嘎查村务契约化管理调研材料二稿.doc

实施嘎查村级事务契约化管理促进村务公开民主管理社会和谐阿鲁科尔沁旗地处赤峰市东北部，总面积14277平方公里，其中草原面积1418万亩、耕地面积166.46万亩。辖11个苏木乡镇、1个办事处，245个嘎查村、6个社区，总人口30万。嘎查村务契约化管理，是指通过合同、协议等法律文本，把村级事务，特别是容易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项固定下来，明确村级组织与村民之间、村民与村民之间以及涉及村级事务的所有相关主体之间的权利、义务及履约时间和责任，用以约束参与嘎查村事务管理的各方行为。一、实施嘎查村级事务契约化管理的背景近年来，阿旗在嘎查村事务管理方面做了诸多有益探索，先后制定并实施了诸如“村帐乡管”、“五步决策法”、“四议一审一报告”、“无职党员设岗定责”等制度，虽然取得了一些成效，但效果并不明显，多数嘎查村在事务管理工作中涉及的产业发展、项目建设、嘎查村委会换届选举、土地林地等集体资产承包几个方面存在的突出问题并未从根本上得到解决。2008年初，阿旗对赛罕塔拉苏木查干诺尔嘎查党支部以契约的形式迅速帮助贫困户脱贫致富的做法进行认真总结、完善。2008年5月，制定出台了嘎查村级重大事务契约化管理实施意见，对嘎查村级事务契约化管理进行了试点，形成了较为完善的村务公开、民主管理和监督落实运行机制。2009年，在全旗推行，2010年5月，赤峰市委、市政府下发了关于推行嘎查村务契约化管理的意见，嘎查村级事务契约化管理模式在全市推广。2010年11月，在“全国第一届基层党建创新典型案例”评选活动中，阿旗嘎查村级事务契约化管理被评为优秀案例。2011年4月8日，全区深化嘎查村务公开和民主管理暨难点村治理工作会议在阿旗召开。二、实施嘎查村级事务契约化管理的主要做法（一）明确契约内容。根据农村牧区实际，阿旗针对多数嘎查村的公益事业、公共基础设施建设等事务，在通过“一事一议”方式管理的过程中，常常出现的“议而难决、决而难行、行而难果”等问题；在产业项目实施过程中，出现的“主体不明、责任不清、少相互制约的有效办法、少有法律保障”等问题；在集体资产承包村级财务管理等方面，出现的“不公开透明、少民主管理、难监督”等问题。将嘎查村事务划分为集体资产管理、经济项目建设、公益事业、社会事务、基层组织建设五个大类进行“契约化”管理。一些典型做法值得学习和借鉴。一是在集体资产管理方面。先锋乡新泉村实施千村扶贫整村推进项目过程中，利用30万元专项资金购进了750只优质绒山羊，扶持75户贫困农民实现稳定脱贫，采取5户联保的方式，由村集体与贫困农民签订养殖契约，规定一年后向村集体归还2只，两年后归还4只，三年后归还4只，并规定了归还标准。每年村集体将收回的基础母羊，再次依照此方式开展扶贫工作。目前，新泉村绒山羊存栏数已达3000多只，户均增收3000元以上，而且村集体仍有750只绒山羊。二是在经济项目建设方面。巴彦花镇于家粉房村在推广设施农业项目中，村委会、建棚户、调地户、镇政府、施工方之间通过签订设施农业调地合同、设施农业建设合同、村委会与镇政府设施农业项目资金保障合同、设施农业建设施工合同，明确了具体权利义务、履行时间、违约责任。合同签订后，仅用两个多月时间，74亩17栋日光温室顺利建成，每季每栋棚平均纯收入8000元。2010年初，该村又实施设施农业120亩，在大旱之年，设施农业项目抵御自然灾害的能力得到印证，该村194亩、39栋日光温室实现纯收入78万元，人均增收1408元，设施农业成了该村农民增收的主导产业。三是在公益事业方面。1998年，特大洪水冲毁了于家粉房村民通往对岸3275亩耕地的唯一通道。