关于考察学习上海城乡规划建设情况的报告.doc

关于考察学习上海城乡规划建设情况的报告为学习借鉴上海市在城乡规划建设方面的先进经验,拓展我省城乡规划建设管理思路和方法, 深入贯彻落实省委省政府的指示精神,切实提高我省规划设计水平,省建设厅副厅长庄严率全省各市(地)、省农垦、森工总局规划局（建设局）局长和甲级规划设计院院长共28人，于2010年6月20日至25日赴上海市进行学习考察。考察团与上海市规划和国土资源管理局、上海市规划设计院和杨浦区政府等有关领导、专家进行了深入的交流，重点考察参观了泰晤士小镇、思南路历史风貌区，上海市城市规划展示馆、世博会园区、雕塑艺术中心、松江和杨浦区城市规划展示馆、辰山植物园、新江湾城、星河湾住宅区等具有代表性的规划展示区。经过考察，学习了上海市在城乡规划设计、规划管理和建设实施等方面的经验和做法，考察团成员结合自身实际工作，对我省规划管理和设计工作进行了深入思考，提出有针对性的意见和建议，以利于促进我省规划行业发展。一、上海市城乡规划建设的基本情况上海市是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。在市委市政府的高度重视下，上海市建立了有序、协调的城市管理机制和体系，注重全面发展、协调发展和可持续发展，坚持前瞻性、系统性和可操作性的有机统一，规划工作在全国起到表率示范作用。（一）规划管理体制及职能构成上海市城乡规划管理体制结构可以概况为三个“二”。一是城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”，主要是对“两规”进行整合，确保“两规”在规模指标、布局和近远期实施上的衔接；二是上海市作为直辖市，市规划和国土资源管理局在职能上“二合一”，同时承担相当于省级和市级的规划管理工作；三是市、区（县）两级政府、两级规划管理，形成“市规土局以宏观性、前瞻性规划编制为主，区（县）规土局以建设项目审批为主，市规土局加强实施监管”的体制框架。（二）规划编制体系上海建立了目标明确、层次分明、管理有序、可操作性强的城乡规划编制体系。从横向看可分为中心城规划、郊区规划、产业布局规划、专业系统规划和重点地区规划五大类。从纵向看，针对中心城区和郊区的不同发展情况，形成分类规划编制和管理体系：中心城区分为城市总体规划、分区规划、控制性编制单元规划、控制性详细规划和项目管理五个层次；郊区分为城市总体规划、区（县）域总体规划、新城和中心镇总体规划、控制性详细规划以及项目管理五个层次。而在法定规划编制之外，要求城市设计贯穿于规划编制的各个阶段，特别是在历史文化风貌区和优秀历史建筑协调区、黄浦江和苏州河两岸等景观走廊、中央商务区、重要的商业区及市级主要公共活动中心等区域，都必须加强城市设计。（三）城乡规划发展战略及工作重点一是积极促进城乡统筹发展。上海为形成符合现代化国际大都市特点的城乡一体协调发展的市域城镇布局，有序引导中心城人口和产业向郊区转移，着力构筑“1966”城乡规划体系，包括1个中心城，即上海市外环线以内区域；9个新城，即松江、嘉定、临港新城等，规划总人口540万左右；60个左右新市镇，从人口产业集聚发展、土地集约利用和基础设施合理配置角度，集中建设相对独立、各具特色、人口在5万人左右的新市镇；600个左右中心村，农村基本居住单元，将相对分散的自然村适度归并，合理配置公共设施。 二是通过规划引领城市转型。从进入“十一五”开始，上海发展的一个重要内容就是城市转型，从以生产性经济为基础的城市经济转向以服务性经济为基础的城市经济，全面推进现代化国际大都市建设。城市规划在产业功能布局、基础设施建设等方面起到了“龙头”作用，保证城市转型的顺利进行。