我国公共部门人力资源管理的完善途径.doc

14 东北财经大学网络教育本科毕业论文我国公共部门人力资源管理的完善途径作 者钟炜富学籍批次201109学习中心广州工程学习中心层 次专升本专 业行政管理指导教师马大勇内 容 摘 要人力资源管理就是对社会人力资源的管理,是政府的一项重要管理职能,是国家对人力资源整体的管理,它立足于社会经济发展的总体规划,保证人力资源整体结构的适应性与合理性。 西方公共部门所进行的以人力资源改革为先导的行政改革,人力资源管理成为当代政府人事管理新潮。英国、美国等西方国家公共部门在人力资源管理实践过程中取得了许多有益的经验。市场化原则、绩效评估原则、能力主义原则、放松规则等原则将对我国公共部门人力资源管理革新提出了有益的借鉴。 在当前,我国的人力资源管理中存在着管理部门作用没有充分发挥、人力资源配置不够优化等问题,如何结合国家公务员制度建设,引入人力资源管理的新观念、新模式,探其理论与实践,推动我国人事管理体制及模式的改革与完善,提高人事管理水平,就成为一项具有重大理论与实践意义的课题。本文试图通过分析人力资源管理理论的形成与发展、传统人事管理理论及模式的局限性、西方国家公共部门人力资源管理的实践经验,以及我国公共人力资源管理改革及其发展趋势等基本问题。 按照以上的逻辑思路,本文分为以下三个部分: 第一部分是对公共部门人力资源管理概述,主要探析了公共部门人力资源的定义、内涵及其特点;以及公共部门人力资源角色与定位。 第二部分,分析了西方人力资源管理理论的思想源流和发展历程,并以西方国家公共部门在实行人力资源管理的实践经验为基础,详细分析了其带给我们的启示。 在第三部分,首先简单介绍了我国公共部门传统人事管理的产生、形成与发展,受不同时期社会经济环境条件的制约,还有许多不足,如管理模式高度集中、配置不够优化、激励制度不完善等等。然后针对我国公共部门人力资源管理中存在的这些问题并由此产生的不良后果,本文提出了公共部门人力资源管理的目标和途径以及发展对策。关键词：公共部门，人力资源管理， 公共部门人力资源管理 目 录一、公共部门人力资源的含义和特点1 二、我国公共部门人力资源管理现状3 三、西方国家公共部门人力资源管理 5 四、公共部门与私人部门人力资源管理比较7 五、公共部门人力资源管理的趋势9 六、完善和改进我国公共部门人力资源管理的措施10 七、总结13 八、参考献文14 我国公共部门人力资源管理的完善途径公共部门是社会公共事务的管理者和公共产品的提供者。随着经济全球化浪潮的变化迭起和我国加入WTO，以及国际政治格局的变化所带来的公民民主意识的增强，企业改革的成效对公共部门的压力和示范效应，社会公众对公共部门的期望和要求改革的呼声越来越高。在推进公共部门改革和影响公共部门效率的诸多因素中，具有主动改造世界能力的人成为最重要的因素。加强公共部门人力资源管理，提高组织的运行效率，在整个经济社会的运行中，有着特殊的重要性。一、公共部门人力资源的含义和特点“公共部门”是相对于私营部门的一种重要的组织形态。在比较传统的意义上，公共部门是以公共权力为基础的，其基本性质是公共部门的公共权力产生于社会，并凌驾于社会，公共权力具有明显的强制性。一般地，把负责提供公共产品和服务，或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构，视为公共部门。政府部门是最典型的公共部门。在经济学上，资源是为了创造物质财富而投入于生产活动的一切要素，而人力资源自德鲁克于20世纪五六十年代提出之后，由于该资源特殊的重要性，长期以来被西方经济学家称为“第一资源”。所谓人力资源，狭义上指的是一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入经济社会事务活动的劳动力人口的数量和质量。广义则是指，在现有生产过程中投入的劳动力的总量即现有组织内的劳动人口存量；也有的认为人力资源是指在一定区域范围内，所有具有劳动能力的人口的总和，它既包括现有在生产过程中投入的劳动力人口，也包括即将进入生产过程中的潜在的劳动力人口和暂时失去工作职位但仍有劳动能力的失业或待业人口等。前一个定义注重的是现实的人力资源构成，而后一个定义从更广泛的意义上使用“人力资源”这一概念。作为社会人力资源的一个重要组成部分，公共部门人力资源是指在公共部门中工作的所有具有劳动能力的各类人员的总和，是公共部门实现其职能的前提。把范围扩大一些，则可包括处于储备状态、正在培养成长、将来可能进入公共部门工作的人员。由于公共部门中的人力资源为社会公众提供公共服务，管理公共事物，配置公共资源，其中一部分人还担任着地区、部门、单位的领导工作，肩负着重要的责任。所以，公共部门中的人力资源在社会经济运行中占据着特殊的地位，表现出与私人部门不同的特点。一是有限性。作为一种公共人力资源，它的数量要受到公共部门职责性的限制。一方面公共部门职位本身是一种稀缺性资源，它的增加或减少要以公共部门职能为依据。