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税收理论论文正确认识“费改税”一、界定概念“费改税”的内涵与外延“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项政策主张。从规范分析的意义看,在社会主义币场经济体制下,税和费都是政府收入的形式,各有各的地位和作用,两者并不能互相替代。税收是以政治权力为基础的政府收入形式,它可以且应当成为政府收入的主要形式。收费则是以交换(或直接提供服务)为基础的政府收入形式,在政府收入体系中,它居于补充或辅助地位。在目前我国的政府收入格局中,规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存。前者指的是列入预算管理的财政收入,后者指的是游离于预算之外的预算外收入和制度外收入等。前者主要来源于税收,后者的来源基本上是各种各样、形形色色的政府收费。而且,相比之下,在数额上,后者又大于前者。于是,形成了所谓“费大于税”这种特殊的矛盾现象。“费改税”并不是要将所有的“费”均改为“税”,而是把那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目,纳人税收的轨道。对那些本来即属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目,则要按照收费的办法加以规范。在此基础上,纠正由“税费不清”、““税收缺位”或“收费越位”而导致的政府收入格局的不规范现状,实现“税费归位”。二、统一认识;从宏观层次看待“费改税”应当看到,对于“费改税”的必要性,目前人们的看法并不一致。若不能实现认识的统一,这项改革举措的出台,很可能要受到一定程度的阻碍,其效果也要大打折扣。因此,统一认识,特别是在全党范围内统一认识,是首先必须做好的一件事。从表面上看,“费大于税”是所谓的”费税之争”或财税部门和其他政府部门之间的”权力之争”。然而,如果脱出部门或微观的局限,而站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题,便会发现“费大于税”矛盾的实质,是政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为不规范。可以说,“费大于税”已经成为我国各项改革事业进一步推进和社会主义市场经济体制进一步完善的极大障碍。政出多门的各种政府收费的一个共同特征,是自收自支、不纳入预算管理。既能够自收自支,收费项目的多少和收费数额的大小便同各部门、各地区的利益挂上了钩,其收费的积极性自然会越来越高;既能够不纳入预算管理,支出去向脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督,各类腐败现象也就有了土壤和温床。如此演化下去,各种政府收费日益扩展,非财税部门介入财税性分配,不仅整个国民收入分配渠道陷于混乱状态,而且,以权谋钱、以权换钱等不规范行为,亦由此产生并蔓延开来。一国有企业的困难与其负担重直接有关。但负担重并非“税负重”,而是五花八门的“费负”重。国家经贸委的调查表明,国有工业企业的各种不合理负担,大体占到当年其实现利润与税收之和的20%,甚至超过了当年实现的利润。对北京地区6家国有企业的典型调查表明,他们所承受的来自各个政府职能部门的收费项目,多达206项。处于如此重负之下的国有企业,怎能不陷入困境不解决政府收入机制不规范的问题,国有企业又怎能走出困境对于政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛,人们通常把它归结为行政管理体制改革滞后。其实,除此之外,更为重要的原因,还在于由政府收入机制不规范所带来的政府部门预算约束的弱化。倘若政府部门的收入机制是规范化的以税收为主要来源,且全部纳入预算,那么,在经济发展水平一定的条件下,其每年可取得或可供其使用的收入便是一个既定不变的量。其支出的规模便不能不受其收入规模的约束。“费大于税”的政府收入格局以及各种收费所具有的自立章法、按需而征的性质,使得政府部门的收入变成了在相当程度上可以“随意”上调的量。有了如此宽松的环境,政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅速增长,便是一件自然而然的事情。进一步说,如果政府收入机制不规范的问题得不到解决,即使在行政上下大气力压缩了政府机构的编制并相应削减了行政管理费支出,由于政府收入的调节一显然只能是“上调”余地仍在,在我国,曾出现过数次“反复”的政府机构的膨胀之风和行政管理费支出的扩张之势,很可能会再一次刮起和出现。这些年,政府部门财力分配格局上所存在的“弱干强枝”现象,一直困扰着我们。所谓“弱干强枝”,是将政府部门之间的财力分配格局比喻为一棵树。这棵树的“树干”弱,经不起风吹草动;而它的“树枝”繁茂,致使头重脚轻。这种分散的财力分配格局,不仅存在于中央政府和地方政府之间,而且,在各个不同级次的政府与其所属的职能部门如省一级政府与其所属各厅、局之间,甚至每一级次的政府与其下属级次的政府如省一级政府与市、县级政府之间,也有类似的表现。财力分散了,各部门、各地区的支出,除了依靠政府集中调配的那一块儿规范性的资金外,还分别拥有各自非规范性的财源,可以自立规章,自收自支。其结果,肯定是中央政府以及各个不同级次的政府宏观调控能力的削弱。人们常说的所谓“诸侯经济”、“王爷经济”,都是在这种背景下产生的。长此以往,势必危及国家的政令统一和长治久安。诸如此类的事情,还可举出许多。站在这样的高度来认识,“费改税”显然是为规范政府收入机制,从而规范政府行为,完善整个社会主义市场经济体制而须采取的一项重大改革举措。三、改革目标建立与市场经济相适应的规范化的政府收入机制如果将今天的政府收入机制不规范视作我们为改革而付出的成本或代价一事实上,“费大于税”的政府收入格局,正是伴随着经济体制的转轨而出现并蔓延开来的,那么,在改革已历时十九个年头,各方面的体制框架已经基本构建起来的条件下,我们应当也必须转到规范政府收入机制上来。市场经济体制相对于计划经济体制的一个显著的变化,就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰了。这意味着,市场经济体制下的政府收入机制,必须是规范化的。即以法制为基础。即是说,政府取得收入的形式和数量,要建立在法制的基础上,无论哪一种形式、哪一种性质的收入,都应当先立法,后征收。全部政府收入进预算。政府预算的实质是收支的透明化和公开化,它体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督,也即是说,政府的收与支,必须全部置于各级人民代表大会的监督之下,不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。顺便指出,在实行市场经济体制的国家中,一般不存在“预算外资金”的概念。我国现使用的“预算外资金”概念,是建国初期从前苏联和东欧国家那里引进、并在计划经济体制下沿袭下来的。预算外资金是同计划经济密切相关的范畴,它同市场经济不相容。从这个意义上讲,随着市场经济体制的日益完善,在我国,预算外资金终归要退出历史舞台。财税部门总揽政府收入。即所有的政府收入完全归口于财税部门管理。不论是税,还是费,或是其他什么形式的收入,都要由财税部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑,把某些特殊形式的收入,如关税、规费交由特定政府职能部门收取,那至多也是一种“代收”、“代征”。要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系,从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。政府收入以税收为基本来源。以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入,且可无偿使用的税收,同市场经济条件下的政府支出格局以“满足社会的公共需要”为主体是一种对应关系,必须作为政府收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其他的政府收入形式,如以交换为基础的收费,只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责。中国在选择市场经济体制的同时,也就注定了要走政府收入机制规范化的道路。党的“十五大”报告对规范政府收入机制作出了战略部署。江泽民总书记所谈到的“完善分配结构和分配方式”,其中一个重要内容,就是完善政府的分配结构和分配方式。从根本上说,规范政府收入机制,是完善整个社会的分配结构和分配方式的基础或前提条件。没有政府部门分配结构和分配方式的规范化,就不可
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