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文档简介

国内外承包商资质管理模式比较贺灵童 上海鲁班企业管理咨询有限公司 分析员建筑企业的资质管理是一个敏感又难解的话题,从建筑企业的大规模诞生到施工产能过剩,政府相继出台了一些具有浓厚行政色彩的抬高准入门槛的办法和规定。将眼光放至全球,看看其他国家对于建筑承包商是如何进行管理的。建筑业的资质制度是指建设行政主管部门对从事建筑活动的建筑施工企业、勘察、设计单位和工程监理单位的人员素质、管理水平、资金数量、业务能力等进行审查,以确认其承担任务的范围,发放相应的资格证书的一种制度。对建筑企业实行资质管理的主要目的是为了加强对建筑活动的监督管理,维护建筑业的市场秩序。如果说,招投标制度是建筑业的“游戏规则”,则资质则是建筑业的“入场券”,要拥有它才能在其允许的行业、范围内从事相关活动,进行项目竞标。资质是建设主管单位对建筑业市场进行监督管理的重要方式,对行业与企业起着重要的引导作用。首先,建筑企业要获得相关的资质,定会积极地向资质的审批标准方向努力,争取达标。因此,资质的考核标准直接引导着建筑企业的发展方向。其次,资质的等级、类别等规定了建筑企业进行业务的范围与区域,通过对资质进行划分形成了壁垒,对行业内的企业进行区分,引导产业结构的形成。美国承包商许可证制度美国是一个市场经济高度发达的法制国家。除联邦政府外,各州都有立法、执法权,而且各不相同。对于大多数州来说,要开展建筑活动,必须取得相应许可证。大多数州对承包商分类为:总承包、电气工程、管道工程等,而且承包商只能在自己许可证允许的业务范围内开展建筑活动。在大多数州中,“承包商”的定义包括施工管理,因此施工管理人员必须要有许可证。建筑经理必须拥有建筑师或工程师或承包商的执照。而拥有一个州的许可证,并不意味着承包商可以在其他州开展建筑活动。美国各大州办理建筑工程许可证的条件不一,但可归结为两类:首先,针对个人,必须拥有学历与工作经验的相关证明,并完成考试;其次,必须出具企业的一般责任保险与员工赔偿保险。例如,要在美国加州申请总承包许可证,必须1)年满18岁,拥有2500美元的运营资金,并且拥有4年及以上的工作经验或学习经验;2)选择所需申请的许可证类别,并提交申请,包括信用报告、财务信息以及经验证明;3)参加考试,并交纳250美金的考试费用以及150美金的许可证办理费用。考试内容包括财务管理、建设管理与项目管理等;4) 顺利完成考试,申请成功后,还需购买价值12500美金的保证金,以及购买一般责任保险与员工赔偿保险。美国多数州对建筑公司不实行分级资质管理。一般是依靠保险公司对不同档次的建筑公司所提供保险金额不同,进行市场调节。为便于承担实际的履约责任,在美国工程保证担保的保函一般由专业化担保公司出具,而并非由银行出具。因为美国按惯例要求承包商提供百分之百的履约保函,所以如果当地保险公司只能给甲公司1000万美元的工程履约保函,甲公司就无法参加1000万美元以上规模的工程投标。保险公司对建筑公司的保额是根据该公司在当地的工程经历确定的,这使得小型外国建筑公司在美经营困难。新加坡工程承包商注册与许可体系在新加坡目前有两套并行的承包商管理体系。其一是1984年以来执行的承包商注册体系,另一个是2007年新颁发的许可执照体系。两套体系都是在新加坡建筑与建设局(BCA,Building and Construction Authority)的管理下,其中承包商注册体系是针对新加坡的政府公共工程,将承包商进行分类分级管理。BCA将承包商所能从事的工程类型分为六大类:建筑工程、与建筑有关的工程、机械与电气工程、维护工程、建材供应与工程监理,各大类下又分为若干小类。建筑工程类共分为七个级别,其他分为六个级别,级别越高,能承担的工程额越高。建筑与建设局(BCA)在评定承包商的资质等级时,主要从承包商的资金情况、人员情况及历史记录三个方面对承包商进行考察,符合要求才可获得批准。对于从事某些工程类型的承包商,还要求其人员或企业必须获得相关政府主管部门颁发的执照方可进行资质评定,如对于电力及通讯工程承包商,只有注册成为新加坡政府公共工程承包商,才能对政府公共工程进行投标。承包商许可制度是新加坡建筑与建设局2007年推出的新制度,根据新加坡2007年颁发的建筑法规,所有在新加坡进行建筑作业的企业都必须申请承包商许可证。新的许可制度的推出是为了提升建筑部门的安全与质量标准,提高承包商的专业水平。新的许可制度中包括两类:总承包许可证和专业承包许可证。总承包分为两级,一级承包商可以承包任何额度的工程,而二级承包商只能承包低于600万美元的工程;专业承包包括六类专业建筑作业:打桩工程、地面支持与加固、工地勘测、钢结构、预制混凝土工作、现场预应力工作。