另一方面，由于国家和社会公共事务的多样性、复杂性的态势越来越明显，这就要求公共部门的工作人员在管理水平上要达到一定水平才能适应这种需要。而在社会各种人力资源中，能够达到这种要求的并不多，因此公共人力资源是稀缺的。二是责任性。公共部门不同于其他社会组织，它掌握着人民和国家赋予的公共权力，执行国家制定的法律和大政方针，在社会价值的权威性分配中起重要作用，其行为的过程和结果，直接关系到政府的公共形象和合法性。为此，公共部门人力资源必须树立责任意识，既要对公共权力负责，保护国家政权的稳定；又要对人民负责，为了人民利益而行使公共权力。三是持续性。公共部门人力资源具有多种潜在的素质，可以在成长和使用过程中不断地进行开发。潜在的公共人力资源在其成长过程中，根据公共部门的要求进行开发，才能进入公共部门；现实的公共部门人力资源在其使用过程中根据公共部门职能的变化和社会发展要求，要持续不断拓展知识、提高技能、优化素质，才能不被淘汰。公共部门人力资源管理则是对公共部门的人力资源进行管理的活动，其与私人部门人力资源管理具有部分相同的特性，例如在管理过程中有“入口”、“在职”、“出口”三大环节划分，设立了组织竞争、激励、保障、开发等管理机制，以及人员选拔、测评、考核、奖惩的一些具体管理措施、方法和技术等。但是，由于公共组织自身的性质和特点，它又具有区别于私人人力资源管理的一些特点。一是公共性。公共部门不同于私人部门，它建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，其一切行为都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共组织必然丧失其存在的基本依据。公共组织人力资源管理必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。公共管理着眼于社会全局的“公共性”特征，以及关系到社会大多数成员切身利益和生活质量的“社会性”管理内涵，都与私人部门追求自身利润最大化的要求完全不同。因此，公共部门人力资源管理与私人部门的理念和价值判断标准存在着差异，我们在学习借鉴私人部门人力资源管理的理论和方法时应有所选择。二是服务性。服务性是公共部门人力资源管理的基本属性。服务性既体现在公共部门提供的公共产品和服务的性质上，也体现在其提供的公共产品和服务的特点上。公共部门存在的目的是为了向社会提供公共服务，无论是政府还是非营利组织，他们提供的公共产品大多以服务产品的形式体现出来，这种服务与私人部门的“服务”有着本质区别。公共部门的服务将社会的利益摆在核心地位，而私人部门通常是有偿服务。因此，公共部门对其人力资源进行管理，是为提高公共人力资源的素质、提升公共人力资源的价值，其目的不是为自身谋求利益，而是为全体公民提供服务，为社会公众谋求公共利益。三是公开性。公共部门不同于其他社会组织，它掌握着一定程度的国家权力和社会公共资源，它服务的对象是全体人民。众所周知，社会发展到一定的阶段，由于出现利益的分化而陷入不可解决的自我矛盾之中。为了避免无谓的消耗，以最少的成本换取最大利益，人们将一部分权力让渡出来，形成公共权力，委托给一个由社会认同的专门职业集团，由它来管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。这种从社会中产生又居于社会之上的力量，便是公共部门以及由此产生的职业管理阶层。公共部门接受公民的委托，代表公民去做公共部门人力资源管理的有关事情，它们就要向公民负责并接受公民监督，所以公开性理应成为其人力资源管理的重要特点。公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。四是复杂性。公共部门特别是政府组织是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。因此，合理划分各级行政组织特别是中央与地方的人事管理权，建立完整统一的人事管理制度，明确职责范围，是高效管理公共人力资源的基础。而公共人力资源管理权的划分是一项复杂的系统工程，这种复杂性是任何其他组织无法比拟的。公共部门人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。私人部门管理追求的往往是诸如利润最大化、市场占有率等可以明确量化的绩效目标，而公共部门的产出复杂而多有争议，目标具有多重性，完成目标的程度也难以界定，有时候社会目标、无形目标和长远目标等更具有根本的意义。而且，公共部门的一些绩效指标一旦涉及到公平、责任等范畴就难以进行定量分析。五是稳定性。与工商组织等私人部门相比，公共部门具有相对稳定性的特点，即公共部门的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，这对公共部门人力资源管理有很大影响。这种稳定性对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。