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文档简介

“公共管治的理論和實踐”學術研討會Conference on “Public Governance - Theories & Practices”善惡評判與公共管理體制創新周 潭華南師範大學政治與行政學院摘要:公共領域的拓展、公共管理主體的多元化需要公共管理體制的創新,但管理體制的創新受多種因素的制約,並且創新在現實中也存在著價值判斷與功利判斷的取向問題。制度學派推崇創新是看到創新給人類帶來的功利,是一種功利取向,在現實中無疑是有益於制度創新的;但作為一種價值判斷的“善惡”觀念,對人們的創新意願與行動產生著深遠且相互矛盾的影響。人們從人性之善惡推及到制度的善惡,並由此產生四種思維評判:制度“善”、創新亦“善”;制度“善”、創新乃“惡”;制度“惡”、創新乃“善”;制度“惡”、創新亦“惡”。四種思維傾向對制度創新的意願與行動的影響各異。公共管理體制的創新,既要發揮創新的功利取向的積極作用,也要廓清不同價值取向的影響,認識到原有管治制度之“惡”、之不足,避免粉飾制度、回避創新的傾向,揚棄視創新為“惡”之偏狹、弘揚創新為“善”的風尚。公共領域的拓展、公共管理主體的多元化需要公共管理體制的創新,但管理體制的創新受多種因素的制約,觀念因素即是影響管理創新的重要因素之一。管理創新的動力是源於精神的還源於物質的?善惡觀念又是如何影響著人們的創新意願與創新活動的?本文試圖對此問題作一初淺探討。一、 公共管理創新:理念還是功利?對管理創新,人們傾向于以創新能否帶來“好處”作為評判管理創新的指標,但對“好處”的理解,大致可從精神與物質兩個層面來理解:一是精神層面的,認為創新是隨著人類對社會或管理認識的深化而不斷修正不足的過程與努力,正是蘊含於各民族、各領域中的蓬勃巨大的創新能力,才創造了人類的物質文明與精神財富。創新是人類自覺智慧行為,也是人類智慧成就的展現與凝聚。基於此,創新被認為是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發達的不竭動力。作為精神層面的制度,在制度學派看來,它是為決定人們相互經濟關係和社會關係而人為設定的一些制約,它分為兩種:一昌由道德、習慣和行為準則所構成的非正式約束;一是由憲法、法令和產權等構成的正式約束。二是物質層面的,因為創新給人類帶來新的組織方式與新的生產要素的排列組合,因而能極大地改進組織管理,提高社會財富的生產效率,帶來巨大的精神與物質利益,因而創新得到社會各階層的倡揚。制度學派即從經濟領域的技術創新、制度創新與管理創新方面,提出創新的重要性,並主張在新的經濟條件下,政府應成為創新的主導力量,推進以管理為重點的制度創新。制度創新的動力在於利益,認為新舊制度的差距之地即是制度創新之處,新舊制度落差越大,舊制度就越需要完善,創新主體如果能進行有效的創新,從中獲得的利益也就越大,創新的動力就越強勁。無論是精神層面的創新,還是物質層面創新都是社會利益格局的調整與安排,都脫離不了現實的物質支撐。任何制度都是人依時勢而作出的符合客觀需要而設計的,它總會隨時間的發展而不斷地處於變動之中。人類社會也在制度的不斷變遷與創新中從低級走向高級,從愚昧走向文明。公共管理體制創新,是近年來公共管理改革所堅持的理念,對創新的激勵與宣導也多是從精神層面上挖掘其意義與作用。應該說,創新是一種智慧型精神活動,需要從精神上去激勵,不能在市場化過程中將創新這一種精神活動過分地物質化,以免降低其應有品質與內涵,濫用公共權力,悖離公共利益,擅離公共領域,以便更好地堅持公共管理創新的價值取向。