获得许可证必须满足三个方面的要求:经营管理负责人(学历或相关资质证书与施工管理经验)、技术总监(学历或相关资质证书与施工管理经历)以及实收资本。一级承包商的许可证办理费用为1800美元,二级承包商的许可证办理费用为1200美元,专业承包商的许可证办理费用为1500美元,许可证的有效期为三年。英国工程承包商注册体系英国并未对工程承包商进行资质评级,也就无所谓资质了。英国政府对建筑企业的管理主要是通过承包商注册体系来完成的。此体系下登记注册的承包商则认为在公司的资质上达到了一定的标准,从而使业主在选择这些登记过的承包商时可简化对公司的审查手续。当然,业主如何选择承包商仍取决于业主自己。但是,为了使其选择工作简化,已有越来越多的业主使用这种体系选择承包商。在英国,负责对建筑企业进行登记注册的主要有由英国建设主管部门(BIS,Department for Business Innovation & Skills)负责的建筑战线体系(Constructionline)和英国皇家特许建造学会(CIOB,Chartered Institute of Building)负责下的特许建造公司体系(CBC,Chartered Building Companies and Consultancies)。1. 建筑战线体系(Constructionline)建筑战线(Constructionline)是英国商业创新与技术部门(BIS,Department for Business Innovation & Skills)建立并所属的机构,机构的运营交由英国著名的私人公司Capita负责。它是目前英国最大的一个对承包商和咨询公司进行注册的机构,有超过18000家注册的工程承包商,超过8000家的注册业主。所谓的注册体系实际上是建立了庞大的工程承包商数据库和业主数据库,并通过建筑战线体系将两大数据库进行对接,节约业主对承包商进行审查的时间,简化工作,节约费用,提高英国政府工程项目以及私人项目的效率。英国商务部的共同最低标准(OCG Common Minimum Standards)以及当地政府特别工作组都推荐使用建筑战线体系里注册的承包商。建筑战线体系中有超过18000家注册的工程承包商,其中50%以上的承包商的年承包额少于100万英镑,29%以上的承包商的承包额少于250万英镑。因为建筑战线体系只是对工程承包商提供注册,所以没有太多的门槛与标准的限制。承包商只需提交公司的相关财务信息、业务类别的证明、雇主和公共责任保险信息,并完成相关健康与安全管理、公平就业环境、环境标准的相关问卷、管理团队信息等内容,建筑战线体系主要负责对承包商的财务资料的审核,并考察其公司的风险程度。最初的登记注册是比较花时间的,但建筑战线提供电话服务,利用电话帮助承包商进行登记,而承包商只需提供相应的文件证明。注册信息每年更新一次。为了保证建筑战线体系的运营,注册的承包商只需交纳每年90英镑的基础注册费以及根据其每年的营业额增收一定的服务费,而注册的业主无须交纳任何费用。2. CBC 体系英国政府对建筑业的许多微观管理是由各种形式的行业协会组织实施的,有“小政府、大协会”之称。CBC体系是由英国皇家特许建造学会(CIOB)建立的。英国皇家特许建造学会具有较长的发展历史,如今已发展成为一个涉及到建筑管理各领域的专业学会。学会在行政管理上与政府并无直接的关系,为社会提供专业服务是学会考虑的首要问题,而皇家的认可表明对其专业资格的认可,包括对教育、培训标准的认可。特许建造公司对工程承包商的选择主要侧重于承包商内部人员的资质的考核,如:主要从事建筑领域相关的活动;75%的执行董事或合伙者必须是相关特许专业机构的成员;至少有3个或50%的执行董事或合伙者是CIOB 的成员,独资公司则必须全部为CIOB 的成员;在特殊情况下,CBC 体系还会要求公司至少有3个或50%的执行董事或合伙者为一些特许机构的成员,其中一个机构必须是CIOB。专业行为规范是该体系的重要组成部分,所有特许建筑公司都应遵守并执行。通过对承包商公司人员资质的要求以及专业行为规范的承诺,保证承包商能提供相应的专业服务,一方面提高了这些承包商在建筑领域的形象,另一方面也提高了业主选择承包商的机率。特许建造师必须缴纳160英镑的注册费以及与公司营业额成一定比例的管理费用,从310英镑至1890英镑不等。日本工程承包商许可制度日本对承包商采用许可制度。根据日本建筑业法规规定,任何在日本准备从事建筑活动的组织都必须取得许可执照,除非从事价值低于1500万日元或建筑面积少于150平方米的房屋建造工程以及少于500万日元的其他工作。