如把世博会选址和上海旧城区改造结合起来，将原造船厂整体迁移，既改善了生态环境，又强化了中心区文化功能。在郊区更是搬迁了大量技术含量低、污染高、耗能大的传统工业区，转向建设创新、节能、高效的科技产业园区和现代制造业基地。 三是推进中心城可持续发展。为减轻中心城交通和市政设施建设压力，优化生态环境和城市景观，着力贯彻市政府提出的“双增双减”方针，即通过增加公共绿地和公共空间，减少建筑总量和降低容积率。这一方针的实施有力推进了中心城人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化。二、上海市城乡规划建设的主要经验经过实地考察和沟通交流，上海市城乡规划和建设的许多新思路、新经验和新方法值得我们学习和借鉴。（一）规划编制和设计方面一是重视前期研究，科学编制规划。从本次对松江新城泰晤士小镇考察来看，突出显示了对前期规划研究的重视。规划主管部门在项目选址、功能定位和风貌特色等方面都进行了详细的策划研究，从基地水系环境出发，结合松江古城东方城镇特点，着力体现“一城两貌”的城镇特色。通过多轮国际招标，经过综合比选评定，最后重金聘请英国的规划设计单位进行各层面的规划、景观和建筑设计，打造了一个原汁原味的英伦风情小镇，让人们能够在一城中体验中西对比、古今汇通。泰晤士小镇英式建筑外貌 二是重视维护公共利益和城市整体利益。在上海中心城区高楼日益增多的情况下，日照遮挡、市政交通压力加大、生态环境遭到破坏等问题逐渐突出，市政府及时提出“双增双减”系列措施，通过对在批和已批未建项目容积率、绿地率等指标的调整，控制了上海中心区高强度、高层化开发，增加了公共活动空间，人们生活品质得到极大改善。“双增双减”方针是上海市非常成功的经验，值得我省各地级市学习和借鉴。三是借鉴国内外先进经验，创新规划理念。上海在规划编制招标过程中坚持市场化运作，通过国内外规划咨询、方案征集，引入先进的规划理念，根据自身城市发展需要，积极开拓思路，创新规划管理和设计理念。从“一城九镇”的建设到构筑“1966”城乡规划体系，从统一规划管理到两级政府、两级管理，上海始终站在国际及全国的高度谋求城市规划的创新发展。本届上海世博会更是提出建设“低碳、和谐、可持续发展城市”的理念，代表了未来城市发展趋势。四是注重延续城市历史文化，有效利用现有资源。上海是海派文化的发祥地，中西文化融汇是其明显的特征，市区有多处历史文化风貌区和大量优秀历史建筑，上海在建设国际化大都市的同时注重城市历史文化的传承和发扬，能够做到古为今用，洋为中用。思南路历史建筑保留保护改造项目是城市老区改造的成功案例，项目中的优秀历史建筑形成于上世纪20、30年代，包括风貌独特的花园住宅和上海特色里弄建筑，其中有周公馆等具有较高文化价值的历史建筑，因年代久远，建筑物损坏严重，下水、燃气等市政设施已相当陈旧，不能满足现代生活需求。通过对每个老建筑的精心修缮、内部使用功能的完善、小区环境的整治，在保持原有建筑风貌和格局的前提下，改建成为兼具私密性和舒适性的会所型宾馆。并通过对新建建筑形态、色彩和尺度的控制，能够与老建筑相协调，实现和谐共处。思南路建筑保护项目模型及花园住宅（二）规划实施方面一是各级领导、社会各界重视规划，严格按照规划实施。上海市区（县）各级党政领导十分注重规划在经济社会发展中的服务保障作用，重视规划对城市建设的调控引导，充分利用规划的公共政策属性管理城市。而随着城乡规划法实施、行政监督和责任追究的推行以及建设管理手段的完善，进一步强化了规划的权威性和严肃性。另外，上海市及各区县均有各自的规划展示馆，成为宣传规划、各类规划公示和征求公众意见的窗口。如今，城市规划已成上海人工作生活中的一部分，无论是政府管理人员，还是建设开发单位，包括普通百姓，所有进行的建筑项目审批、管理及施工活动必须严格按照规划实施，否则将受到严厉制裁。