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关注油气管道安全管理 国外经验篇（上）各司其职靠机制 沟通顺畅有规范关注油气管道安全管理国外经验篇（上）吴宗之 王如君美国是世界上拥有最多油气管道的国家。历史上，美国曾发生过数起油气管道泄漏的严重事故。1999年，华盛顿州贝林汉姆（Bellingham）发生的油气管道爆炸事故造成3人死亡，财产损失4500万美元；2000年，新墨西哥州卡尔斯巴德（Carlsbad）天然气管道爆炸事故，造成12名露营者死亡；2006年，阿拉斯加普拉德霍湾（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成约760万立方米原油流入环境敏感区域，污染了附近的冻土和湖泊。这些事故使美国政府对与管道安全有关的联邦法规进行了详细审查，修订法律法规，不断规范管理管道安全的政府和社会行为。管理机制完善美国将油气长输管道作为国家的第五大交通运输方式，并上升到国家经济和能源战略高度进行管理。多起油气管道的重大事故，促成了部门分工明确、权责明晰、政企沟通协调的管理体制和机制。在油气管道的“全生命周期”中，美国在油气管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等各方面，均有明确的部门负责（见右图）。能源部能源监管委员会（FERC）能源部能源监管委员会（FERC）负责跨国和跨州石油天然气运输管道的管理工作，对国际和州际大中型管道建设及运营企业的经济、技术和环保能力进行审查，对跨州管道建设的地点选择和放弃运营后的设施清除进行审查和监督，并对跨州管网运输公司的运输服务质量、数量、标准和服务费率进行审查和监督。国土安全部（DHS）运输安全管理局（TSA）美国国土安全部（DHS）是管道安全管理的领导机构。DHS下设的运输安全管理局（TSA）管道保护处（PSD）负责全国危险液体和天然气管道的保护工作。美国交通部管道安全办公室（OPS）美国交通部（DOT）管道和危险物品安全管理局（PHMSA）下设管道安全办公室（OPS），是美国唯一一个专门负责管道安全监管的部门，是美国联邦管道运输管理的执行机构。自1997年以来，OPS开始在管道路由经过的“高风险”区域推广实施管道“完整性管理”模式，对管道进行风险评估。其他相关监管部门国家运输安全委员会（NTSB）：主要负责事故调查，提出预防同类事故的建议，并提交调查报告，为美国各州的事故调查提供帮助。土地管理局（BLM）：负责能源管道通行权的许可和补充，并与OPS开展合作，协调管道维护和许可审查问题。美国环境保护署（EPA）：负责油气管道泄漏导致环境污染事故的处置和管理，审查油气管道建设项目的环境影响评价。国家统一管道地图系统（NPMS）美国建立了国家统一管道地图系统（NPMS），作为国家制定管道检测计划、安全管理和应急响应的重要决策支持工具。该系统包括州际或州内天然气和危险液体管道输送、LNG装置及危险液体接卸储罐等的相关地理空间数据及其属性。国家管道统一呼叫中心（“811”电话）根据2002年颁布的管道安全改进法案，美国设立了国家管道统一呼叫中心（“811”电话），要求施工方拨打“811”电话，并与管道运营商进行沟通，共同制定管道的安全保护措施，以避免施工引起管道意外事故。联邦和各州合作监管模式联邦与各州在责任分配方面主要概括为：联邦主要负责管道安全相关法规的制定、公布，并要求各州严格执行。在州际管道监管方面，联邦管道法规具有独有的联邦法律效力，规范州际管道管理。OPS可以授权某一个州作为其代理负责检查州际管道，但同时保留法规的执行责任。企业职责明晰美国管道行业实行完全市场化模式，管道公司从能源公司独立出来，仅提供运输服务，而不从事油气商品的买卖。