不利的是，公共部门往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺乏。现代人力资源管理不仅仅要求即时的、被动的管理，还要求在对组织需求和人力资源供给状况进行合理预测的基础上，实现动态的、预见性的管理。在此过程中，公共部门因其组织稳定性的特点造成了在管理上缺乏灵活性，难以对环境的迅速变化或管理的需要变动，及时作出反应。六是高资本性。公共人力资源具有高人力资本密集的属性，其原因有：（1）公共部门工作人员管理公共事务的能力是通过学习、培训而获得的，公共人力资源质量的高低取决于个体和公共组织的人力投资强度。（2）公共人力资源能够持续地给投资者带来收益。对于潜在的公共人力资源的投资，得到发展机会的回报；对于现实的公共人力资源的投资，回报公共部门的是工作人员管理公共事务水平的提高；（3）公共人力资本不存在投资收益递减现象，而是投资收益递增，其收益额大大超过自然资源和资本资源，显示了高增值特征。这种特征，使公共部门必须重视人力资本的不断投入与积累，自觉进行人力资本的投资。二、我国公共部门人力资源管理现状实施改革开放的20多年以来，根据新时期经济体制改革、政治体制改革的客观要求，我国对传统的干部人事制度进行了大刀阔斧的改革，废除了领导职务终身制，建立了干部离退休制度、干部选举任用制度和领导职务任期制度，下放了干部制度管理权限，改变了干部管理上高度集中的现象等，使干部人事制度管理工作的思想观念和方式方法都发生了根本变化。首先，公共部门人力资源结构逐步优化，素质整体提高。随着考试录用为主的选人机制、竞争择优的用人机制和全面客观的考核机制等制度的确立，特别是形式多样的教育培训机制的实施，公共部门工作人员的整体素质得到很大提高。政府高度重视公共部门人力资源的培训，以促进新录用人员适应岗位为目的的初任培训、以新晋升人员适应新职位为目的的任职培训、以补充新知识与新技能为目的的更新知识培训和专门业务培训工作等正常开展，出国(境)培训、学历培训等不断加强，以培养一批高素质、复合型的行政管理人才为目的的公共管理硕士专业学位（MPA）教育更加重视。从而使公务员队伍的知识结构发生了较大变化。其次，公共部门人力资源作风建设加强，为公众服务的意识增强。通过开展思想教育，使公职人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观和利益观。从1998年起，中宣部和人事部等有关部门一直联合组织全国“人民满意的公务员”评选表彰活动，促进了公务员队伍建设，密切了党和政府同人民群众的联系，发挥了公务员在两个文明建设中的表率作用，受到人民群众的欢迎。各地结合实际开展“万人评机关”、评选“十佳公仆”等活动，以为人民服务为主题，以让人民满意为目标，同时推行服务承诺制、首问责任制、政务公开、“一站式”服务等服务创新结合起来，大力推进机关效能建设，促进公职人员立足本职、奋发有为，推动全心全意为人民服务宗旨的落实。当前，我国正处于社会全面转型时期，特别是社会主义市场经济体制的建立和与国际接轨的需要，要求公共部门工作人员人才在知识、专业、能力素质上有较大提高，特别是建立一支高素质、专业化、年轻化的公共管理人才队伍，更是刻不容缓的重要任务。但是，任何改革都不可能一蹴而就，我国公共部门人力资源管理仍存在以下几方面的不足。一是人才观念滞后。几千年的中国历史，创造出丰富的政治文化，但传统的专制思想、人治思想和身份等级观念等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落，严重影响公共部门人力资源的管理。一是传统的干部人事管理观念和做法还相当普遍，以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观、以市场需要为方向的社会化服务观没有真正树立起来；二是缺乏忧患意识和超前意识，公共部门在人力资源开发问题上，仍停留在传统的人事管理水平上，缺乏人力资源开发理念，缺乏较长期人力资源开发规划；三是公共部门“单位人”观念根深蒂固，缺乏改革和创新意识，没有意识到体制性、机制性阻碍严重影响到人才的发展。二是管理手段陈旧落后。我国长期采用在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上建立和发展起来的合同人事管理制度，管理模式僵化，有很大的局限性：第一，管理过程强调事而忽视人，把人降格为“执行指令的机器”，人的调进调出和职位安排被当作管理活动的中心内容；第二，管理活动局限于给人找个位置，为事找人，人才的发现和利用相当薄弱；第三，视人为集体财产，只注重拥有而不注重使用，更谈不上开发，人才闲置、人才压制、人才浪费现象严重；第四，人事管理过程受政治影响较大，强调个人“服从安排，听从调遣”，而否定个人的需要与个性；第五，不重视人事管理的地位与作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影响的效益，也不重视对人事管理本身的研究和改进，存在着管理观念难更新、管理手段和方法简单粗糙、管理过程常被人为中断、管理制度落后等现象。