我国土地管理的十大不足之处.doc

我国土地管理的十大不足之处一、土地产权制度残缺不全现行农村土地集体所有制的制度缺陷。农村土地集体所有制起源于20世纪50年代的人民公社制度。人民公社成立后，我国彻底摒弃了延续几千年的土地私有制度，实行劳动群众集体所有制。生产资料归集体所有;集体经济组织的成员共同劳动;劳动成果共同分配是集体经济的三大特征。劳动决定成果的分配，而生产资料不再作为分配的要素，集体成员脱离集体经济组织，不再参与集体活动，其权益相应消失。二元土地制度形成的深层次矛盾。根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基础上又形成了二元土地管理制度。这种二元土地制度造成了许多难以解决的问题和矛盾。如低补偿高出让，地方政府成为损害农民利益的始作俑者，城乡二元土地市场正在形成，城市土地国有化将受到严峻挑战，土地粗放利用的问题越来越严重。土地审批制度明显失效 中国土地管理的一个重要特点就是建立了审批制度，实行严格的计划管制，任何使用土地搞建设的行为都要得到县级以上各级政府的批准。现实情况则是，几乎所有需要报批的土地迟早都得到了合法批准。同时，为了逃避应缴的国家有关税费、规避过程中繁琐的手续和程序、节约时间成本和租金，被管制者则常常大量违法使用土地。总之，无论是合法还是不合法，土地最终都被使用，土地审批制度大大增加了政府的管制成本和被管制的时间成本、协调成本、寻租成本等，在某种程度上助长了土地违法行为，租金的创设则造成社会资源分配的极大扭曲。 土地利用总体规划失灵我国1997-2010年土地利用总体规划存在诸多先天性不足，如因信息不完全、不充分、滞后甚至扭曲、失真，规划根本不切实际，也缺乏科学性和严肃性；以分配指令性控制指标为特征的规划不符合市场经济的根本要求，缺乏约束力；规划根本没有考虑公众参与，其合法性受到挑战；规划没有建立利益补偿机制和市场激励机制，缺乏合理性；规划跟着领导变，规划跟着项目走，规划可以随意调整，缺乏权威性；规划极少考虑地方的利益，地方政府违法用地的势头无法遏制。规划2010年耕地保有量1.28亿公顷，但规划批准实施才一年，到2000年底全国就有19个省、市、自治区的耕地少于2010年的保有量，提前十年用完规划指标。四、土地征用制度被滥用第一，制度设计指导思想有失公平。在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的，在“整个社会就像一个大工厂”的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在“游戏规则”不利一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。第二，立法程序轻视农民土地财产权。一些地方政府打着“经营土地”口号，以“城市土地归国家所有”的理由，大肆征用划入市区的农民土地，以致引发了激烈的社会矛盾和潜在的社会冲突，不利于农业经济的发展和社会的稳定秩序。从而可知，国家在立法中对农民土地产权保护的一种漠视，在城乡经济统筹协调发展的进程中“乡”的权益又一次被无偿的转移至“城”内。第三，公共利益界定范围浑浊不清。国家行使土地征用权的初衷就是为了实现公共利益社会最大化。但由于缺乏宪法和法律的明确界定，在计划经济年代和当前转型期，政府一切活动都可以打着“公共利益”旗号，导致大量的非公共利益用地也靠征地来解决。第四，土地征用正当程序缺失。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度；在征地补偿中，欠缺中立的评估机构；在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。第五，补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。第六，现行土地收益分配制度刺激政府多征地。据国土资源部统计，到2002年低，全国累计收取土地出让金达7300多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入的重要渠道。 地籍登记制度不完善不动产登记制度是物权制度中最基础的制度，其目的一是确权，二是保护交易安全。长期以来受产权制度建设滞后的影响，中国的土地登记法制不健全，土地登记代理人制度跟不上，地籍管理技术手段落后，基础资料不全不实，对配置土地资源和土地权利流转的保障措施不够，集体土地产权发证缓慢，土地权利私下流转的现象非常非常严重。