管理創新有賴於各行業管理主體的參與,公共管理也有它的現實物質利益追求。創新能帶來社會資財的節約與效率的提高,但如果資源節約與效率提高的成果不能為創新主體分享,創新者的努力沒有在成果的分享與激勵上體現出來 ,勢必影響創新主體的創新意願與努力。因為創新過程充滿不確定因素,需要智慧與責任擔當。那麼創新的成果分享與必要的激勵就顯得尤其重要。因此,從精神層面激勵創新固然重要,但物質激勵乃至構建成就分享與責任分擔機制也有必要。政府作為公共管理中最重要的主體,掌握社會最大量的資源,除了在整個社會中宣導創新文化外,還應將理念與功利因素結合起來,更多地從機制上促進創新活動的開展,以凝聚公共管理各類主體的管理智慧。二、公共管理創新:孰“善”孰“惡”?善惡之辨縱貫中西思想文化的發展歷史,“善”與“惡”作為人性假設的兩條線,一直相伴著思想家的思辨與著述。在我國,法家以人性“惡”為理論基礎,提出的社會治理主張是用嚴刑峻法來匡扶帝室,整頓吏治,控制黎民;儒家認為“人之初,性本善”,在社會政治方面,主張以教化馴民心,行王道。後來在“罷黜百家,獨尊儒術”之後,主張人性善的儒家文化就一直發揮著重要影響,左右著人們對客觀世界的看法,支配著人們的評判標準。在西方,霍布斯從人性惡出發,認為自然狀態是一種極為可怕的、恐怖的、人與人互相殘害的敵對狀態,“人人互相為戰的狀態” 霍布斯:利維坦第96頁,商務印書館,1985年。,洛克則傾向從人性善角度認為,人類的自然狀態是人類的真正青春、是人世真正的“黃金時代”。功利主義者也從人的“趨利避害”的特性出發,認為政府、制度只是一個“必要的惡”,是根據功利原則,依據“兩害相侵取其輕,兩權相較取其重”的法則而作出的一個舍“大惡”、存“小惡”的功利選擇,由此剝去了籠罩在政府身上的“慈善外衣”,對原先人們曾寄予無限期盼的公共組織作出赤裸裸的功利評判。後來的公共選擇理論更從“經濟人”假設出發,進一步揭下了政府的慈善光環。善惡之辨不僅影響著哲人們的理論理論推演,也在潛移默化地影響著人們對社會、對制度、對政府的看法。如果將性善與性惡論推及對政府制度的認識上,人們對政府、制度等社會政治現象的看法,也會出現如下幾種思維傾向:一是制度“善”,創新乃惡。從性善出發,制度也會被視為“善”的。既然制度是“善”的,那麼那些對制度、政府進行指斥的人或行為則被視為“惡”的行為與舉動。人們會有一種思維慣性追問:制度如此之善,政府如此之善,你都要如此指斥,是何居心?制度已是如此這好,還用得著創新麼?因此,在以性善作主要價值評判的社會裏,人們對於任何點滴創新,都會遇到許多的挑剔與詰難。既然制度是好的,政府好的,那為何要變?所以“祖宗之法不可變”,成為長期禁錮人們思想的律條。薄今厚古、昔是而今非也成為社會普遍心態。如果說在一個視制度為惡的體現的社會裏,變革者尚能因自己反抗“惡政”而作出的創新舉動而求得內心的崇高,乃至獲得道義上的支持的話,那麼在一個視制度為“善”,創新為“惡”的社會環境裏,變革者往往會對自己的所作所為缺乏自信,更談不有來自民眾的道義支持。若有為改革“善政”而死,往往被看作是“人人得而誅之”的異數。在寬鬆的社會環境中,為後世帶來好處的改革先賢們,也往往得不到理解,“自己太愚蠢,卻怪別人太聰明”,在舊制度中發現其壞處並率先衝擊並質疑的人總是被人誤解。殊不知,如果沒有他們的聰明與無畏,制度演進與完善,利益的增加與公平是難以想像的。創新者所承受的壓力還來自未來的不確定性。任何制度的變遷與創新,都是對既有利益格局的調整,往往是牽一髮而動全身。