落后的人事管理方式阻碍了人才的成长，个人自主性、独立性被极大扭曲和压抑，人力资源管理过程中遇到了资源供给不足的困难。三是绩效考评制度不够健全。公共部门人力资源管理当中的绩效评估对提高政府绩效具有重要意义，而我国公共部门的绩效评估无论在理论还是在实践上都还很不成熟，其主要问题是：第一，绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障；缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性；评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。第二，绩效评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系。片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化，存在很大的随意性；评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。第三，政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏社会和舆论监督。四是激励机制不够完善。从人力资源激励机制的建立和运行看，也存在一些问题，表现在：第一，激励手段简单化。大部分公共部门普遍实行基本工资、员工福利和个人奖金三种物质激励方式，而其中员工福利往往没有与职工的工作业绩直接联系，对员工工作效率的提高起到的作用是很有限的。正在推行的“阳光工资”意再废除隐形收入，也没有关心激励问题。第二，激励方式过于“公平”。相同级别不同部门的工资基本是一样的；不同级别的公务员工资相差幅度不大，没有很好地体现责酬相符的原则。现行的工资制度不能很好地反映公务员的工作业绩与实际才能，难以通过工资来体现激励机制，奖勤罚懒，激励能干的、高效的、有才干的，调动公务员的积极性。而以集体为基础的奖金制度又存在“搭便车”问题，即由于员工知道奖金是根据集体的工作绩效来确定的，无论个人努力程度如何，他们都会分享甚至平等有用那些奖金，因此不能激励员工努力工作。第三，激励目标的单一化和短期性。只注重短期目标的实现，而忽略公共部门的长远发展。把公共部门人员置于公仆地位，只讲奉献、不谈利益，非常重视精神激励，忽视物质奖励。五是干部选拔任用制度不够健全。政府部门长期以来形成了一整套行之有效的干部选拔方法，这种传统干部选拔方法在过去几十年中曾发挥过重要作用。但应该看到，随着社会主义市场经济体制的建立，我们的干部选拔机制也存在一些弊端，缺乏公平、竞争、择优和科学的具体规范，从而在干部选拔机制中缺少激励，缺乏活力，进一步导致了行政效率的低下。我国公务员法规定“公共部门录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”但在进入公务员队伍之后，我们会发现公务员职位分析不够造成职责不清，人员的使用缺少严格的任期规定造成能上不能下、能进不能出，选拔干部上论资排辈，任人唯亲，求全责备。由于在干部选拔上缺乏科学的竞争机制，个人升迁与自己努力和工作业绩并非完全对称，其结果是玩忽职守、无所作为、消极怠工等“搭便车”现象反复出现。综上所述，公共部门在人力资源的培养，从教育、选拔、评价到管理，都没有形成一套具有自身特色的、以市场为导向的培养制度。学习型社会、学习型组织和学习型个人的社会风气尚未形成。对人才的使用上，激励、竞争机制尤其是支持服务的市场机制尚未完全适应，评价手段传统单一，人才缺乏竞争意识。在人才服务上，人才市场体系还不完善，按照市场规律对公共部门人力资源进行全面配置和调节的机制尚未建立起来。开发模式陈旧，很多先进的人力资源管理手段和方式都没有得到广泛的推广和应用。这就造成了公共部门人力资源管理很难取得好的效果和质的飞跃。三、西方国家公共部门人力资源管理20世纪80年代以来，随着全球化、信息化、市场化和科技杂交化趋势的不断加强，以及国内经济社会发展所面临的种种新问题及压力，西方国家的的政府开始反思公共管理中一些深层次的理念问题以及管理变革的必要性、可行性和具体措施。在此背景下，作为公共管理主要内容之一的公共部门人力资源变革的实践在全球范围内兴起。其时，西方国家开始把私营部门的管理理论、方法及技术运用到公共部门之中，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流。这种以引入市场竞争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”实践，成为当代西方政府改革最基本的趋势。以绩效为本的政府绩效评估，正是这场改革运动中所普遍采取的一项重要措施。英国以人力资源变革为重要内容的“新公共管理”运动发起得更早一些。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。