电子政务与行政管理体制改革.doc

过去我们每次改革都是经济效益第一，把经济放在第一位，大体上说就是这样的一回事，整个改革的思路，我认为发生了复杂的变化，那么行政体制改革的下一步改革思路，将在很大程度上影响到电子政务整个系统的构建，也影响到我们现在讨论和研究的电子政务总体架构。第一个，这次改革的目标，就是要构建服务行政，要建设四个目标：服务型政府，法制型政府，商用型政府，开放型政府。 第二个，很明确的在基础职能管理方面，我们未来政府要进行大部制管理。国务院有二十几个组织部委，上百个议事机构，在规模的机构说明了什么？花这么大的人力物力，就是要把职能消息，业务消息和部门消息进行整合，这样来最大限度的做好政府部门的统筹管理，这个大部制，限制大部制体制改革的思维，将会影响到我们电子政务系统的建设设施。再一个，就是即使像政府部门体制改革，明确讲，一个政府部门设施、机构仍然要协调，这些结构等这三种功能，必须相互协调，相互制约的体制、机制，这样一种思路来构建我们的全体架构，成功的去实践。这样一种架构，有的可能还不了解情况，一种情况就是适度的调整一些政府以及各个部门的功能，可能有的部门享有决策权，可能有的部门享有执行权，有的部门享有监督权，就是说一个政府部门的权力架构，可能从这三种模式来构建。再一个，在大部制内部，也可能按照制订、执行、监督这样一个模型来进行划分一个部内的模式，用这种体制和机制来对电子政务系统建设提供一种新的系统架构思维。大家想想，这样一个权力结构的重新调整和政府权力运行机制的重新构建，我认为对我们现在整个政府部门电子政务系统的体系架构产生的影响比较大。 第三点，明显解决国家权力机构与地方政府之间的关系，现在主要通过工商、税务、海关等，还有环保等等，和计算机部门来说，对地方政府可以调动的资源比较少。所以对很多地方政府来说，调动的资源任务较少，那么我们的权力就执行起来了，这样就只做大量的机构管理但是大量的机构管理与地方政府之间是一个纵向的关系，我们要把它朝着一个横向的关系发展，从我们信息化系统基础构建上，从这个构建上，如果使用技术改革的机制，我认为我们过去的机制又进行了一个新的挑战 第四，要改革政府的一些举措就是说一个政府里面，甚至国务院，在我们日常来讲，我们的统筹计划，有上百个议事机构，除了国家统筹部委，直属办事机构以外，还有国务院系统开发办，国务院总务政协办，国务院扶贫办，配合管理办等等这么多办事机构，像我们的国务院信息化办公室也是一个议事机构，它的上面是国家信息化领导小组，下面有国家信息化负责办公室，国家信息化专家评审委员会，这些完全都是议事机构。再来看，这些年，国务院构建电子政务，电子政务总体架构，都是通过信息办向信息管理领导小组汇报的主要议事，这些都是完全靠议事机构来进行议事性调解。类似这样的议事机构在国务院就有上百个，那么这么多的议事机构是如何按照决策，执行，监督，这样一种思路来进行协调，整合。这是下一个电子政务的挑战实际上，明确讲就是要调整议事性机构，应该看到，至少我们的知道议事改革方面的核心是行政，我认为行政会深深影响到我们电子政务的系统建设，甚至会影响到电子政务的系统架构。摘要 阐述了党的十七大关于行政管理体制改革的要求分析了我国电子政务面临的挑战指出推动改革和创新是电子政务的核心社会价值最后提出应按照国家电子政务总体框架按政府管理与服务事项全流程创新电子政务建设模式重点解决好统一网络平台的作用跨部门应用系统的建设、管理体制、电子政务建设的绩效评估、人才培养等问题。 关键词 电子政务 行政管理体制改革 建设模式创新党的十七大已经部署了我国全面建设小康社会的历史任务。从胡锦涛总书记的十七大报告中我们可以深切感受到无论是实现经济社会可持续发展构建和谐社会还是推进社会主义民主政治都迫切需要信息化的强大支撑。电子政务在其中更是具有特殊使命。早在年月党中央就英明决策把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点政府先行带动国民经济和社会发展信息化。当前十七大又对我国电子政务发展提出了更高的要求集中到一点上就是电子政务必须能够支撑和服务于我国全面建设小康社会电子政务应当成为我国行政管理体制改革和政府管理创新的支撑平台。这是我国电子政务面临的最新挑战。一我国电子政务面临的新挑战我国即将展开意义重大的行政管理体制改革党的十七大对这次行政管理体制改革提出了最新和最重要的要求这也是我国电子政务面临的一系列新挑战。一是加快行政管理体制改革。建设服务型政府。构建服务型政府成为我国行政管理体制改革的目标。尽管我国针对服务型政府的研究和探索已有几年论述和理解亦不尽相同。