中国行业发展报告会-四川地震灾后重建规划与主要投资项目.doc

四川地震灾后重建规划与主要投资项目国家发改委规划司副司长田锦尘田锦尘：谢谢大家。很高兴看到来自四川灾区的朋友来这里。根据这次报告会的安排，我在这里向大家介绍汶川地震灾后恢复重建规划与主要投资项目的有关情况。一、恢复重建规划体系和规划范围大家知道，今年5月12日在四川汶川发生了8.0级的特大地震。这次地震是新中国成立以来破坏性最强、涉及范围最广、救灾难度最大的一次地震，波及10个省市，400多个县市区，受灾人口4600多万，已确认的遇难人数近7万人，失踪人数17000多人。因为失踪人口要确认死亡需要一定的法律程序，实际上目前看来这17000多人最后都是死亡人口，加起来总的死亡人数接近9万人。这次经济损失特别巨大，因此灾后恢复重建的任务十分艰巨。为了做好灾后恢复重建的各项工作，国务院非常重视，在地震发生后的第一时间5月13日温家宝总理在火车上召开了抗震救灾总指挥部第三次会议，会上就决定编制灾后恢复重建规划。地震发生后的第10天，国务院就决定成立灾后重建规划组，由国家发展改革委牵头组织编制灾后恢复重建规划，为恢复重建工作提供指导和依据。汶川地震灾后恢复重建规划是由一个总体规划和10个专项规划组成的一个规划体系。总体规划是灾后恢复重建工作的总纲，也是制定各专项规划的依据，主要提出灾后恢复重建的指导思想、基本原则、发展目标、总体布局、重点任务和保障措施。专项规划是总体规划在各个相关领域目标和任务的具体落实和细化，同时也为总体规划的编制提供基础支撑，专项规划包括城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划、生态修复规划和土地利用规划。确定规划范围是编制规划的重要前提。由于这次地震影响范围广，各地区受灾情况有轻有重，国家规划只能集中有限的财力物力重点解决好严重受灾地区的恢复重建问题，因此，规划范围如何确定，各方面特别是受灾地区非常关注。为保证科学性和有说服力，在确定规划范围时，主要采取了比较客观的量化评价方法，即通过计算由地震烈度、死亡和失踪人数、倒塌房屋数、地质灾害、人口转移安置率等指标因素构成的综合灾情指数，由大到小进行排序，并综合考虑灾区实际情况确定。通过评价，确定了51个县（市、区）为严重受灾地区，并将这些地区列为国家规划的范围，其中四川省有39个，甘肃省8个，陕西省4个。总面积13.26万平方公里，乡镇1271个，行政村14565个，人口1986.7万人。二、恢复重建规划的主要目标灾后恢复重建规划不同于一般的发展规划，比如说5年要制定经济社会发展五年规划，各个行业包括刚才徐司长讲电信行业，有电信业发展的五年规划。灾后重建规划却有应急的特点，规划期只有三年，主要是解决灾区正常生产生活秩序的恢复等急迫的问题，灾区未来的发展提高不是这个规划的重点。因此，规划的目标和任务更加关注民生，突出以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建的理念和要求。恢复重建的主要目标，具体说来，可以用六个“有”来概括。一个是家家有房住。就是要通过抓紧维修加固经修复可确保安全的住房，尽快组织实施城乡住房重建，确保灾区群众住上安全、经济、实用、省地的住房。当然，有房住，并不意味着家家有产权房，对于城镇低收入者，要通过建设廉租房实现有房住的目标。住房的灾后恢复重建是灾区面临的最急迫的问题，因此这项工作是最早启动的工作。二是户户有就业。就是要通过发展经济、鼓励创业，实施就业援助工程，使有劳动人口的家庭至少有一人能够稳定就业。为了保证家家有就业的目标实现，我们提出要实施百万人的就业工程。三是人人有保障。就是要通过为灾区群众提供义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化教育、社会福利等基本公共服务，使灾区群众人人享有基本的生活保障。四是设施有提高。就是要通过交通、通信、能源、水利、城乡公共服务等基础设施的恢复重建，恢复和增强基础设施的功能，使得灾区基础设施的保障能力达到或超过灾前水平。五是经济有发展。就是要利用灾后重建的契机，通过因地制宜恢复发展优势特色农产品，培育特色优势产业集群，实施重振旅游工程等举措，使得灾区的特色优势产业发展壮大、产业结构和空间布局优化，科学发展能力增强。六是生态有改善。就是要通过做好天然林保护，退耕还林、退牧还草，封山育林、人工造林和小流域综合治理，加强防灾减灾体系和综合减灾能力建设等，使得灾区的生态功能逐步修复，环境质量提高，防灾减灾能力明显增强。三、恢复重建的空间布局和重建分区空间布局和重建分区在座的不一定很清楚，讲这个问题前先介绍一下什么叫空间布局和重建分区。简单的说，就是经济和人口在该地区如何进行分布。