1987年著名的改变政府管理:下一步行动方案，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，更加明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为“新公共管理”改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。在某种意义上说，公共部门人力资源管理新潮是企业人力资源管理模式在公共部门人事管理活动上的推广和应用。公共部门人力资源管理体现企业人力资源管理的基本精神：把人当作第一资源，“投资于人力资源并使之优先发展”也是公共部门人事管理的基本信条；提倡尊重人、理解人，让人的才能和潜力得以发挥，自身的价值得以实现；把人力或人事管理当作组织发展战略的组成部分，注重人力资源的预测、规划和开发，采用更加灵活多样的管理体制及方式，强调人性化、服务式、民主参与式的管理；注重公共组织文化或行政文化的建设，培养工作人员的合作、团体精神等等。同时，公共部门人力资源管理也具有某些与企业人力资源管理相同或相似的管理内容及功能活动环节。1993年克林顿政府上台后进行了一场声势浩大的“重塑政府”的行政改革运动，改革的一个基本内容引入公共部门人力资源管理模式，在管理体制、管理过程及管理方式上加以变革，包括废除不必要的管理法规、放松管制，给用人单位以自主权，采取更灵活的管理方式，改革职位分类制度和工资制度，调整劳资关系，加强公共部门人力资源的预测、规划和开发等等。我们从一本出版于20世纪90年代初的关于美国政府人事管理的著作中，也可以看到90年代以后美国公共部门人力资源管理的基本内容，包括人力资源计划，职位分类和工资，人员招聘、选择和工作安排，平等就业机会，劳资关系，生产率及质量管理，人力资源的培训与开发，绩效鉴定等。这些内容及环节与工商管理中有关人力资源管理的内容和环节有相当多的共同点。但是，公共部门工作人员特别是政府公务员有着一些不同于私人企业员工的特点。例如，公共部门工作人员尤其是政府公务员所从事的是公共事务管理活动，他们行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品，担负公共责任。因此，公共部门人力资源的管理在引入企业竞争机制的同时，也体现了某些企业人力资源管理所不具有的内容及特质。一方面，它要反映一般人力资源管理的精本精神，采用某些与企业人力资源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作为一种公共管理或政府管理的新哲学，必须反映政府管理的本质特征与公共权力的行使密切相关，具有政治性或公共性的特征，以区别企业的人力资源管理。在这场声势浩大的“新公共管理”和“重塑政府”运动，除了施行功绩制外，还有两点值得我们注意：一是政治中立日渐式微，二是公共部门与工作人员之间形成灵活的雇佣关系。政治中立是西方传统公务员制度的一个核心价值观，其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向，不能参加党派活动，要能为任何一个具有合法地位的执政党政府服务。然而，这一被长期奉为圭臬的原则却在新公共管理式的政府再造运动中变得面目全非了。新公共管理带来的权力下放和责任机制，使部门主要负责人必须在部长、议会和民众之间周旋。在很多情况下，一个人要同时效忠于多个主体是不可能的，他们必须在各种势力和利益之间寻求一个平衡点，从而卷入政治博弈之中。它带来了更大的透明度。扩展了公共责任性，同时也造成新公共管理者的角色政治化，使政治中立和独立原则变得毫无意义与。不仅如此，公务员的任用也日益受到政治因素的干扰，政治倾向成为一个重要的制约因素。在英国，1968年富尔顿报告公布以后，随着高级公务员开放结构晋升模式的设立，最高两个级别的公务员的任用需得到首相的批准，从而加强了首相对高级公务员任用方面的影响。撒切尔夫人上台后，进一步强化了政治干预人事任用的力度，公务员任用的政治化更加明显。在传统的政府雇佣关系中，政府以主权者的身份确定任用资格和雇用条件，被任用当事人没有讨价还价的权利，但一个人一旦被政府雇用，就获得了法律规定的职业保障权利，任何人不能随意对之解雇。这种稳定的雇佣关系立足于政治中立，有利于培养雇员忠于职守的精神，有利于政府工作的稳定性和连续性，也有利于公务员公平执法。但是它也存在明显的弊端：一是晋升的内部循环和僵硬的科层制度使政府容易患上“幽闭症”；二是论资排辈的晋升办法使优秀人才难以脱颖而出；三是惯于“规则迷宫”者逐渐在政府中占有强势的地位，最终导致政府的繁文缛节和低效率。于是，一种更为灵活的用人制度合同聘用制在新公共管理中应运而生。最典型的合同聘用制是，政府进行战略规划，确定若干年内要完成的任务，然后把这些任务分解到各个部门，并据此从政府系统内部和外部招聘执行官，以固定期限合同的形式确定双方的权利和义务。这种合同聘用制在众多国家中都存在，如英国、新西兰、澳大利亚等。一些纯粹技术性的工作也有采用该类合同解决用工问题的。