有权颁发许可证的是建设大臣和地方建设主管,其中在一个区域内从事业务时,许可执照由辖区的地方建设主管部门颁发;当业务范围覆盖两个及以上地区时,则由建设大臣颁发许可证。日本将建筑业分为28个小类,企业每进入一个行业分类,都需获得该行业分类的许可证。企业可以一次获得几个行业分类的许可证,也没有行业分类许可证数量的限制。日本的许可证分为两种:普通许可证和特殊许可证,建设大臣和地方建设主管都可以颁发28类业务的两种许可证。当建筑企业分包给其他承包商的合同价值大于3000万日元(如果是建筑工程该额度为4500万日元),则必须取得“特殊许可证”。当承包的合同价值低于3000万日元(如果是建筑工程该额度为4500万日元),则只需要“普通许可证”。但无论哪种许可证类别,都不对原合同价值有额度限制。获得许可证必须有四个条件:1)经营管理负责人(有经验的董事会总监等);2)每间办公室拥有全职工程师(拥有工程资格);3)对合同公平诚信,无不合格记录(最近无违法纪录);4)真实的财务状况与较强的资金可信度。承包商许可证的有效期为5年,期满前30天进行重新申请。建设大臣颁发的许可证的办理需要15万日元,更新许可证或新增行业分类则需要5万日元,而地方建设主管颁发的许可证的办理需要9万日元,更新或新增行业分类需要5万日元。中国建筑企业资质管理模式我国的建筑业资质管理始于1984年,当时正处于计划经济时代,建筑企业也基本上都是国有制形式,建设工程被列入政府计划后,被分配给具有相应规模的建筑企业。为了有效进行建筑质量的监督管理,国家参照了前苏联对建筑工程的质量管理模式,即对建筑企业设定相应条件,达到的即授予不同级别的资质,未授予资质的不准许进入建筑市场。如今,前苏联早已解体,市场经济体制改革也已经有二十几个年头,我国建筑业的资质管理模式依然停留在分级分类的资质管理阶段。根据建筑业企业资质管理规定(建设部第87号令)、建筑业企业资质等级标准(建建200182号),建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。施工总承包资质、专业承包资质、劳务分包资质序列按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别,各资质类别按照规定的条件划分为若干等级。其中施工总承包资质共有12个类别,基本上都分为特级、一级、二级、三级四个级别(部分类别只有两个或三个级别);专业总承包资质共有60个类别,基本上分为一级、二级、三级三个级别(部分类别只有两个级别);劳务分包资质共有13个类别,分为一级、二级或不分等级。建筑业企业资质等级标准还规定了不同类别、不同等级的资质所能承包的工程业务范围。施工总承包序列特级和一级企业、专业承包序列一级企业资质经省级建设行政主管部门审核同意后、由国务院建设行政主管部门审批;其中铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面的建筑业企业资质,由省级建设行政主管部门商同级有关专业部门审核同意后,报国务院建设行政主管部门,经国务院有关部门初审同意后,由国务院建设行政主管部门审批。施工总承包序列和专业承包序列二级及二级以下企业资质,由企业注册所在地省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审批;其中交通、水利、通信等方面的建筑业企业资质,由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门征得同级有关部门初审同意后审批。劳务分包序列企业资质由企业所在地省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审批。对建筑业企业资质的审核主要包括如下几个方面:注册资本金、净资产、近三年工程结算、历史经营情况、机械设备和人力资源情况。2007年3月原建设部颁布了施工总承包企业特级资质标准,针对施工总承包特级资质企业标准进行了修定,增加了“科技进步水平”项,新增了对企业技术中心、科技投入、工法专利、信息化建设等项目的考核。五国承包商管理模式比较将中、美、新、英、日五国政府对承包商的管理模式进行比较(如下表),可以发现各国政府对建筑承包商都实行了必要的管理,尤其是对于政府采购工程项目,对承包商的审查内容也基本相同,主要是承包商的人力资源情况、资金情况和诚信纪录,尤其是人力资源中管理人员与专业技术人员的资格审核是审查中的重点。同时,承包商管理模式与各国经济市场化程度以及政府对经济的介入程度有关。