谈新形势下民航空防安全的危机管理.doc

新形势下民航空防安全的危机管理沈朝阳“9.11”事件发生后，民航空防安全状况持续严峻和日趋复杂，空防安全危机空前敏感地牵动着社会的神经，如何妥善预防和化解空防危机已引起了公众的高度关注，进一步加强民航空防安全危机管理日益成为共识。一、对空防安全危机的一般认识（一）危机的概念和特点。在汉语词典中，危机的含义有两个：一是指危险的根由，二是指严重困难的关头；西方关于危机含义的解释也有两个：一是危险和非常困难的时期，二是决定性的瞬间或转折点。管理学意义上的危机就是指无法预测何时何地发生，一旦发生将导致组织偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机具有潜伏性、意外性、破坏性和紧急性等特点。危机管理就是通过研究危机、危机预警和救治危机恢复组织均衡状态的一系列措施。不同的组织产生危机的原因、危机的特征及危机管理的内容都有所不同。（二）危机管理的内容。危机管理通常包括六个方面的内容：第一阶段，避免危机。采取积极防御措施，建立以奖惩机制为核心的制度体系，以设备设施为中心的投资机制。第二阶段，准备危机。长将有日思无日，莫待无时思有时，只有未雨绸缪方可防患于未然，制订并熟悉应急救援计划。第三阶段，确认危机。善于捕捉信息和分析信息，培养见微知著的洞察力，当机立断，全面防范。第四阶段，控制危机。处变不惊，亡羊补牢，灵活机动，控制事态恶化。第五阶段，解决危机。审时度势，速战速决，转危为安。第六阶段，反思危机。总结经验教训，修正危机管理机制。 （三）空防安全危机。空防安全是指有效地预防和制止人为的非法干扰航空器的行为，保证在使用中的航空器及所载人员生命财产的安全，使航空器依照合法机长的正常意愿，在规定的时间和空间内安全、正常运行。正常的安检、监护等查堵、防范工作不存在危机，一般的非法干扰或预谋劫机行为也不构成危机，只有当发生严重威胁航空器及所载人员生命财产安全的劫、炸机事故，事故起因可能具有普遍性和社会内在必然性，极易引起严重的社会后果甚至连锁反应时，即出现空防安全危机。例如，1993年11月至12月，短短两个月内竟然发生了十次劫机事件，政府紧急发布了通告，安检实施了“双百”检查；美国“9.11”事件导致空防安全高度紧张，我国发布了“关于民用航空安全的通告”，实施了安检特别工作方案；2002年4月17日到5月10日，一个月内发生三起劫炸机事件，促使了脱鞋检查和规范货运安检； 2003年1月22日到2月2日春运期间发生两起劫炸机事件，总局随即发布了加强液态物品检查的公告。空防安全危机虽然具有危机的普遍规律和一般特征，但是由于其显著的特殊性更强烈地被人们所关注。空防安全危机起因主要是人的主观犯罪动因，一旦发生，灾难性后果令人触目惊心，其政治和社会影响巨大。二、建立空防安全危机管理机制日益迫切（一）民航空防安全关系重大且持续严峻。随着改革开放和民航事业的蓬勃发展，空防形势渐趋严峻，劫持飞机、破坏飞机、破坏机场以及针对民航的其他非法干扰活动日益频繁。据不完全统计，进入80年代以来，仅劫机事件就发生近60起。民航空防安全不仅仅关系民航运输事业的持续、快速、健康发展，更是关系国家安全、社会稳定、经济发展的大事。“9.11”事件对美国乃至全球政治、军事、经济的巨大负面影响时至今日仍未消除，最终演变成全球范围内的反恐怖浪潮和战争风云；“5.7”空难给我国民航烙下的伤痕犹历历在目，“1.24”劫机未遂爆炸案又敲响了空防安全的警钟。由于分裂组织、邪教组织和特定个体针对民航的恐怖破坏和挟私报复性犯罪活动从未间断，民航空防安全的危机日益呈现长期性、严峻性和复杂性态势，防范工作也必将任重而道远。（二）当前的空防危机管理机制有待健全。由于空防安全事故具有突发性、不可预见性、破坏严重性和影响巨大性，痛定思痛，建立一套完备的危机管理机制已成社会共识。其应急处置必须要做到迅速有力、规范有序、善后有方，不能局限于事后责任追究和全面整改。