改革者不僅要回應守舊者對改革詰難,還要對未來的政治制度作出科學的設計,難免力量分散,改革舉措也一時難如人意。因此,在此種社會氛圍中,制度創新的動力就不大,創新意識也不強。即使有,場景也多悲涼。特別是當這種性善的價值評判成為主導思想時,敢變祖宗之法的制度創新者也難有好的結局。活著的商秧因變法而誅,死後的張居正也因變法受辱,懦弱的光緒被囚,血性的譚嗣同被引頸就戳,都是歷史的真實。二是制度“善”,創新亦“善”。從人性本善,邏輯地推導出由人組成的政府本性也是善的,由人所構建的制度也是善的,於事實存在差距。由於預先假定權力、權力擁有者、制度與制度創設者都是善,其對制度的質疑或改革也是善的,應該說,這是一個最有利於制度創新的環境。但此種好的場景在現實生活中卻不多見。而且人的不“善”的一面會對此作出反彈:設計制度的人會囿於自己的利益或某種心理去阻止任何對制度的質疑與批評。特別是在人治社會裏,即使君賢臣明,整個社會也難有如此大度的胸懷以容忍對制度的質疑。在現實中,制度作為人類智慧的創造之物,仍舊是一種利益安排格局,總是受到各種主客觀條件的制約,不可能達致絕對之善的境地。如果在創新活動之中,制度之善被視為是相對之善、部分之善,且社會也形成對制度不斷完善的意識與行動持肯定態度的氛圍,對制度創新的確有最大的促進。但從現實的制度演進之路來看,當一種制度被視為“善”的時候,對之辨護總是多於質疑,拒絕多於傾聽,哪怕是那些有益的建設性批評。在一個不完善的制度下,制度之善,難以順利結出創新亦善的果實,更何況創新善果的出現還有一個艱難探索、且結果具有較大不確定性的過程。三是制度“惡”,創新亦“惡”。制度本身存在不足,還以各種方式和手段去阻止人們對制度的完善與變革,無疑是惡劣的,專制統治者如此,在現實的制度變革中,舊制度的既得利益者為維護自己的利益格局,也常常不容許任何人對現有制度進行批評和完善。如有敢對現有制度、政府進行攻擊者,即被視為“惡”的言行,或者調動起國家機器予以壓制、打擊,或者是祭起道德倫理予以修理,使改革者往往在人身受到傷害的同時,在道德上也得不到同情和尊重。在保守集團力量強大而改革勢力弱小時,改革者更會出沉重的代價。但是,一旦制度之惡已令社會不忍、成千夫所指時,也就意味著它離制度質的變革不遠了。四是制度“惡”,創新乃“善”。制度是由受到各種主客觀因素制約的人所制定的,難免存在不完善之處,對不完善甚至存在“惡”的制度進行改革與完善,如果被視為“善”的言行,將有助於制度的完善與演進。正如功利主義者邊沁所認為的那樣“一種制度如果不受批判,就無法得到改進;任何東西如果永遠不去找毛病,那它永遠就無法改進” 西方法律思想史資料選編,第480頁,北京大學出版社,1982年。即使公民批判與指責是毫無根據的,也可以使這種制度受到考驗,魯莽的批評無損於良好的制度。 西方政治思想史綱,第420頁,馬嘯原著,高等教育出版社,1997年。如果一個社會能容忍並提倡對制度的批評,政府也能在制度批評中吸取教益,則創新制度的氛圍就越寬鬆,制度創新的動能就大,各項制度才會日益完善。“制度本身不僅僅是社會的一種整合機制,同時事實上還是社會的一種行為引導機制”。 A。塞森斯格價值與義務,第29頁,中國人民大學出版社,1992年。公共管理體制的創新,有賴於各種創新因素的調動與整個社會創新氛圍的養成。“善惡”作為一個評判標準,對我們的思維取向產生一定的影響,並在一定程度上影響到我們的創新行

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