管道公司提出新建管道的路线或地点，必须报FERC进行审查和审议，同时管道公司必须研究一些可替代的路线或地点，以避免或减少对环境的破坏，FERC或其他评估者会对这些计划进行修改。此外，管道公司停止管道的使用和运营时，需要报FERC审批。在美国，管道公司必须为第三方提供公开、无歧视的运输服务，管道收费方式由管道公司与客户共同确定，监管委员会只需批准即可。为了保证第三方公开准入，美国禁止管道公司和经营油气其他业务的公司（通常是指油气生产商或销售商）之间存在交叉所有权。在FERC组织的价格听证会上，管道公司需提供详细的成本和管道运输服务等级方面的资料，证明管道运输价格的合理性与无歧视性。管道运营商在管道安全方面的责任有：可靠系统的设计，选择和使用合格的材料，正确的施工，彻底和充分的检查、测试、保养和维修，连续监测和控制，泄漏检测，由经过培训且合格的工人进行操作，实施预防损害的最佳做法，识别和降低风险，做好应急响应的准备。此外，管道运营商还要承担其他相关责任：管道维修、完整性管理、运用高科技手段加强监控、开展应急救援、发动公众参与。为了增强公众安全意识、加强环境保护、预防管道被破坏，大部分管道公司都加入了美国地下管线设施联盟（CAG），共同加强管道保护工作。安全法规健全1968年天然气管道安全法案1979年危险液体管道安全法案这两部法案是美国最早制定的专门管理管道安全的联邦法律，授权交通部负责管理油气管道的设计、建设、运营、维护保养及对油气溢漏事故的应急救援培训工作。1988年管道安全再授权法案该法案规定建立油气管道突发事件和油气溢漏事故的应急协作机制。1992年管道安全法案该法案提出加大交通部对油气管道的监察力度，要求对高密度人口居住区域的高敏感环境进行识别，规定对危险油气管道破裂技术进行评估和使用。1996年管道安全和合作法案该法案规定建立风险管理示范项目，设立最低安全标准和操作人员资格认证标准。2002年管道安全改进法案该法案是美国提出实行管道“完整性管理”模式的最重要的立法，规定油气管道运营商在“高风险”区域进行风险分析并执行一体化管理程序，要求在10年内对所有“高风险”油气管道区内的初期管道进行完好性评估。2002年国土安全法案及国家保安总统令该法案授权国土安全部调动整个国家力量保护重要基础设施和关键资源，能源部确保国家能源安全，交通部和国土安全部在所有运输安全和基础设施保护问题上分工协作。2006年管道检测、保护、实施及安全法案该法案在防止第三方破坏方面取得重大突破，首次授权美国交通部处理挖掘损坏管道问题，将防止第三方挖掘损坏管道的程序提升到联邦一级水平。2011年管道安全、监管和就业法案该法案要求提高管道安全标准，增加管道检查人员数量，加大监管力度，强化培训教育工作，并规定为公众教育提供更多信息。此外，联邦规章汇编第49编收录的管道安全规章也涉及管道保护问题。联邦规章引用技术标准作为技术支持和依据，并使其成为强制性法规。与油气管道安全技术有关的技术标准主要包括美国机械工程师协会（ASME）、美国石油学会（API）、美国腐蚀工程师学会（NACE）等组织颁布的标准。法规标准欧盟技术法规主要以指令形式颁布，指令规定了长输管道安全运行的基本要求。欧盟有关长输管道的法令有：GPSG设备与产品安全法（2004年）GG高压气体管道条例（2002年）91/296/EC关于通过管道网输送天然气（1991年）核心标准包括：EN 13480金属工业管道CEN/TC234长输天然气管道为了使指令得到有效实施，欧盟委员会委托欧盟标准化组织等，制定欧洲标准（EN），作为支持指令的技术文件。欧盟的管道技术标准主要由欧洲标准化委员会（European Committee for Standardization，CEN）编写出版。