另一种是临时性合同，主要是针对一些季节性或临时性的工作。现在，越来越多的政府工作不再由常任公务员承担，而是以合同的形式面向社会公开招聘，职务常任制已经失去了往日的辉煌。我们还应该看到，这种新的人事管理变革虽然在一些国家取得了显著的成效，提高了政府工作效率，节约了行政成本，提高了民众对政府工作的满意度，但同时它也带来了一些新的问题。例如：在传统政治中立原则和职务常任制下，政府雇员的职业生涯具有稳定的预期，而在政府再造中职业生涯前景是一个变数，从而影响了雇员的工作热情。新公共管理的效率原则要求打破严格的人事规则和程序，勇于创新，并给管理人员更大的人事权，其结果就可能造成必要的人事规则被忽视，可能导致权力的滥用和公共精神的丧失。如何让效率原则建立在公共精神之上，这将是新公共管理面临的一个重大课题。四、公共部门与私人部门人力资源管理比较私人部门和公共部门是社会组织的两种基本类型、管理的两个基本领域，因而对这两个部门的人力资源管理有共同之处，它们的理论、方法及管理模式可以相互借鉴和利用。在当代西方尤其是美国，公共部门人力资源管理新模式已经确立。因此，无论是在私人部门，还是公共部门，人力资源管理都正日益取代传统的人事管理而成为一种管理新潮。管理科学的发展表明，现代人力资源管理在企业管理领域成就突出，同时以企业家精神改造政府部门、建立企业型政府也成为学术界的一种潮流。但政府和企业毕竟是两种类型的机构组织，二者之间存在界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任；企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。这一切决定公共部门与私人部门在人力资源管理方面必然存在区别。第一，价值取向差异使管理目标不同。公共部门管理追求的是公共利益，政府以公众委托人身份提供公共产品和服务，对政府行政人员的管理是为了最大化的为社会利益服务，而私人部门则多是赢利单位，追求效率、效益是它基本的价值取向。公共部门的财政来源是税收，这决定其工作人员的行为要对公共利益负责，而企业只需对领导者利益、企业自身利益负责。因此，公共部门的人力资源管理必须考虑政治价值，企业人力资源管理首先考虑的则是经济生活中的交换与回报，谁进入企业将最有利于企业的发展。政府系统的人力资源管理部门必须注意其透明化程度、公众的接受程度，必然面向社会，承受社会的压力，而企业人力资源管理部门只听命于领导者，领导者完全可以决定员工的任命与使用，对员工的需要通过专业化的工作分析获得，并通过职位说明书及培训计划等充分展现出来，录用和解雇员工时较少考虑外部压力、政治责任与社会责任。第二，管理对象行为取向的不同。公共部门中工作人员，由于机制的原因其行为有一种保守趋向，事不关己、高高挂起，不求有功、但求无过的心态；在企业组织中的员工更加趋向于创新，这与市场的竞争压力有关。公共部门的人力资源管理须遵守的基本价值取向是，能从根本上保障政府运作的稳定，进而维护社会的稳定；组织成员要受更多规章制度的限制，强调严格遵守规则；组织成员的工作具有更多“非人性化”的特征，人们的着眼点在于其行为是否符合规范而不是其什么行为能给组织带来最大的贡献。可以说理性官僚制的弊端在行政组织比在企业组织体现得更加明显，帕金森效应更容易在公共部门中发挥作用，这也可以说是现代人力资源管理制度难以在公共部门建立的原因。在以工作成果或工作目标导向的私人组织中，帕金森定律是不会发生作用的，私人部门以“效率”为首要追求目标，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门。第三，对员工任职资格的要求不同。这点区别是由于公共部门本身的政治性决定的。作为行政部门总是不可避免的和政治联系在一起的，行政与政治是不可能完全分离的。因此，在公务员的“德能勤绩”考核体系中，道德素质被排在前面，能力素质其次，绩效管理实际上并不是政府的第一目标，尽管口头上很多政府都将之称作第一目标。在私人部门，雇主首先要求雇员具备必要的专业能力，对于下属的道德素质要求相对要淡化一些；雇主们希望员工更具有创造力，这可能给他带来更高的效率和更多的财富。当然，这并不意味着私人部门完全忽视员工的道德素养，但雇主以雇员是否损害雇主的根本利益为第一道德标准。而一个品质高尚却不能给企业带来任何利润的员工，在私人部门一般是不能被容忍的。第四，管理重点不同。人力资源管理可以分为选人、用人、育人、留人四个方面，相对而言，公共部门在人力资源管理中比较关注人力资源选取环节，而私人部门则更重视人力资源的开发环节。公共部门对于人员的招募录用是较为重视的，现在公务员已经实行了较为规范的“凡进必考”制度。但由于公共部门绩效评估的困难，导致公共部门比较忽视内部人力资源的开发和绩效评估环节，直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书。私人部门基于绩效的考虑，则更注重人力资源管理的开发功能，员工的培训、教育与发展方案设计和绩效评估及员工的职业生涯规划成为人力资源管理者的重要工作。