财政研究论文-中国财政扩张的政治经济学研究.doc

财政研究论文-中国财政扩张的政治经济学研究据统计，从1998年开始实施的扩张性财政政策，四年来已分别拉动中国GDP增长1.5、2.0、1.7和1.8个百分点。我国扩张性财政政策主要是通过增加赤字、增加国债和增加政府投资来实现的，尽管前两年这一政策对拉动我国经济增长起到了重要作用，但是现在这种推动作用正在减弱，到2003年，我国财政赤字占GDP的比重已经达到2.7，我国的债务余额已上升到1.6万亿元人民币，占GDP的比重已上升至16.7，因此，从经济发展角度来说，现在要对财政赤字和债务余额问题引起重视。一、我国为扩大内需采取了扩张性财政政策为了防止经济滑坡，尽快启动经济，我国财政政策频频出台：1.吸引外资，鼓励出口。国家对进口国内不能生产的先进设备实行免征税和进口增值税的政策，并普遍降低了关税税率。对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目也规定了进口的税收优惠政策。为扩大外贸出口分批提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材、机电产品、船舶等出口退税率。2.加大国债发行力度，保证经济增长。据统计，我国1998年全年累计发行国债已达6000亿元，成为新中国成立以来发行国债最多的一年，1998年国债发行余额可能接近1万亿元。从具体种类上看，1998年全年累计向社会公众发行凭证式国债2200亿元，专项国债发行也是品种齐全。在财政收入总体不尽人意、不能保证大规模支出的情形下，大规模发行国债对经济增长起到了不可估量的作用。3.调整有关政策。为减轻企业负担，分三批清理取消了涉及企业的不合法、不合理基金、收费共计727项，减轻企业负担370多亿元。财政为配合整顿金融秩序、防范金融风险，宣布用三年时间争取逐步取消财政周转金。中央财政通过调整支出结构增加180亿元支出，专项用于国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放及抗洪救灾等支出。大幅度增加社会保障支出。在中央财力十分紧张的情况下，中央财政又安排了144亿补助资金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，同时制定了一系列优惠的财税政策，支持下岗职工再就业。为了缓解地方的困难，中央财政安排了20亿元养老金借款，以确保今年不再发生新的拖欠，并尽快补发以前年度出现的拖欠。二、扩张性财政政策未能充分实现预期的内需扩大效应的政治经济学分析1.政治因素（1）中央集权制度。地方与中央在财政上分权，地方既然相对独立地享有对地方赋税的支配力，也就以相对独立的责任主体地位向该地区的民众承担了一部分政府职能和政府责任。收入上的划分必然带来政府支出义务的划分。但地方与中央在财政收入上的分权是清晰的，而在财政支付上的责权划分却存在着相当大的模糊性。因为支出责任的划分更多地涉及到体制的问题。所以财政改革长期停留于财政收入分开但财政支出责权不明的状态。（2）地区间经济发展的不平衡。随着地区间经济发展的极度不平衡，地方财政的贫富悬殊也日渐明显。尽管中央财政的转移支付对地区财政平衡能够起到适度的调节作用，但这种中央财政的地区平衡职能，并不能也不应在根本上造成富裕地区的人群与贫困地区的人群享受一个平均的公共服务水平。地方政府财政能力的明显差异，也促使地方政府更加倾向于向本地区利益负责的财政责任。2.在政府诱导型公共支出扩张需求面临制度障碍的条件下，财政扩张政策体系结构设计不合理，仅为政府注入了内需扩张的激励，而未能为企业注入内需扩张的激励。其主要表现在，现行政策体系未能将增加政府公共支出与减免企业税赋同时并行。减税意味着提高企业资本及其投资的预期收益率，由此可促使企业增加更新改造和基本建设投资，也会诱发对银行信贷的需求同时也降低其信贷风险。3.政治经济集中地偏向与收入分配政策的公平及效率偏差。财政的收入分配政策属于再分配范畴，其目标主要是缩小社会各阶层收入差距，实现社会公平。财政的收入分配政策能否实现公平和效率的目标，在技术上取决于多种因素，但最终取决于这种公共政策的产生过程是否兼顾了社会各方的偏好和利益，这种非市场性决策过程能否贯彻市场经济的精神，是否在民主程序内进行。收入分配政策之所以存在公平与效率上的偏差，主要的原因可能是政府在认识分配财政资源方面有失偏颇，因而未能给社会不同阶层以平等的财政待遇，而出现了明显的政治经济集中地偏向。按照公共选择理论，政府的财政行为，无论是提供公共物品还是进行收入再分配，政府的财政决策应是公共选择的产物。毫无疑问，扩张性财政政策的实施为政府和强势集团的上述活动提供了机会和舞台。在我国，政治经济集中地公民特别是公务员最靠近权力中心，是明显的强势群体。收入分配政策在实施过程中，不论决策者主观上是否意识到，客观上则确实迎合了强势集团的偏好，从而也就偏离了公共财政的原则和市场经济的要求。三、扩张性财政政策的调整策略1.国债政策要符合新的发展观这种长期建设国债的政策调整应该立足于国情和转轨的现实需要，应该符合国家发展规划确立的战略发展目标。我们在更具体地考虑长期建设国债资金投入的结构时，应该继续关注原来已经形成的一些重点，来保持政策必要的连续性，并贯彻十六届三中全会明确表述的统筹协调发展的新发展观，这种发展观是在我们改革开放以后形成的以经济建设为中心的思路之上，进一步提升为经济、社会、自然的整体和谐发展。长期建设国债应当与其他财政政策和宏观政策相结合，促使政府投资引导民间投资增长的作用，更多地以“四两拨千斤”的方式来服务于培养财源、做大蛋糕这方面，市场经济条件下政府能够胜任的发挥政策倾斜作用的重要事项，按照市场经济的客观规律性，使政府与市场相辅相成、互补地来解决我国的长期性和战略性的发展任务，同时也要进一步解决我们在体制方面仍然存在的弊端与问题。2.健全分税分级财政框架在对长期建设国债扩张性政策的力度和结构、配套事项完善与调整的过程中，财政体制改革应考虑深化的方向和思路。我们认为，建立健全与市场经济新体制相配套的分税分级财政框架，就有必要明确：我们要巩固1994年财税配套改革的基本制度成果，同时分析认识它仍然遗留的没有解决好的问题。需要在减少政府层级和财政层级这样一个大前提之下，考虑怎么样真正建立“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”这样相互配套协调的分税分级财政体制，而重点就是要在1994年已经搭出的中央和（以省为代表的）地方分税体制框架之下，对省以下体制灌注分税分级体制的实质性内容。而在这里，五级政权的框架这条路看来走不通，应该设想逐步调成三级实体政权，建立三级的分税分级财政。我们现在可以先考虑在乡镇这一级结合一些已有举措，逐步地把它调为县级政府的派出机构，另外可以借鉴浙江等地市县在财政体制上平级这种经验。从长远的目标来说，也不排除把原来已经由地区改为实体政权的市这一级，再改回去，变成省级的派出机构。看来需要明确地认识以后远景上所设想的分税分级财政的完善到位问题。3.刺激私人消费政策的分配效应刺激私人消费的政策也可称之为收入政策。这三年实行的大部分收入政策是为增加城镇居民收入而设计的，因而这些政策的实施实际上扩大了城乡之间的收入差距，但有可能缩小城镇居民内部之间的收入差距。例如，中央政府在2000年增加对全国社会保障基金和地方保