为此，我国民航投入大量的人力、物力、财力，逐步建立了包括安全技术检查、封闭式管理和飞机监护、飞机客舱保卫和公安强力保障等四大组成部分的空防安全保卫体系，有效地打击遏止了航空犯罪。但应该看到，当前的空防安全保卫体系仍面临诸多问题，主要表现在：第一，虽然“安全第一，预防为主”作为航空安全的指导方针从未动摇，但该方针以往主要强调的是民航运输飞行的生产安全，较少关注航空保卫安全。第二，管理体制有待理顺。目前主要担负空防安全工作的单位都属于企业内设部门，既缺乏安全执法管理的权威和有效方式，又不掌握安全投资权力。况且，企业的目的无疑是营利，而空防的目的是安全，两者目的不同，价值观念和运行方式客观上差异较大。空防安全的受益人指向性不强，所以在安全与效益、安全与服务的关系上，最容易牺牲安全。第三，空防安全法律体系不完善。由于缺乏高层次的完备的空防法规体系，导致空防重心长期偏离，空防队伍职业化建设明显不足，空防技术投资有待加强。第四，空防安全危机的预警和救治机制亟需完善。当前仍依赖组建临时性的事故调查小组处理危机，仅限于事故本身的处理和亡羊补牢式措施，靠开会、发通知、发电报、发通报、处理责任人等传统方式，既缺乏避免、准备和确认危机的前瞻性研究，又缺乏控制、解决和反思危机的决策性论证。（三）完善空防危机管理机制的时机基本成熟。第一，“9.11”事件后，我国政府即组建了国家处置劫机事件领导小组及办公室，加强对劫机等突发空防事件的组织领导和应急救援能力；斥巨资增强机上防护装备设施，成立专职的航空警察队伍履行空中客舱保卫职责。第二，2002年初，ICAO根据第三十三届大会的决议、航空保安部长级高级会议的建议和航空保安专家小组的指导，建立了普遍性和强制性的航空保安审计计划。审计的目的，是希望通过对各国现行的航空保安机制和运作进行系统性的检讨，找出不符合标准的地方，加以改善，以强化航空保安。我国民航以对国家、社会、旅客高度负责的态度，已庄严承诺保证按照不低于国际审计的标准全面建设空防安全，并尽快接受ICAO的航空保安审计，此举有利于空防安全危机管理机制的顺利建立。第三，根据十六大建议和十届人大决议，政府机构进行较大改组，国资委成立，民航管理体制改革深化，民航总局作为政府从企业经营管理的具体事务中脱离出来，专注于法规政策、行业标准和航空安全的管理，建立完备的空防安全危机管理机制组织条件成熟。第四，法制环境日臻完备。国家出台了安全生产法，国务院颁布了国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，奠定了安全生产工作的法律依据；我国民航已着手修改航空法、航空安全保卫条例，这些专业法规的修改完善无疑将大大提升空防危机管理的水平。三、建立空防安全危机管理机制的若干意见（一）有针对性研究空防危机的根源。研究空防安全危机管理应该在危机管理普遍规律的基础上有针对性地开展，针对性研究主要从三个方面着手：第一，危害空防安全的主要对象和目的。国际民航组织对以前非法干扰航空器的犯罪分子进行了归类分析，据其提供的数据表明，其中主要对象有三类人：以政治为目的的占19%，刑事犯罪分子占15%，精神病患者占52%。根据我国的具体国国情，归纳分析二十年来民航空防事故，可以发现，危害空防安全的主要对象是处于社会底层、素质较低、心态扭曲的个体，劫、炸机的主要目的是逃往台湾或报复社会。近年来，分裂势力、邪教分子和黑恶犯罪分子对航空保安的威胁也不容忽视。第二，劫、炸机的特点。作案方式多样化，人数不一，内部人时有参与，使用工具种类多样，逃避检查的智能化、隐蔽化趋势明显，设骗局讹诈劫机或地面强冲劫机现象时有发生。劫机具有诱导作用和示范效应。第三，防范体系是否存在漏洞。从理论到实践调研，从逻辑到实证分析，运用ISO9000质量认证体系和国际航空保安审计的方法，查找空防防范体系存在的问题。主要是审查法规制度是否完备，体制是否顺畅，流程是否合理，设备设施是否先进，员工业务技能素质是否过硬、队伍管理是否严格等多方面认真查找原因。（二）建立预防和避免危机的全过程立体式空防体系。