美国市场经济发达,各州有独立的立法权与执法权,虽然有许可证制度,但许可证的获取简单方便,且主要依靠保险公司对不同档次的建筑公司所提供保险金额不同,进行市场调节。英国侧重自由竞争,没有政府定级制度,主要靠市场交易主体的相互制约,近期兴起的注册体系也主要由学会和私人机构负责。日本是发达国家中政府对经济介入程度最深的国家,有相对简单的承包商许可证制度。新加坡长期以来是政府主导型经济,承包商资质管理相对复杂和严格。相比而言,我国的资质管理最为严格,而我国的建筑业市场却相对最为混乱。究其根源是我国市场经济还不完善,尤其是国内建筑市场当前还处于计划经济向市场经济过渡过程中,市场化还很不充分,妄图用行政管理的手段来代替市场“看不见的手”,未能起到很好的引导与监督作用。表1中、新、英、日四国承包商管理模式对比国家注册管理部门有无注册或许可执照注册适用范围类别划分等级划分注册管理部门性质美国各州政府许可证所有工程不等无政府新加坡BCA注册政府工程6建筑工程分7级政府BCA许可所有工程2总承包分2级政府英国建筑战线注册所有工程(并不强制使用)7无 政府与私人合伙CBC9学会日本建设大臣、地方当局许可执照所有工程28 2 (普通/特许) 政府中国住建部资质许可所有工程304级不等政府我国承包商资质管理的现状与问题在中国开展建筑施工活动,资质不可或缺,只有拥有它,才能在其允许的行业、范围内从事相关建筑活动,进行项目竞标。资质的等级、类别、范围关系到企业在建筑市场中的竞争地位与能力,直接影响企业的生存与发展。我国资质管理的目的是为了加强对建筑活动的监督管理,维护公共利益和建筑市场秩序,保证建设工程质量安全。然而近年来,我国各种“楼倒倒”、“桥脆脆”等豆腐渣工程层出不穷,建筑业市场恶性竞争严重,建筑业利润在低水平徘徊2008年,我国共拥有各级资质的施工总承包企业38212家,其中包括264家特级资质企业,近3000家一级资质企业。2008年,我国特级资质总承包企业的产值利润率为2.49%,低于当年全国的建筑业产值利润率3.55%;而一级总承包商的产值利润率为2.68%,高于特级资质承包商,却低于二级总承包商的3.95%,更远远低于三级及三级以下总承包商的5.12%。也就是说,在我国代表规模程度与管理水平的资质级别与利润率呈反向相关关系。三级及三级以下总承包商的利润率最高,但也远低于其他行业。一组简单的数据说明了建筑行业环境中的资质管理模式的低效率。 一方面,由于现行建筑业企业的资质标准主要是对企业的注册资金、专业人员、机械设备、工程业绩等指标的考核,这种考核是粗线条的,且资质标准中的硬指标都强调规模,如资本金规模,资产规模,工程结算收入,忽略了企业的管理水平、诚信度等真正体现企业竞争力的要素。行政机关在审查时,也往往重资料的审查,轻实际施工能力的考核。对于行业而言,盲目的制度引导建筑企业盲目追求规模,致使市场上出现大量特级、一级资质的总承包商,小型企业比例偏低,没有形成合理的以总承包为龙头,以专业承包为依托,以劳务分包为基础的合理分工协作关系,而是“大而全,小而全,大而不强,小而不专”的行业现状。对于行业内企业而言,为了达到资质标准,盲目追求规模的同时,忽略了企业核心竞争力的建设。另一方面,由于部门利益和地区利益的左右,许多已取得资质的建筑企业即使后来业绩不佳,不符合相应的资质要求,仍得到政府部门的维护和偏袒,导致该降级的不能降级。同时一些较低资质的企业即使业绩突出,实力较强,但在向高级别资质的晋级申请过程中受到行政限制(其原因之一在于保护国有建筑企业的市场份额和部门、地区利益),晋级困难,导致有活力和发展潜力的建筑企业发展不起来,压制了建筑市场的正常竞争。更重要的是,由于“挂靠”的出现,资质形同虚设,反而增加了社会成本。资质作为中国总承包市场的入场券,拥有较高资质的企业就拥有了更大的市场机遇。在市场经济条件下,顾客选择产品的原则是品牌、质量、服务等要素,而目前资质管理的行业环境下,资质代替了品牌与能力,成为政府代替业主进行选择的一种方式,同时也使得资质成为一种市场资源。在市场环境下,资质的稀缺性导致了市场对资源的重新配置,其中一种表现形式就是“挂靠”。拥有较高资质级别企业一方面因为可以轻易地获得各种项目资源,缺乏提升项目管理和技术水平的压力;另一方面,拥有高级别资质就拥有了稀有的资源,可以利用资质寻租,收取管理费用赚取利润。出于生存需要和逐利的天性,使无资质的施工组织或个人以及低级别资质的建筑企业不惜成本承揽工程,为规避签订承包合同时的资质要求,便产生了大量出资租借资质的承包现象。在此过程中,有具备市场信誉和能力为发包方认可,从而允许

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