这既造成大量社会公共资源的流失，同时也扰乱了土地的市场秩序。 征地补偿制度极不合理主要表现在：首先，按土地原用途给予补偿违反公平正义原则，以年产值的倍数作为补偿标准不科学，确立征地补偿的最高补偿限额不合理，征地补偿方式单一，补偿分配不合理，征地补偿方式单一，根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。其次，补偿分配不合理，人民公社制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。再次，征地补偿法律程序不完善。如程序性法律规范本身有漏洞，农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制。七、土地监察制度难以操作中国土地违法秩序主要有两个，一是农村集体经济组织和个人，违法量大面积小。对这类违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施。对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人置之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。不是执行不了就是时间拖得太久，认为的加大了执法的对抗性和执法难度。二是党政机关违法，“政绩工程”、“形象工程”、“重点工程”等用地往往由领导以言代法，这类违法量小但面积达。据有关统计数字，在土地违法案件中，政党机关违法占总宗案中的20%，但违法面积却占总面积的80%，“因公违法”、“违法者受惠”在土地面积上极具代表性，因为党政机关违法常常是执法者左右为难，最终大多都不了了之。 土地市场制度尚未真正建立市场是指在一个法律框架确定和实施产权与契约的制度安排下，其中存在一群潜在的买者和潜在的卖者，他们通过交换和相互竞争产生激励，从而寻得一种较优的结果。中国的土地市场与相对完善的市场制度相去甚远。首先，法律框架不确定，土地管理法对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明确的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场外，导致土地资产的价格和价值严重背离。九、耕地占补平衡制度实施中存在问题耕地占补平衡制度的实施，有效地增加了耕地面积，缓解了因建设占用及退耕造成的耕地压力，推动了土地开发整理事业的迅速发展。但由于该制度建立时间不长，且占补平衡考核机制尚不完善，因此在实施过程中存在一些问题，主要表现在以下几个方面。第一，耕地占补平衡政策要求非农建设占用耕地必须补充数量相同、质量相当的耕地, 对于补充耕地, 我国虽然实行“积极推进土地整理, 加大土地复垦力度, 适度开发未利用地”的方针, 然而土地复垦成本很高, 土地整理净增耕地只有整理面积的10%左右。另一方面, 后备耕地资源的开垦和“生态退耕”是同一问题的两个方面, 因为生存需要对耕地资源的需求不断扩张而去开垦, 因为不断遭到自然的无情报复而不得不实施生态退耕。第二，耕地补充重数量, 轻质量的现象依然存在，“占优补劣”现象较普遍。耕地补充方式偏重于开垦,耕地复垦及土地整理积极性较低。耕地占补平衡包括数量和质量的平衡。针对一些地方存在“占优补劣”的现象, 国务院关于深化改革严格土地管理的决定作出了补充耕地数量质量实行按等级折算的规定, 很大程度上减弱了补充耕地质量差的状况。但由于各省在实施中缺乏配套的协调机制，加上客观条件的制约，因此“占优补劣”现象较普遍。经过近几十年来的土地开发, 质量好、易开发的土地基本得到开发, 剩下的未利用土地大部分自然条件不好，土层薄且土质贫瘠，补充的耕地等级偏低。在土地开发整理项目中，业务精通、经验丰富的专业技术人员缺乏，也将影响土地开发整理项目规划和实施的质量。 第三，新开垦耕地后续管理缺少有效的机制，存在抛荒现象。新造地验收后，有些耕地培肥措施未能跟上，导致土壤肥力逐渐下降；有些新造地梯坎保护措施不到位，导致梯坎倒塌、水土严重流失；有些耕地除立地条件差外还受交通和种植品种的限制，投入大、产出少，农民种植积极性不高。加上有关部门和乡村的后续监管不力，几年之后便处于无人管理的荒芜状态。补充耕地失管返荒，造成土地和财力资源的巨大浪费。基本农田保护制度不切实际基本农田保护制度问题多多，如：保护数量偏多，全部保护相当于什么也没有保护。全面划定基本农田多达1.6亿亩，超过耕地保有量的80%