政治合法性危机。在日益全球化的当今社会，这些国家已经深深陷入“治理危机”（crisisingovernance）之中。诚如吉登斯（AnthonyGiddens）所言，“在一个后传统社会中，权威无法再通过传统的象征性符号或者通过声称情况向来如此而获得合法性”；“目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况，而且，权威，包括国家的合法性，必须在一种积极的基础上得到重构。从总体上而言，人们对政府权力的规约，侧重于政府内外两个方面横向上的制衡。在政府内，主要是立法、行政和司法三权（横向上）的分立与制衡；在政府外，主要是政府与社会、市场之间横向上的分权与合作。如果社会或市场的力量非常弱小，政府能够主动地让渡一定的权力归还社会吗？如果政府内的三个权力机构沆瀣一气，人民又该如何去约束政府呢？对于政府的治理及改革，人们现在讨论的焦点（或兴趣）也仍然主要集中在政府的大小（无限政府或有限政府）、政府职能的转变（从再分配经济转向市场经济）、政府与社会及市场之间的分权与合作等问题上，固然这些都是重要的问题，却因此而忽视了另外一个问题一个至少是同等重要的问题那就是政府间的改革和分权。中国经济自从改革开放至今，已经经过了一个快速的高增长期。在开放之处并没有呈现出来的一些经济病，如今已慢慢的成了制约中国经济发展的一大因素。特别是进入二十一世纪之后，经济的增长模式不再是粗放型的高消耗性的增长模式了。现在的经济发展强调的是资源的高效利用及政府职能机构的办事高效化。而中国从古至今都遵循一种集权的政治体制，正是这种体制往往制约着其下级职能机构的办事积极性，造成不必要的效率低下。在政府分权的各个试点单位，上下级之间的主要矛盾又往往集中在几个主要的点上。这其中表现得最为突出的就是上下级之间的财政收支的划分不清楚，并且收支的利用权限的不明确化。所以，要从真正意义上的解决分权矛盾，还得从上级政府与下级政府之间的财政分工上来划分，这样才有利于社会经济的发展。财政收支划分法由财政级次划分法、财政收入划分法和财政支出划分法所组成，因此，财政收支划分基本法律制度也相应地由财政级次划分制度、财政收入划分制度和财政支出划分制度所组成。1.财政级次划分制度我国宪法规定了五级政府结构：（1）中央人民政府（国务院）；（2）省、自治区、直辖市人民政府；（3）设区的市、自治州人民政府；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府；（5）乡、民族乡、镇人民政府。我国预算法根据“一级政府一级预算”的原则，相应设立了五级预算，由此，可以认为我国的财政级次为五级：（1）中央财政；（2）省、自治区、直辖市财政；（3）设区的市、自治州财政；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区财政；（5）乡、民族乡、镇财政。预算法规定，不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。因此，在特殊地区，财政级次为四级，没有乡、民族乡、镇财政。财政支出一般需要通过预算的方式来进行。我国预算法第19条规定了预算支出的六种基本形式：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。但该法没有具体规定中央预算支出和地方预算支出的划分方法和原则，而是通过预算法第21条，授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。2.财政支出划分制度国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（1993国发第85号）对中央与地方事权和财政支出的划分做了明确区分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费、外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。3.财政收入划分制度我国预算法第19条规定了财政收入的主要形式：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。但它没有明确划分哪些收入属于中央，哪些收入属于地方，而是通过预算法第21条，授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。国务院关于实行分税制财政管理体制的决定根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下：中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税3，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税4，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税5，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75，地方分享25。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50。国务院变动财政收支范围的合法性与合理性考察1.国务院变动财政收支范围的不具备合法性2000年7月1日起实施的立法法第8条第8项规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这其中包括财政收支划分的基本制度。但结合我国的立法现状，立法法第9条又规定，其第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项（有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外）先制定行政法规。