总之，在当前的情况下，公共部门人力资源管理具有更多的传统人事管理的特征，而在私人部门中，把人视作使组织在激烈的竞争中脱颖而出的关键性因素，致力于使人力资本增值为企业创造更大的效益。第五，适用法律不同。政府公务员的行为多是行政执法行为，公务员的行政行为以行政执法为第一要义，执法的首要原则是“法无明文规定不得行”，因此公务员的行为总是趋向于保守。企业则是为追求经济效益而生长的组织，以效率为中心制定员工的行为规范，有时这些行为规范可能是与法律规范相冲突的，当企业利益与法律规范相冲突时，极易采取规避措施。在个人利益保障方面，私人部门适用劳动法界定劳动关系，公务员法是公务员必须遵守的基本法律规范。劳动法关于加班的规定不适用于公共部门，但公务员较之企业员工的个人权力却更容易得到保障，除了私人部门中主雇地位的非对等性外，与雇主对法律的遵守不到位有很大关系。以上关于公共部门与私人部门人力资源区别的一些分析，有利于我们分清政府行为与企业行为，也可以正确认识到在公共部门建立现代人力资源管理制度，必须要充分考虑公共部门的特殊性。五、公共部门人力资源管理的发展趋势随着时代的发展，我国公共部门的人事制度从传统的人事管理到现代人力资源管理的转变，已经是大势所趋。在这场转变中，公共部门人力资源管理将出现一系列新的发展趋势。一是人力资源管理的战略地位上升。人们逐渐认识到，人力资源是一种战略性资源，人力资源管理要为公共目标的实现承担责任。人力资源管理的战略地位上升，并在组织上得到保证，如像现代企业一样组建人力资源部以取代传统的组织人事部门。人力资源管理不仅仅是人力资源职能部门的责任，而是全体工作人员的责任，高层管理者加强关注并参与到人力资源管理活动中去。人力资源管理由行政权力型转向服务支持型，人力资源职能部门的权力淡化，责任逐步增加。同时，随着人力资源管理复杂性的增加、新的科学管理方法和测评技术的应用，人力资源管理的专门化和职业化趋势日益增强。二是人事职位体系由大一统型转变为分类型。即对“干部”进行合理分解，实行分类管理。目前我国正在建立和推行的国家公务员制度，就是把行使国家行政权力、执行国家公务的工作人员，从“干部”中分离出来，进行现代化的科学管理，以确保国家行政工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质和高效。公务员制度的建立和完善将带动党务、企业、事业和社会团体干部人事体制改革的顺利进行，从而建立起各具本系统特色的全新的人力资源管理体系。三是人事权力形态由集中型转变为分散型。随着经济体制和政治体制改革的深化，传统集中型人事权力形态在外移和下放的调整中趋向于分散型均衡状态。在坚持和加强党的领导下，各国家机关将依赖独立行使由宪法和组织法规定的政治权力；作为非营利社会组织的群众团体，将在赋有人事自主权的基础上进行自我管理。四是人事管理行为由封闭型转变为开放型。随着全球化的深入发展和市场体制的逐渐成熟，公共部门传统的封闭式人事管理体制将逐步被打破，人力资源由原来的单位和部门所有转变为社会所有，实行跨部门、跨单位、跨地区的全方位有序流动，以实现社会人力资源的优化配置。人力资源管理越来越注重科学化、民主化、法制法、现代化以及管理体制的合理化，注重人才竞争机制运行的活力和人事管理机构、人力资源开发部门的效率。五是政府管理行为由微观型转变为宏观型。随着政府职能的转变和管理方式的更新，政府人事部门作为新型人事管理体制重要组成部分的宏观人事管理体系的神经中枢，其管理职能和管理方法将发生变化。其一，人事部门将弱化微观管理职能，强化宏观管理职能，其管理内容重在战略性、政策和服务性。其二，管理方法和手段将从过去的依靠指令计划、行政命令等行政手段转变为主要借助于法律和经济手段进行间接管理，科学管人，依法管人。六是越来越重视伦理责任和绩效管理。为了改变某些公职人员的不道德行为和滥用权力，导致政府威信下降和公民对政府的“信任危机”，通过强调公务人员伦理责任而重振政府威信，已成为公共人力资源管理的一个显著特征和趋势。同时，公共组织越来越重视绩效管理，为公务人员规划明确的责任及目标，通过绩效考评和奖惩，使他们能力获得最大发挥。七是人力资源管理的本土化趋势。任何管理理论都具有两重性：跨国普遍性行为和本土特殊化行为，这就是管理的文化差异。因此，在借鉴西方国家公共部门人力资源管理经验的同时，我们必须创建适合中国特点的“本土化”人力资源管理。在全面、准确地了解我国公共部门人力资源及其管理状况的基础上，借鉴国外成功经验，必须遵循现代人力资源管理原理，建立完善与自己的人力资源管理政策法规，探索适合我国实际的人力资源开发措施。八是引入信息技术和知识管理。由于计算机的普及以及计算机系统工具和数据库技术的发展，为公共部门人力资源管理系统的发展提供了可能。依靠信息技术和知识管理，建立人力资源管理系统，用集中的数据库将几乎所有与人力资源相关的数据（如薪资福利、招聘、个人职业生涯、培训、职位管理、绩效管理、岗位描述、各种假期等个人信息和历史资料）统一管理起来，形成了集成的信息库，将使人力资源管理更加科学有效。