欧盟成员国有关压力设备的安全管理法律或法规，均采纳了欧盟有关指令要求，而本国标准体系则由转化为本国标准的EN标准、本国标准和本国协会标准构成。CEN标准种类主要有：欧洲标准（EN）、协调文件（HR）、技术规范（TS）、技术报告（TR）、CEN研讨会协议（CWA）、工作守则（CEN Guide）及将来可能成为技术规范的欧洲暂行标准（ENV）。还有一类是协调标准，是直接支撑欧盟指令实施的技术规范。CEN标准中最具执行效力的是欧洲标准（EN），欧盟成员国必须将其完全等同地转化为国家标准，并撤销与其类似的国家标准，同时禁止制定相同内容的国家标准，这种政策被称为“停止政策（Standstill）”。英国国家标准（BSEN）和德国国家标准（DIN EN）就因该政策而被撤销。欧盟的管道法规须遵守欧洲天然气长输协会（GTE）达成的共识。成立于2000年7月的GTE在欧盟天然气市场一体化的过程中发挥着重要作用。管理体制GTE现有30个成员单位，代表着20个国家（不必须是欧盟成员国）的30家天然气长输公司和一体化公司中的长输分公司。GTE有5个内部工作小组：执行委员会可持续发展工作组投资环境工作组生产商联络工作组战略沟通和运输系统联络组GTE业务涵盖管道运输与拥堵管理、各国关系协调、液化天然气供给安全和长输费率等方面。这些工作小组承担着制定长输领域的行业标准，协调长输领域内部及其他相关领域的利益关系，管理管道运输并防止拥堵，开展行业自律等方面的工作。GET作为长输公司的代表，通过一年两次的论坛，组织长输公司对行业有关问题进行充分讨论，并通过与欧盟委员会及其他领域行业协会定期或不定期的会议和交流，努力反映长输公司的意见。通过上述工作，GTE致力于维护非歧视的和透明的市场竞争原则，消除跨境管输障碍，促进欧盟天然气统一市场的有效运营。关注油气管道安全管理国外经验篇层层细化助执行 权责明晰推落实关注油气管道安全管理国外经验篇（下）天然气管道17.3万公里其他阿尔伯塔省能源与设施局管辖的长输管道原油管道1.7万公里酸性气体管道1.6万公里层层细化助执行 权责明晰推落实关注油气管道安全管理国外经验篇（下）吴宗之 王如君加拿大加拿大的压力管道分为管线和管道。管线相当于我国的长输管道和城市燃气管道，管道相当于我国的工业管道。在管辖权上，凡属于加拿大联邦、跨越两个省或两个省以上、与国外管道相连的压力管道，都属于联邦政府能源局管辖。能源局管辖的管道公司有110多家，这些公司拥有的长输管道总长度约4万公里，主要是石油管道、石油制品管道和燃气管道。属于加拿大各省内建设运营的管道，由该省负责。除联邦政府外，加拿大工业省份长输管道的典型代表是阿尔伯塔省和安大略省。阿尔伯塔省长输管道由该省能源与设施局负责。阿尔伯塔省能源与设施局管辖的长输管道有近30万公里，其中天然气管道17.3万公里、原油管道1.7万公里、酸性气体管道1.6万公里（见右图）。阿尔伯塔省天然气管道占加拿大天然气管道的80%，有四分之三的天然气供应外省和出口美国。属于安大略省管理范围的长输管道，主要是输送石油、石油制品、液化石油气、天然气、压缩气体等危险介质管道和与管道相连的设备设施。部门职责加拿大国家能源局的主要职能管道建设及营运环境保护和评估公共安全维护交通、通行费及关税管理加拿大国家能源局是加拿大能源事务的主管机构，它的主要工作之一是对国际和跨省的长输管道及其工厂的管理。国家能源局的主要职能是：管道建设及营运被提议建设的跨省、国际石油和天然气管道及在联邦管辖范围内的现存管道系统，要求经国家能源局批准，才可以建设。超过40公里或其他在国家能源局职权范围内的管道建设申请，需要组织公开听证会。国家能源局在评价、确定管道项目建设是否应该继续时，应考虑其经济、技术和财务可行性，管道是否将被使用、是否有用，该项目对环境和社会经济的影响等因素。