为了修桥，村两委班子和村民经过多次商议，均同意以各户出工的方式修建，由于这种修建方式只停留在口头约定上，缺少有效的约束办法，群众今年“同意”，明天“变卦”，致使该桥修建事宜搁置了10年，村民对村干部的意见大，村干部也尽了力，觉得冤，这座桥成了闹心桥。2008年，村“两委”，召开村民会议，共同研究建桥事宜，村委会主任与农户签订建桥合同，明确规定，修桥所需11万元资金中的基础工程部分按每口人运送2方石料解决，其它建设事宜由村委会负责解决，单方违约需承担1000元的违约责任。合同签订后，仅用46天就实现新桥的竣工通车。四是在社会事务方面。随着农村牧区青壮年劳动力外出务工人数的不断增加，农业生产一度受到影响，新民乡黄家段村党支部通过党员与帮扶户以结对子的方式帮扶留守户，由于帮扶人与被帮扶人没有相关契约，出现个别帮扶人结上对子就完事大吉、被帮扶人有困难也不敢求助等现象。2009年，该村共有330人外出务工，留守家庭占40。村里吸取过去帮扶教训，及时组织帮扶人与被帮扶人签订帮扶互助合同。规定了互助期限、帮扶事项，互助帮扶期满后，由被帮扶人向村“两委”报告帮扶情况和帮扶效果，为村“两委”考评帮扶人提供依据，对帮扶效果突出的帮扶人，将在项目安排、土地承包、政策扶持上优先予以安排，极大地调动了帮扶人的积极性。五是在基层组织建设方面。2009年，阿旗在村委会换届选举过程中全面实施了“竞职创业承诺”。选前参与竞选者，将自己的承诺事项首先交由村党支部把关，然后交由苏木乡镇党委政府审核，正式选举前五天在村公开栏进行公示，选举大会上当众宣读竞职创业承诺书，向村民做出郑重承诺，有效保证了竞选者选前承诺事项合理合法，符合实际，而且给竞选者戴上了“紧箍咒”。截止目前，全旗245个嘎查村新上任的主任，所承诺的1225件事项，已有927件兑现。此外，阿旗对无职党员设岗定责实行契约管理，通过乡镇党委、村党支部、党员三方签订履岗协议，确定具体岗位、履行时间、权利和义务、违约责任和奖励措施，增强了基层党组织的整体战斗力，激发了基层党员的工作活力和热情。天山口镇北沟村王全选择的“生态管护岗”，使3860亩退耕地得到了有效的管护，并促成通辽客商与退耕户以每亩15元的价格签订了长期订购合同，2010年，仅牧草效益就达到58万元。（二）规范操作程序。一是明确管理形式。村级事务契约化管理的主要形式有两种：合同和协议。一般集体资产承包、项目建设、公共基础设施建设、土地流转等涉及到与钱、物有关的经济资产类的事项，都以具有法律效力的合同来管理；对于基层组织建设和社会管理等事务，以签订协议的形式管理。二是遵循四项原则。合法合规性原则。契约事项须经苏木乡镇司法所认定并备案，合同签订前由司法所人员参与起草，确保符合党的方针政策和国家法律法规；自由平等原则，村级组织与村民之间、村民与村民之间以及涉及村级事务的所有相关主体之间平等讨论契约事项；民主协商原则，契约的内容、形式等必须得到乡级、村“两委”、村代会等多方认可；公开透明原则，坚持决议公开、契约文本公开、实施过程公开和结果公开，契约商定与履行的过程就是一个村务全程公开透明的过程。三是明确运行程序。嘎查村务契约化管理由“四议三提两签一报告”为内容的决策、执行、监督工作运行程序和三项配套保障制度组成。“四议”，就是村级事务由党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议。“三提”就是村“两委”依据“四议”决策结果提出契约文本，先交由党员提出修改意见、完善契约文本，然后交由村民提出修改意见、确定契约文本。“两签”，就是凡涉及集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理等具体事务，由村委会与村民或其他组织及个人签订契约，涉及基层组织建设、党员设岗定责管理等事项，由党支部与党员或有关组织签订契约。