大家知道，地震以及其他自然灾害是自然现象，不可抗拒，但是地震和其它自然灾害造成人员伤亡的多少和财产损失的大小，则与我们人类活动的科学与否密切相关。如果人类的活动尊重科学、尊重规律，在自然灾害到来的时候，我们就能有效地减少或避免损失。明确灾区恢复重建的空间布局和重建分区，就是要通过对受灾地区进行资源环境承载能力和经济社会等方面的全面科学评估，明确哪些区域适合集聚人口、发展经济，哪些区域要限制人类的活动，保持自然状态。这样做，既是以人为本、尊重自然、科学重建的具体体现，以最大限度地减少可能出现的自然灾害带来的损失，同时，这也是国际上灾后恢复重建的重要经验。在规划编制当中，我们请了发达国家美国、日本，美国洛杉矶是地震比较多的国家，日本也是地震多的国家，包括巴基斯坦这样的国家来探讨灾后重建的工作。从他们来看也是要考虑分区的问题。有一些地震带上，地震危险比较严重的地方是不能进行重建的。在规划编制的过程当中，我们运用编制国家主体功能区规划的理念和方法，请中国科学院牵头开展了灾区资源环境承载能力的评价，在这一评价基础上，将灾区分成了以下三大类。第一类是适宜重建区。是指资源环境承载能力较强，灾害风险较小，适宜在原地重建县级、乡镇，可以较大规模集聚人口，并全面发展各种产业的区域。其功能定位是推进工业化、城镇化、集聚人口和经济，建成规划区振兴经济、承载产业和创造就业的主体区域。第二类是适度重建区。是指资源环境承载能力较弱，灾害风险相对比较大，在控制规模的前提下可以适度的在原地重建县城、乡镇，适度集聚人口和发展特点产业的区域。这类区域的功能定位主要是保护优先、适度开发，点状发展，建成规划区内人口规模适度，生态环境良好、特色产业鲜明的区域。第三类是生态重建区。是指资源环境承载能力很低，灾害风险很大，生态功能重要，建设用地严重匮乏，交通等基础设施建设维护代价极大，不适宜在原地重建城镇并较大规模集聚人口的区域。其功能定位是以保护和修复生态为主，建成保护自然文化资源的重要区域和珍贵动植物资源保护地。需要说明的是，这里所说的适宜重建区并不是说什么都可以建，也不是可以无限扩张人口，而是要依照其资源承载能力和主体功能定位，按照节约土地、集约发展的原则，合理确定人口规模和发展方向。这类区域的总面积也并不大，仅占规划区的7.6%，而居住的人口却占到了38.9%。生态重建区也不是完全不允许人类活动，而是可以在不影响主体功能的前提下，适度发展旅游业和农林牧业，同时也可以有少量人口分散居住。这类区域相对较大，占总面积的63.5%，人口仅占1.7%。四、恢复重建的主要投资项目由于这次地震的经济损失特别巨大，灾后恢复重建的工作量也是新中国成立以来最大的，需要恢复和新建的项目数以万计，很难统计到非常精确的数字。涉及社会经济发展的各个领域、方方面面。举几个方面，一个是在住房建设方面，现在统计需要建设城乡住房共计290.90万套，其中：四川省259.88万套，甘肃省25.83万套，陕西省5.19万套，投资需求约2700亿左右。在基础设施建设方面，要修复重建成都至绵阳，都江堰至映秀等10条高速公路；要适时启动建设绵竹至茂县、成都至汶川高等级公路，建设成都至都江堰城际铁路、成绵乐客运专线、兰渝铁路、成兰铁路、西安至成都铁路；在民航方面要修复九寨沟黄龙机场受损设施设备；恢复重建大中型水电站129座、装机总容量700多万千瓦；恢复重建市政的道路、供水、供电、供气、环保等公共设施和农村公路、饮水安全等基础设施，这一块投资需求初步估算超过2000亿元。在公共服务设施建设方面，要恢复重建各类学校达到了4600多所，各类医院和卫生、计划生育服务机构2000多个，图书馆、文化馆、档案馆、体育馆等公共文化设施1400多个，各类就业、社会保障机构3900多个，还有文化自然遗产、社会管理设施、机关办公用房等。这块投资需求估算大约要1200亿左右。在产业恢复重建方面，为抓住灾后恢复重建的契机，推进灾区产业结构调整，转变灾区经济增长的方式，规划特别明确了要设立成都、绵阳、德阳、广元、天水，汉中循环经济产业集聚区，鼓励发展飞地经济。所谓飞地经济，灾区没有一个安全的区域来发展经济，或者是市场条件不行，或者技术条件不行，怎么办，比如说汶川允许在成都设立飞地经济。规划的工业企业恢复重建项目有3601个，同时，在恢复重建农业基础设施和基地，加强重点旅游区和精品旅游线建设，优化城乡商贸和金融服务网点布局，支持文化产业发展等方面也提出了相应的建设项目。这块总的资金需求约1500亿左右。此外规划还根据防灾减灾体系和综合减灾能力建设、生态环境建设和精神家园建设等方面的需要，明确了需要建设的项目，如羌族文化抢救工程、汶川地震遗址保护和建设工程，也需要在三年恢复重建期内完成。五、恢复重建的资金需求要实现灾后恢复重建目标，完成恢复重建任务，资金的保障是非常关键的。