为满足工程安全和环保要求，国家能源局负责审计和检查管道建设和运营。自1987年2月起，国家能源局检查员也负责强制执行加拿大劳工法的第二部分，适用于施工现场工人职业安全和健康。国家能源局与运输安全委员会共同承担事故调查的责任。国家能源局通过调查管道事故，以确定其法规是否得到遵守，这些法规是否需要修改。国家能源局还监测在管道附近第三方的挖掘活动，以确保其遵守现行法规。运输安全委员会负责调查事故原因。环境保护和评估国家能源局负责其管辖范围内的能源项目的规划、建设、运行和废弃过程中的环境保护工作。国家能源局作出决定时，需考虑以下环境因素：对空气、土地和水的污染，对可再生和不可再生资源的干扰，自然栖息地的完整性，对土地和其他资源使用的中断及对土地所有者权利的保护。准备向国家能源局提出申请的公司需要预测该项目可能带来的环境问题，并与各级政府、可能受影响的印第安人、公共利益团体及受影响的土地所有者进行讨论。如果项目申请获得批准，国家能源局需审计和检查该公司的建设活动、系统运营及公司的日常维护与监控程序，确保该公司继续保护环境和公众健康安全。加拿大环境评估法案（CEA法案）要求项目在实施之前应该接受适当水平的评估。CEA法案为所有联邦政府部门、机构的环境评估设定了统一的要求。作为CEA法案的责任权威部门，国家能源局会根据法律所制定的标准对在其管辖范围内的项目进行适当的环境评估。公共安全维护国家能源局负责确保企业遵守有关员工、公众和环境安全的法规，因为企业可能会受到管道设计、施工、运营、维修和废弃的影响。目前，国家能源局一直与加拿大标准协会合作研究制定联邦监管管道的安全法规和技术标准。交通、通行费及关税管理国家能源局在其管辖范围内管理管道通行费和关税，确保通行费、管道许可、关税和服务公平合理。除了检查通行费申请，处理通行费和服务的投诉外，国家能源局还将合规性审计作为其监察职能的一部分。除了国家能源局外，加拿大联邦政府其他部门在管道安全监管中同样承担一部分职能。加拿大自然资源部：根据联邦爆炸物法，具有监管管道施工期间使用炸药的责任。加拿大环境部：依据相关法律，负责管理对管道活动产生的潜在影响。这些法律包括：濒危物种法案，禁止关键栖息地的破坏；候鸟法案，禁止有害物质流向候鸟成群的水域或候鸟经常出没的地区；加拿大环境保护法，确定可能需要进行清淤工作海域的处置。加拿大渔业和海洋部：根据渔业法案，负责栖息地保护和污染防治。加拿大交通部：根据可通航水域保护法案，负责确保可通航水域不被施工、运行的内河基础设施所阻塞。加拿大印第安人和北方事务部：根据印第安法案，负责保护原著居民的土地不被油气管道影响。制定和认证加拿大公用压力管道法规与标准的团体机构主要有：加拿大标准协会、加拿大标准理事会、加拿大通用标准局、加拿大燃气协会、加拿大环境保护者协会。法律体系加拿大的技术法规包括法令（Act）和法规（Regulation）两部分。加拿大联邦长输管线法律法规体系是一个主要由运输部、能源局、人力资源部、运输安全与调查局等部门的法律法规构成的体系。阿尔伯塔省的长输管道由阿尔伯塔省能源与设施局依据阿尔伯塔省管道法进行管理。安大略省直接在技术标准与安全法和相关规则中规定本省技术安全管理与检验业务按照本省“规范采用文件”执行。加拿大国家能源局实施管道安全监管的主要法律依据有：国家级大法及行业性法规，如加拿大管道法能源管理法石油和天然气操作法环境评价法石油资源法竞争法竞争委员会法国家能源理事会法案加拿大资源法案加拿大石油天然气经营法案加拿大管道法和北部管道法等。国家能源局制定的规章，如天然气管道统一会计条例陆上石油天然气管道条例管道仲裁委员会处事规则管道公司资料保护条例等。