“一报告”就是对重大事项或有关苏木乡镇协调的事务须党支部提前报苏木乡镇党委政府审核，并在契约签定后上报备案。（三）强化履职监督。一是成立机构。以乡镇苏木党委政府为契约监管主体，领导并监督嘎查村级事务契约化管理的正常运行，成立苏木乡镇契约化管理工作领导小组，编制村务契约规范样本，提出各村契约化管理具体工作方案；苏木乡镇设立嘎查村务“契约化”监督小组，负责审查各类契约内容是否全面真实、合理合法，决策程序是否科学，管理是否规范，执行是否到位，将监督管理贯穿于契约整个运作实施过程，真正形成对干部群众双向约束、双向规范、双向监督的嘎查村务管理与运作机制。二是考核评估。苏木乡镇党委每年将契约化管理工作纳入村“两委”班子实绩考核目标，制定集酝酿事项、宣传动员、契约起草、执行效果、工作效率于一体的契约化管理考核细则，对执行得力、效果较好的嘎村“两委”班子进行表彰奖励，对落实不力、流于形式的嘎查“两委”班子进行告诫批评，切实做到奖优罚劣，奖勤罚懒。三是启动处置程序，建立配套保障制度。一是村级事务契约化管理提议制度。村党组织书记根据本村实际和群众诉求，在广泛征求意见的基础上提出动议，组织召开支委会对提议事项进行讨论，形成书面材料，报苏木乡镇党委政府审核；凡涉及嘎查村发展经济、集体资产管理、项目建设、村容整治、维护稳定、基层组织建设等重大事项，每年年初集中提议，对涉及其他民生事项适时提议。二是村级事务契约化管理监督制度。苏木乡镇成立契约化管理工作监督小组，对各类契约内容是否全面真实、合理合法、决策程序是否科学，管理是否规范，执行是否到位进行监督。建立协议、合同台账，对签订的重要契约进行备案管理。村级成立以党组织为中心、党员为主体的监督组织，对契约化管理事项的提议、决策、契约文本的制定、签订和落实进行全程监督，定期公开实施情况，确保决策事项落实。三是契约化管理违约排查化解制度。发挥旗乡村三级调解组织作用，特别是村级调解委员会的作用，最大限度将矛盾化解在村级。出现矛盾纠纷时，首先由所在嘎查村民调解委员会调解解决，调解不成的由苏木乡镇人民调解委员会进行调解，依然调解不成的重大疑难矛盾，引导申请旗人民调解协调指挥中心调解。调处不成的，由调解组织出具相关手续和材料，引导纠纷双方通过法律诉讼途径进行解决。三、实施嘎查村级事务契约化管理的工作成效一是有效推动了嘎查村事务的依法管理。嘎查村级事务普遍存在的责任不清、主体不明、落实难度大、随意性大、监督不到位等问题，通过契约规范处理，实现了由“人治”向“法治”的转变。二是有力强化了嘎查村事务的民主管理。嘎查村级事务存在的信息不公开、暗箱操作、大包大揽等问题，从确定契约内容到签订契约，都广泛征求群众意见，充分体现群众意愿，充分体现了群众的知情权，决策权、参与权和监督权。三是切实维护了社会稳定。实行契约化管理，把各项村级事务纳入合法化、法制化轨道，充分发挥契约的自律、鉴别、依据作用，实现了从源头上预防和化解矛盾纠纷的目的，即使发生了矛盾纠纷，也能以契约为依据，通过调解协商迅速解决，避免了矛盾激化。四是促进了干群关系的和谐。实施嘎查村级事务契约化管理后，将过去干部对群众的单向管理，变成了干部群众的双向约束、双向监督，保证了嘎查村干部管理行为的公开、公正，从源头上预防和避免了各种腐败现象的发生。五是充分调动了党员履职创业的积极性。通过组织无职党员与支部签订上岗履职协议书，创新了党员教育管理方法和手段，实现了党组织与党员责任主体上的对等，激发了党员履职激情。六是健全完善了村民自治和管理机制。通过开展竞职创业承诺，杜绝了乱许愿、不切实际和违法承诺现象的发生，使村委会换届不正当竞争现象得以有效