但共性是强调通过政府职能转变和管理创新提高行政效率和降低行政成本科学民主决策政府公开透明和公众广泛参与实现以服务为主要的政府职责等。服务型政府是在国际上电子政府建设大潮出现之后才成为公共行政管理的理论热点和实践重心的。在电子政府建设中利用信息网络技术政府与公众得以越来越广泛和深入地实现互动工作透明度和公众参与度空前提高形成了公众广泛参与下的全新的政府职能模式政府对公众的服务质量和效率大幅度提高发生了政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府的变化。年月在希腊雅典召开的国际第届行政管理科学大会上电子政府正在使迈向即是焦点论题。国际上电子政府的特点是充分利用信息网络技术整合政府资源形成跨部门的联动业务使公众在任何地点任何时间均可获得政府的网上服务形成无时不在和无处不在的政府。因此以公众满意度为中心成为电子政府的一大特征。从信息化的意义上讲服务型政府即是国际上所说的电子政府。对我国而言。建设服务型政府必须通过推进电子政务加以实现。我们遇到的新挑战是既然行政管理体制改革的目标是建设服务型政府则电子政务必须能够支撑我国行政管理体制改革成为政府管理创新的信息化平台。二是加大机构整合力度。探索实行职能有机统一的大部门体制。健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构减少行政层次。降低行政成本着力解决机构重叠职责交叉政出多门问题。我们遇到的新挑战是当前分别建立在各部门的电子政务系统如何适应和支撑大部制要求的整合精简和减少行政层次在行政管理体制改革时期能否保证政府的服务能力和服务水平不会下降或中断是否会出现伴随行政管理体万方数据制改革而发生电子政务系统的废弃或重建三是建立健全决策权执行权监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这项改革将统筹党委、人大政府、政协、高法高检的电子政务系统建设并需要人民群众的广泛参与确保权力在阳光下运行。我们遇到的挑战是当前的电子政务如何适应跨大系统跨部门应用的迫切需求不难看出我国电子政务建设现状与十七大明确提出的行政管理体制改革的历史性要求相比存在一定的差距面临前所未有的挑战。我们应当进一步解放思想深刻领悟电子政务的核心社会价值研究和探索电子政务良性可持续发展的思路和方法构建符合行政管理体制改革和政府管理创新的电子政务建设模式。这是我们无法回避和必须解决的重大课题。推动改革和创新是电子政务的核心社会价值电子政务的核心社会价值是什么是支撑行政管理体制改革和推动政府管理创新。近年来国际上电子政府建设实践已经证明了这一点。例如韩国制定电子政府发展规划目标是“通过将电子政府发展为跨机构的无缝在线服务打造世界一流的电子政府国家跃入联合国电子政府指标的世界前位”韩国已于年提前实现了这一目标澳大利亚等国提出建设”一体化的政府”即在业务优化和重组的基础上为公众服务英国在其电子政府战略中提出建设“变革的政府“推进流程机构人员方面的改革使政府更具变革性加拿大政府为了进一步推动政府服务功能的整合与深化为公众提供更加便捷的服务成立了新的政府机构”加拿大服务部“其下设有“公众满意度办公室”等等。可见电子政务不是在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术而是利用信息技术实现政府改革和创新。电子政务在我国自党的十六大召开以来无论是党和政府的有关文件精神还是党和国家领导同志的指示都反复强调了同样的思想。例如国务院前总理朱镕基同志早在年即深刻指出“政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命势在必行。”温家宝总理于年对国家信息化领导小组召开全国电子政务工作座谈会做出重要批示“加快电子政务建设推进行政管理体制改革提高政府工作效率和公共服务水平为公众参与经济社会活动创造条件。”年初国家信息化领导小组下发的“国家电子政务总体框架”文件明确指出“推行电子政务是国家信息化工作的重点是深化行政管理体制改革的重要措施是支持各级党委人大、政府、政协、法院检察院履行职能的有效手段。”可见电子政务始终是与改革和创新联系在一起的。十分可惜的是这一重要的电子政务核心社会价值理念并没有受到广泛宣传重视和着力贯彻。如今学术界的研究成果部分地方部门骄人的成功案例和我国普遍的电子政务实践终于使这个被长期回避甚至曾经讳莫如深的问题凸显于我们面前并越来越受到关注。为什么会发生这种情况抛开深层次的体制上的原因不谈实践证明在对电子政务的理解上存在认识误区是重要原因之一。我国将英文意为电子政府一词意译为电子政务目的是便于人们理解并与以往的政府信息化建设相衔接。