根据灾害损失评估和恢复重建工作量进行测算，初步估算恢复重建总的投资需求约为1万亿元。这1万亿元中，中央财政设立的中央地震灾后恢复重建资金占到30%，3000亿元。其它7000亿元重建资金，需要通过地方政府投入、对口支援、社会募集、国内银行贷款、资本市场融资、国外优惠贷款、城乡居民自由和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资等，多渠道筹措解决。其中对口支援资金，按照19个支援省（市）每年不低于本省（市）上年地方财政一般预算收入1%的实物工作量测算，约有700亿元左右。19个省市主要是中部地区、东部地区，包括了西部的重庆市。重庆是四川的边缘又是直辖市这次就考虑了进来。19个省市其中18个省市对口支援四川的18个县。天津是对口支援陕西的两个县，广东把深圳又拿出来，对口支援甘肃的4个县。另外是社会供给，地震灾害之后，各方面的捐款、捐物非常多，达到了六七百亿，地震当时使用了一些，还有相当数量的资金可以投入到灾后重建当中。包括四行贷款、民间自筹的资金，企业自筹的资金，还有创新融资等等，通过多渠道来进行解决。中央地震灾后重建基金将主要用于城乡居民住房的补助，人口安置、公共服务、公益性市政公用设施和基础设施、农业服务体系和农村基础设施、流通基础设施、防灾减灾、生态修复、环境整治、土地整理复垦和精神家园等领域的恢复重建，以及中央国有重点骨干企业资本金补充和贷款贴息。中央财政今年已经投入了700亿元，主要用于城乡居民的住房补助。到明年随着恢复重建项目的全面铺开，将是中央基金投入最大的一年，可能会超过1000亿。目前，受美国次贷危机引发的金融危机的影响，国际市场需求萎缩，我国经济的健康发展也受到了一定冲击。这1万亿元恢复重建资金的投入，对扩大国内需求，缓解外需不足对我国经济发展带来的不利影响，保持经济平稳较快的增长也将起到一定的积极作用。现在政策已经开始转向了扩大内需，财政政策上也在转向，这种投入是会起到一定的作用。六、恢复重建的主要政策措施坚持特事特办，是制定恢复重建政策措施的一个基本出发点。根据恢复重建需要，规划有针对性地提出了一系列政策，包括财政政策、税费政策、金融政策、土地政策、产业政策、对口支援和其它政策等。财税政策和税费政策，除了中央财政建立地震灾后恢复重建基金外，还包括压缩中央政府行政事业支出，加大转移支付力度等。同时，还设计了一系列税收的优惠政策，包括减轻企业税收负担，减轻个人税收负担等。此外，对于规划区内因灾无法按期偿还本息的国际金融组织和外国政府贷款项目，也将暂由中央财政垫付偿还。金融政策包括两个方面，一是差异化的优惠政策，如：倾斜的准备金政策、信贷政策，增加扶贫贴息贷款规模投放、再贷款额度，降低支农贷款利率，对城镇住房建设给予优惠贷款等。对受灾地区居民自住房的贷款利率下限统一下调为基准贷款利率的0.6倍，最低首付款的比例下调到10%。个人住房公积金贷款利率各档次均优惠1个百分点。二是金融创新政策，如拓展住房融资渠道，发展住房融资担保业务；鼓励设立支持中小企业和科技创新的创业投资企业；探索开展基础设施项目等资产证券化试点，设立支持恢复重建的公益性基金和产业投资基金等。在土地政策方面，体现了较大的灵活性。一是对恢复重建项目，先行安排使用土地，简化审批程序，可以边建设边报批；二是对恢复重建项目用地，按规定分别采取免收新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入，实行划拨供地、降低地价等特殊政策。为使上述政策和方向在恢复重建工作中得到较好的落实，国务院有关部门正在做进一步的细化，各项政策的实施细则将陆续出台。七、恢复重建的实施机制规划编制完成后，灾后恢复重建的重点要转向规划的实施，因此，有一个比较好的实施机制是非常重要的。下一步重点要做好三个方面的工作：一是编制年度计划和实施规划。受灾地区省级人民政府要根据国家规划制定本省的恢复重建年度计划，明确每年的任务。市县人民政府要按要求编制本行政区恢复重建的实施规划。二是要明确责任主体。对可以分解落实到县级行政区的重建任务，由县级人民政府根据本地实际统筹组织实施。主要是农村住房、城镇住房、城镇建设、农业生产和农村基础设施、公共服务、社会管理、县域工业、商贸以及其它可以分解落实到县的防灾减灾、生态修复、环境整治和土地整理复垦等。对交通、通信、能源、水利等基础设施，重点工业和军工项目，以及其它跨行政区的重建任务，主要由省级人民政府或者由国务院办公室组织实施。三是健全工作机制。在国务院领导下，灾区省级人民政府对本地区恢复重建负总责，市县级人民政府具体承担和落实恢复重建的主要任务。为了保证规划的顺利实施，国务院还将成立恢复重建工作协调小组，负责协调恢复重建中的重大政策问题，指导重建规划落实以及做好规划实施