正是由于对规划重视，按规划办事，上海的发展道路才越走越宽。二是具有完善的城乡规划体系，确保落实规划目标。建立了覆盖全市、层次清晰的城乡规划体系，保证全面、有效地落实城市总体规划确定的各项目标。除了完备的总体规划、控制性详细规划以外，上海市中心区增设的控制性编制单元规划进一步完善了城乡规划体系，也是在控制性详细规划层面之上实施城市总体规划的关键环节。单元规划以网格化管理为基础，实现规划编制单元与行政单元、市政社会服务设施单元相协调，把规划、行政和基础设施资源有机联系起来。 三是制定了地方规划法规制度和技术标准，保障规划建设顺利实施。除严格按照城乡规划法、城市规划编制办法等国家法律法规执行外，规划主管部门根据上海城市特点组织制定了上海市城市规划条例、上海市建设工程规划管理市、区（县）分工实施意见、上海市城市规划管理技术规定等一系列地方法规制度和技术标准，使规划工作的一些地方原则转化为法规保障的内容，让具体的规划管理及设计工作有法可依。（三）规划管理方面 一是建立了规划层级管理体制。按照规划决策、执行、监督分离的原则，合理界定市、区（县）两级政府规划管理的职责与分工，建立了“两级政府，两级管理”的规划管理体制。总体规划、分区规划、重要地段的详细规划和建设项目、全市性的道路交通市政设施规划由市规划局组织编制和审批。其余大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书两证”)由区、县规划部门批准，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。这种管理体制在全国是一个首创，调动了基层政府的积极性，提高了工作效率，符合上海作为特大型城市的发展要求，而上海市丰富的规划人才资源为这种管理体制提供了有力支撑。 二是注重规划和建设项目评估，实现全面管理。上海市规划部门对规划和重大建设项目实施前后进行详尽评估，组织有关专家进行系统论证，为政府决策提供了充分依据。例如，对控制性详细规划的编制、实施、后评估、调整提出了一整套思路和方法，适应相关专业系统及重大项目实施引起的变化，确保了总体规划中强制性规划指标的落实。对世博会、虹桥交通枢纽等重大建设项目的选址、功能定位、概念方案、环境评价、交通影响等进行了深入的分析、研究，为详细的规划设计指明了方向。通过对规划和建设项目前后期的评估，明确了规划和建设目标，掌握了规划落实情况，实现全过程、全面的规划管理。三、上海的经验对我省城乡规划建设工作的启示（一）规划编制和设计方面一要更新规划理念，突出特色。规划设计成果是规划管理的依据，高水平的规划设计是建设高品位城市的前提。我省城乡规划还存在起点不高、特色不浓等问题，与人民群众日益提高的生活工作环境质量要求存在很大的差距。规划编制单位应增强责任意识，积极提高业务素质和职业道德水准，尊重群众尊重专家，认真学习借鉴国内外先进规划研究成果，集各方智慧，学习、消化、运用新理念、新方法，转变长期以来形成的思维定式，使规划内容有所创新，高标准、高水平编制规划。规划编制和设计中要深入地方，拓宽思路，展示地方历史人文地理特点，突出城市特色，制定符合当地实际的规划指标体系、空间布局方式和建筑形态标准，创造中国北方特色城乡规划模式。二要充分利用自然历史文化资源，体现地方文化内涵。我省具有得天独厚的自然条件和环境资源，以“大平原、大森林、大水系”为傲，包括多个国家级自然保护区和地质公园，冰雪世界和避暑胜地形象突出；还有丰富的文化底蕴和悠久的历史，以“金辽和清朝发祥地、抗日英雄人物、老工业基地”闻名，包括多处历史遗迹、多个历史文化名城名镇，老工业基地城市保留着众多老厂房、老设备。