我国预算法第19条规定了税收收入是财政收入的主要形式之一，但没有明确划分哪些税种属于中央税，哪些税种属于地方税。而是由预算法第21条授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。然而，国务院变动财政收支范围是通过所得税收入分享改革方案来规范的，而不是通过严格意义上的行政法规来规范，违反了立法法。虽然国务院的规范性文件在效力上等同于行政法规，并且有预算法的授权，但立法层次太低，会导致法律规范缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等不良后果。2.国务院变动财政收支范围的不合理性财政收支划分不仅关涉到各级政府间的财政收支权的大小，而且关涉到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关涉到地方自治与国家结构和国家体制等根本性问题。在一个民主法治社会，中央与地方的财政分权应属宪法确定的事项。即使宪法没有确定，也应由最高立法机关以法律定之。从世界范围来看，有些国家的财政收支划分制度被规定于宪法或宪法性法律文件之中，如德国基本法和美国宪法，更多的国家则是以基本法的形式来规定财政收支划分的相关制度，如韩国的地方财政法、地方税法，日本的地方税法和我国台湾地区的财政收支法等。但在我国，从纵向财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈，分权的内容没有通过立法程序。分税制财政管理体制的重大改革举措是由国务院以行政法规确立的，而且随后的部分调整，包括此次所得税收入分享改革也是由国务院决定的。这就可能由于中央利益偏好而侵犯地方财政权力的问题。 当然，在现代国家，权力机关对行政机关的授权立法已为普遍之现象，尤其是在我国的税收法律法规方面，大量的、占主体的是国务院根据全国人大及其常委会的授权而颁布的税收行政法规。这一做法，在当时的历史条件下具有一定的合理性，但在中国向法治国家迈进的道路上，应逐步加以改正，否则就是对税收法定主义的背离。在政府分权与财政改革前的企业所得税分享制度有何缺陷？政府分权改革是否符合世界所得税发展的趋势？一、本次改革前的企业所得税分享制度的缺陷1994年分税制改革实施以后，国有、集体、民营企业及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，在统一税基的前提下，实行33%的比例税率，由纳税人就地向主管税务机关缴纳。这就是所谓的按隶属关系征收企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳，而铁路运营、民航运输、邮电通信等行业，由其负责经营管理与控制的机构缴纳。这种企业所得税分享制度有以下缺陷：1.企业的隶属关系划分所得税，必然导致严重的重复建设，各地为了税收争相上马一些如汽车等“热门”项目，增加了经济格局调整的难度，影像了全国统一市场的形成。2.容易造成国有资产为地方、部门所有的后果，因为资产的流动会带来税收转移，这种利益的冲突使地方、部门力阻资产向辖区外、部门外流动，这也是企业资产重组的最大障碍。多数国有企业仍然迟迟不能搞活，与隶属关系有很大的关联。3.对企业按隶属关系划分，继续维系企业和政府间的亲密关系，这是中央与地方的利益关系没有从根本上理顺的表现，多少带有计划经济的色彩，不利于打破地区间的经济壁垒和地方保护主义。各级政府对不同级次企业有亲疏心理，阻碍中央与地方共同关心企业经营管理和经济效益局面的形成。 4.原有的所得税分享制度没有确保中央财政收入的主体地位，中央的财政收入占国家财政收入总额的比例过低，影响了中央在资源配置、收入分配、宏观经济运行等方面的调控能力。 5.随着企业改制和重组进程的加快，经济国际化的程度加深，企业股权关系日趋复杂，客观上也很难通过恰当的办法确定企业的隶属关系。 二、政府分权改革符合世界所得税发展的趋势财政收入在中央和地方划分就必然涉及应给地方分配哪些税种的问题。一些税种是不太适合归入地方财政收入的。所得税，尤其是企业所得税，既具有对收入的再分配效应，又是财政政策赖以发挥调控宏观经济运行作用的主要税种。纵观世界各国，在财政分权程度较高的美国、德国等联邦制国家，企业所得税主要由联邦政府征收；在集权程度较高的日本、韩国、英国和法国，企业所得税都归属中央税。我国和俄罗斯、东欧等转轨国家普遍采用了所得税分享制度。这有其历史根源和现实根源。在旧体制下，地方政府扮演重要的所有者角色，从而使它们有权获得企业利润并由此获得由“自己”的企业自己或间接缴纳的税收。这种根据所有权或收入来源享有收入权力的观念根深蒂固。地方分享企业所得税这种大税种也满足了转轨时期的地方政府由于承担了越来越多的公众支出而日益增长的对收入的需求。但是根据来源分享收入可将资源转移到税基和收入都最大的高收入地区，在本质上是不公平的。特别是在我国存在东西部严重的发展不平衡，保证某种程度的公平就成为优先考虑的问题。正如大多数联邦制国家实施的那样，根据合理的公式分享收入，让工业化程度最高，增长潜力最大的富裕地区发挥抽油补瘦的作用。因此，国务院的改革符合世界所得税发展的趋势。如何完善我国的财政收支划分法律制度？一、制定财政收支划分法，在明确各级政府事权的基础上划定各级政府的财政收支范围从宪政的角度看，决定纵向财政分权方案的主体，必须是超越于中央和地方政府，我国制定财政收支划分法势在必行。事权财权相结合，以事权为基础划分各级财政收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。但实际情况却是，我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷。应按“政企分开”、“职能转换”的原则界定政府的经济事权；合理划分政府经济事物与社会事物方面的事权；设定中央和地方共管事项和委托事项。二、制定转移支付法，规范政府间财政转移支付制度首先，应确立正确的转移支付目标；其次，应选择正确