报表生成工具、分析工具和信息的共享，使人力资源管理人员得以摆脱繁重的日常工作，把精力集中到更富有挑战性和创造性的人力资源分析、规划、激励等工作中去，从战略和宏观的角度来考虑组织人力资源开发政策。六、完善和改进我国公共部门人力资源管理的措施针对我国公共部门人力资源管理的现状和存在问题，借鉴西方国家公共部门的成功管理经验，结合我国公共部门的特点，依据现代人力资源管理理论，笔者认为应从以下几个方面完善和改进我国公共部门人力资源管理：第一，树立“以人为本”理念。“以人为本”理念的基本内涵是，主张公平竞争，提倡能力本位，把能力作为管理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用。首先，这种理念可以有力地冲击“官本位”、“权本位”、“钱本位”等传统价值观念在公务员队伍中的消极影响，打破了人情原则、关系原则，有利于开放式选人体系的形成。通过竞争上岗、任前公示等形式，可以实现能力与岗位的匹配，从而提高公务员系统内部人力资源的配置效率。其次，这种理念打破了收入分配上的平均主义，在分配制度安排上要求把公务员的收入与考核、激励结合起来，坚持按能级分配，让不同性质、不同难度的工作岗位对应不同的待遇水平。再次，这种理念对提高整个公务员队伍工作的主动性、积极性和创造性，消除“精英淘汰与择劣文化”有较好的效果。通过自主参与管理等一系列以“以人为本”理念为基础构建起来的制度设计，可以极大地增强公务员个体的主体感、使命感和成就感，从而消除部分公务员机械地按部就班工作，不求有功但求无过、得过且过和不负责任地混日子的现象。第二，确立公平竞争的择优机制。竞争是现代人力资源管理对现代民主政治的有力响应和最佳配合，是公共部门建立高素质、高效率的人力资源管理系统并使其保持生机与活力的有效手段。在公开、平等的竞争条件下，民主、公正的竞争规则将有利于广开才路，收罗人才，选贤任能；并且，竞争机制又为好中选优提供了基础，为人尽其能提供了良好条件，能够实现公务员内部人才资源的合理配置和优化组合。结合我国公务员制度的实际情况，可以考虑引入能力等级制度、建立以竞争上岗为主体的竞争激励机制。按能力与职级的相适配置的公职人员，以职务执行能力的等级进行评估，作为聘用、评价、工资的基准。在公务员职务升降制度中，实施公务员竞争上岗的方式，按照法规程序进行公开选拔，平等竞争，择优上岗，使一大批优秀人才脱颖而出。第三，进行科学的职务分析。一般来说，人力资源管理主要有:获取人力资源、整合人力资源、对人员进行激励、对人力资源实行调控和人力资源的开发等五项基本功能，但是五项基本功能之间起核心作用的是职务分析。公务员的晋升和降职，其客观指标之一也来自于职务分析：根据职务所需的知识、技能、能力和其他特点，通过考评做出判断是否具备任职所需条件；职务分析信息能够确定不同职务所需要的技能，从而帮助组织人力资源培训和发展项目；职务分析所获得的信息将帮助所有公务员更好地理解提升和工作调动的要求，并意识到事业发展的机会。通过职务分析所获得的信息，可以建立客观化的人员录用、任用、及激励标准，并通过法律加以确定，从而可以在公务员录用、晋升、降职等方面做到人人平等。只要符合职务要求的最低标准，就不得以性别、种族、家庭背景和其它因素拒人于门外，这样既维护了公平竞争，也使得公务员的能力能满足职务的要求，从而提高政府工作效率。第四，建立完善的法律化的制度。法治化作为现代社会的一个基本治国原则，也是现代公共部门人力资源管理遵循的目标和发展的依据。这一法则，要求公共部门人力资源管理行为必须依法为准绳，保证了公共部门人力资源管理的良好秩序，减少公共部门人力资源管理中的失误和偏差。一是录用制度。完善公务员考试录用制度，坚持平等原则和能力导向，坚决贯彻“凡进必考，平等竞争，择优录用”的原则，严把入口关，避免关系、金钱、权力等因素的影响；二是分类管理制度。根据公共部门不同属性，针对不同的工作岗位，建立合理的人才分类管理机制，对公务员、事业单位专业技术人员和管理人员进行不同的制度安排，对人力资源实行多层次、多角度的开发和管理；三是选拔任用机制。深化选拔任用制度，扩大民主，重公论，重程序，重技术手段，完善民主推荐、民主测验、民主测评制度，反对长官意志和主观臆断，打破根据人情关系和领导主观好恶来使用人、提拔人的现象，坚持人与事结合，实现人与事共同发展。在公务员的晋升中，实施竞争上岗举措是符合公务员心理行为的。作为政府行政组织，在公务员职位升降制度中实行竞争上岗方式也是给公务员提供了公正、平等、竞争、激励的机制。推行竞争上岗，对不同才能的公务员分配进入不同的“能级”，合理使用，避免“高能低用”或“低能高用”的现象，同时保障人才资源得到合理配置和优化组合。同时实行职务任期制、试用期制和引咎辞职等制度，作为竞争上岗的配套制度；四是绩效考核制度。加强公务员考核，不断研究和改进考核方法，引人量化绩效考评的方法，提高考核的公正性、真实性、鲜明性、规范性；五是激励机制。工作绩效高低取决于激励水平的高低，一个有效的激励手段必然是符