规划设计要充分涵盖这些特点，着重体现东北城市和乡镇的历史人文特色，认真学习上海“变废为宝”的成功经验，如将原钢铁厂老厂房通过功能置换、建筑修缮和环境整 治改造为雕塑艺术中心，带动周边地区开发建设文化产业，形成上海西区的文化集聚点，为改造利用废弃工业建筑或遗址做出示范；在辰山植物园，将采石场遗址的矿坑巷道改造建成地貌奇特、高山飞瀑、季相分明的矿坑花园，成为植物园的最大亮点。上海雕塑艺术中心内部上海辰山植物园矿坑花园三要体现规划前瞻性，把握现代城市发展趋势。规划设计要根据我省各地市基础条件，着重研究城市未来发展目标、功能类型和布局形态。如今早已过了烟筒林立、处处机器轰鸣的粗放式工业城市时代，生态低碳城市、知识创新型城市、现代服务业城市正越来越受到人们的关注与重视。从对上海市杨浦区的考察来看，知识创新型产业在城市发展中起到重要作用，杨浦区依托复旦大学、同济大学等高校，建设研究院和高科技产业园区，形成“产、学、研”于一体的知识产业经济圈，即带动了城市经济发展，又提供了大量专业人才，成为城市发展的不竭动力。（二）规划实施和管理方面一是鼓励规划创新，敢于突破自我。上海市在规划编制和实施的管理中，积极汲取各方智慧，敢于突破自我创造精品。上海世博园规划国际招标期间，某设计单位突破上海市规划管理部门标书关于世博园选址的前提条件，在经过论证后，打破了历届世博会在居民稀少的空旷场地兴建园区的惯例，将世博园选址在存在大量老工业设施和破旧居住区的原江南造船厂位置，规划部门经研究认为这一选址有利于借举办世博会契机调整城市产业结构、加快基础设施建设、改善市民百姓生活，说服18个国际评委，使本应是“废标”的该方案入围，最终世博园充分地演绎了“城市，让生活更美好”这一主题。我省各级政府、各级规划管理部门，应当鼓励学术争鸣，学习敢于创新、敢于突破的规划理念。 二要政府主导，通过市场化运作实施规划。与上海等沿海城市相比，我省各地市经济欠发达，部分还很落后，政府实际能投入的城市建设资金非常有限，各级政府要树立“经营城市”理念，运用市场经济手段，利用土地有偿使用和批租制度以及行政权的优势，通过开发和盘活城市土地资源、建立基础设施项目投资回报补偿机制、自然历史人文资源的商业化运作等方式，开辟多元化融资渠道，实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。上海市新江湾城本着“先地下、后地上，先环境、后建筑，先配套、后居住”的规划建设理念，不仅在寸土寸金的上海市中心城保留了大面积的生态保育区，更吸引了复旦大学等高等学府，创造了良好的创新环境，提升了区域价值，实现了经济、社会、生态效益的有效统一。 三要完善我省城乡规划体系，全过程监督规划实施。各市（地）、县城市规划主管部门要抓住新一轮城乡规划调整契机，进一步推进控制性详细规划的编制，全面提高控制性详细规划的覆盖率，完善我省城乡规划体系，注重规划的可实施性，为城乡各项建设提供规划依据。规划管理中，从项目选址或提出规划条件，核发“两证”，到项目竣工规划验收，甚至建成后运营，各地市规划主管部门要全过程监督规划实施情况，严格按照城乡规划法要求进行监督检查，建立分管到片、定期巡查、责任追究等制度，加大规划效能监察力度，努力实现规划管理工作由重审批向重监管转变。确保落实规划目标，对违反法定规划、擅自变更规划的审批和建设行为要坚决制止、纠正和查处，维护城乡规划严肃性。四要规范管理体制，理顺政府规划管理职能。各级规划部门要积极争取各级党委、政府和人大等领导机关支持，保证规划编制、管理的财政投入。继续加大规划体制的改革，理顺省、市、县的规划管理职能，促进城乡规划的统一管理，各县（市）要积极争取建立独立的规划管理机构，妥善解决不具备执法主体资格等问题。要充分发挥各级城乡规划委员会的作用，丰富机构职能，强化机构地位，完善议事程序和工作规则