凡事预则立，不预则废，通过分析找到了影响空防安全的根源，就可以对症下药，构筑防范体系。第一，奠定制度基础。首要的是法律基础，构筑权威、独立、完备的法规体系是空防危机管理的起点，尤其是当空防安全防范意识尚未深入人心的今天；其次是规章制度，构建行业和企业科学合理、切实可行的整套工作原则、方法；再者要建立完整严密、可操作性强的流程体系和纠错机制。第二，强化危机管理意识的培养和危机管理技能的培训。切实搞好空防安全教育，提高对危机事件的警惕性，建立“安全就是生命，安全就是政治，安全就是效益”的观念，使员工在实际工作中认识和处理好空防安全与个人利益的关系，自觉树立“安全责任重于泰山”的观念，从而严格执行空防规章制度；加强安全生产和服务技能的训练，通过培训让员工实实在在掌握确保空防安全的业务知识技能。第三，建立高效的危机管理体制。在国家处置劫机领导小组和民航总局公安局总的组织、协调和指挥下，建立责权清晰、政令统一、信息畅通、精干高效的危机管理体系。国家和政府保证相关法令和标准能够满足实际工作的需求，进行监督、检查和处罚，承担相应的行政权责；空防保障机构法定设立，投资多方参股，业务垂直指导，行政横向自主，执勤依法独立。通过理顺管理体制和适当分权授权促使政府管理从等级督察制到参与和协作空防安全转变，通过法定责权、立体追究确保航空企业从被动参与到自觉高度重视空防安全转变，从而使这个体制具有更多的灵活性和创新精神，产生更高的士气、更强的责任感、更高的效率。第四，从人力和财力两方面提供完备的危机管理资源保障。人力资源准备关键要落实空防安全保障队伍职业化，不能将其当作劳动密集型工作而不重视技术素质提高，更不能将空防工作视为普通看护型工种而忽视智能化研究；财力资源准备主要落实足额的空防保障专项资金，用于设备设施的技术更新和研究投资，为空防工作的健康、持续、快速发展提供物质保障。（三）要感知危机和控制危机，善于寻找薄弱环节。大量事实表明，空防安全的强度取决于系统最弱的部分，恐怖袭击者总是试图使用最易受到攻击的环节。山雨欲来风满楼，没有无缘无故的事端，善于感知并查找出容易产生危机的环节，是预防危机的较高境界。例如，“9.11”事件虽然发生在美国，但我国政府能够洞察全球空防安全潜在的巨大危机，举一反三，民航总局立即发布了关于民用航空安全的通告，实施了“安全检查特别工作方案”，加固了飞机驾驶舱门，规范了货运安检，清查了控制区通行证，等等。通过一系列有力的举措，坚决堵塞空防漏洞，严防类似悲剧在我国发生。由此可以看出，各级组织必须以科学的态度正视危机，要把以前的、别人的教训当作今后的、自己的经验，千方百计规避危机。首先，培养危机意识，组织进行应急演练。危机意识是危机预警的起点。在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养队伍的空防意识。其次，进行预见治理。设立专门机构，构建明确的危机处理的管辖范围进行及时、有效的预警治理；分析未来趋势，为空防危机管理的预警提出建议和目标。在此特别要强调的是：坚决不能放过任何一个可能影响空防安全的小事，不允许轻视工作中的任何一个失误。每一个失误就是“事故链”的一个节点，一个个独立的失误一旦构成了完整的“事故链”必将导致事故发生，偶然、巧合的事件和因素不过是导火索、催化剂。（四）解决和反思危机。趋利避害，将损失降低到最少。核心工作是建立未雨绸缪的预警机制和亡羊补牢的救治机制相结合空防安全危机管理机制。第一，制定应急处置方案并经常组织演练。方案涉及组织指挥、信息传输、程序步骤、后勤保障等方面具体内容；第二，动员社会参与。大量事实表明，习惯于“捂盖子”无助于妥善解决危机，必须使公众了解真相，良性互动，及时祛除流言、猜疑、恐慌等，稳定社会，恢复秩序。由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，可以降低政府救治危机的成本。第三，加强全球合作。危机的原因和结果往往是世界性的，在危机的救治中，