其中，加拿大管道法是加拿大管道运输系统的基本法规，于1998年10月23日生效实施，主要包括以下内容：术语解释，应用范围，建设管道的认证许可，建设管道的位置，在管道开始输送油气之前需委员会决定，管道穿越，材料、压力配件及压力容器，适用管道标准，泵站及压缩站，现场管道施工，管道检测、运行，事故及事故调查。此外，加拿大各省也都有自己的监管法律法规，例如，阿尔伯塔省的能源与公共设施委员会实施监管的法律依据有阿尔伯塔能源与公共设施委员会法公共设施委员会法能源资源保护法天然气设施法等40多项。英国英国是目前欧盟最大的原油和天然气生产国，有贯穿英国和欧洲大陆的天然气管道、爱尔兰至苏格兰的天然气管道、经威尔士贯通爱尔兰和英格兰等地区的输气管道及英国最大的陆上油田维奇法姆原油集输站至炼油厂的原油管道。管理机制英国油气管道管理部门包括健康与安全执行局、地方规划部门、政府部门和环保机构。英国的陆上管道运营商协会为管道企业负责提供一个交流的平台。健康与安全执行局（HSE）健康与安全执行局主管英国油气管道安全。陆上和海上管线对运输大量毒害和非毒害物质起重要作用。保证职工和公众安全，需要HSE和国家管道运营商的合作，具体执行部门为HSE天然气和管线部门。HSE天然气和管线部门主管英国油气管道企业，负责英国及其领海范围内的所有相关管线的健康和安全法的执行。HSE主要职责包括：根据1996年的天然气安全管理条例，评估安全事件；根据2005年的海上安全事件条例，处理安全事件管线方面的问题；根据1999年的重大危险源控制条例，进行安全报告；根据1996年的管线安全管理条例，提供管线安全告知牌。HSE天然气和管线部门通过提升风险控制能力来确保健康安全。HSE天然气和管线部门需要核实以下设施的完整性：紧急切断阀、清管器接收器、消防竖管、压力保护系统、海底隔离阀和井口管道。HSE使用安全行为指数法（SPI）衡量企业的管道安全属性。HSE的管道专家通过对设计、运营、维护的检查来评估管道运营商对管线风险的管理。在施工阶段，专家检查管线和地上设施，确保材料和技术的使用与设计一致。能源与气候变化部（DECC）能源与气候变化部参与处理英国的天然气石油管线的安全问题。DECC的职责主要包括：管理与挪威的跨海公共管线、处理管线事故争端、管理管道运营商、履行安全环保职责、测量管道技术参数等。陆上管道运营商协会（UKOPA）英国陆上管道运营商协会成立于1996年，其成员公司经营的管道网络超过2.7万公里。UKOPA使管道运营商之间、运营商与管理者、运营商和股东更好地联系在一起。UKOPA为英国陆上天然气和石油管线的安全管理、运营商完整性管理等战略问题提供一致性意见，有效地影响与管道相关的法规、标准的制定和实施，保证管道行业的安全性和实施最优行为，组织管道运营商进行讨论，为知识共享和推广行业实践经验提供平台。此外，该协会还提供了一个具有权威性的行业专家平台，影响法规、标准的制定与实施，使其成员能够及时获知工业新理念、新技术、好方法，是一个让管道运营商分享事故经验教训的媒介。法规执行英国油气管道法律法规有管道法（1962年）、天然气法（1980年）、天然气安全（管理）条例（1996年）和管道安全条例（1996年）。在英国，法律法规仅作原则性规定，细则包含在相关规程和指南中。英国油气管道安全操作规程和指南主要有天然气安全（管理）条例指南（1996年）、管道安全条例指南（1996年）和管道安全条例第13A条款指南（1996年）。英国法律规定，管道运营公司负责管道的安全，实施管道完整性管理，确保管道始终处于完好状态。英国实行目标化管道安全管理，管道运营公司在报批项目时要一并提交符合安全案例要求的安全计划，待项目批准后，即成为新的安全案例，管道运营公司必须遵照实施。安全案例的任何变更都需要经过HSE的审查