在做法上每逢遇到需要将国外的英文文章中的翻译成中文时即意译为电子政务甚至对国外的法律文件亦不例外在将国内文章译成英文时则将电子政务直接翻译为。这就造成了中国人和外国人实际上对同一个词可能有着不同的理解。英文一词并没有政务的含义。政府”和“政务“的内涵毕竟有很大差异。电子政府强调的是整个政府是政府全局信息化不仅包含政府各部门且是含司法、行政立法在内的广义政府信息化必然针对政府管理创新和改革以减少管理环节和层次实现结构万方数据电子政务性高效率和低成本为公众提供最佳服务。但是电子政务一词极易被理解为政府各部门内部或国家各大系统自身的政务信息化建设是工作方式和工作方法的改进与政府全局的关系并非重要的思考前提更不涉及管理体制改革。由此在我国产生了电子党务电子警务等模糊概念。我国电子政务建设中普遍存在的地方和部门自建各自为政重纵轻横跨部门建设艰难等问题甚至管理体制长期得不到充实和完善不能不说与这种理念相关。所以我们务必不能忘记在开展电子政务即建设时该词的本质内涵要从政府整体出发体现其核心社会价值把我国电子政务系统建成为支撑行政管理体制改革和政府管理创新的信息化平台。这是建设服务型政府的岿然要求。三按照国家电子政务总体框架创新电子政务建设模式国家电子政务总体框架是我国电子政务建设的指针年国家信息化领导小组在我国电子政务正反两方面实践经验的基础上发布了国家电子政务总体框架用于指导“十一五”期间的电子政务建设。这是我国电子政务建设走向成熟的重要标志。可以毫不夸张地说该框架是指引我国电子政务成为支撑行政管理体制改革和政府管理创新平台的路线图。它针对我国电子政务存在的问题旗帜鲜明地提出具有深远意义的建设原则与要求主要内容有服务是宗旨。应用是关键信息资源开发利用是主线。基础设施是支撑法律法规标准化体系管理体制是保障。极为简洁明了地说明了电子政务的全貌各个部分及相互关系说明了电子政务的目的技术路线和管理要素。服务是电子政务建设的出发点和落脚点要以人为本。惠及全民。这就明确了电子政务的目的是为构建服务型政府服务。应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。明确无误地指出电子政务必须体现其核心社会价值。对基础设施强调了充分利用国家公共资源。避免重复建设。必须统筹规划开展基础设施建设。这就充分体现了电子政务是政府整体性的信息化战略行动。在管理体制建设上明确要求把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来。形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进共同发展的机制。再次强调电子政务管理体制的作用就是要保障实现电子政务的核心社会价值。我国成功的电子政务典型案例以其高效率高质量的服务低成本易推广的普适性而深受人民群众拥护充分证明了国家电子政务总体框架的科学性和正确性。以下仅举两例北京市东城区”依托数字城市技术创建城市管理新模式”电子政务项目从政府体制创新和管理创新人手建立了跨部门的城市管理委员会建立城市管理指挥中心和监督中心实行双轴化、监管分离的新型城市管理模式通过政务流程的集成整合和再造实现政府服务的高质量高效率和低成本。在一年多的时间内该项目已在全国数十个城市得到成功推广并赢得公众的广泛认可和好评它具有的普适性充分体现了其科学性。该项目最具价值的经验是政务流程的全集成整合可以有效地适应机构改革中的不确定性。也就是说这是一个可以适应和支撑行政管理体制改革中机构变化政府管理创新的电子政务系统。山东省青岛市的电子政务同样是从体制创新和管理创新人手在全国首创跨大系统的党政一体化管理体制。他们实行跨部门集约化建设和大集中与分散相结合的建管模式所有的应用系统都集中建设并由市区的信息中心管理而不是建立在各个机构内部通过标准化和规范化有效降低了各部门互联互通信息资源开发利用的难度实现了广泛的应用集成和资源共享大大降低了建设和管理的行政成本。这就是他们最具价值的经验。他们充万方数据分认识到如果政府各部门分头建设电子政务系统那么将有可能使电子政务面临巨大的风险即经济上的”资金黑洞”管理上的”信息孤岛”体制上的”业务割据”。创新模式一一按政府管理与服务事项全流程创新电子政务我国当前普遍实行的“部门自建电子政务建设模式”无论从绩效上看还是从管理上看都已经被实践证明是高成本高风险低绩效和不理想的。其最大的弊端是难于支持行政管理体制改革和政府管理创新。这种建设模式模仿原有组织结构和工程流程使信息化所具有的跨部门跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地除大幅度增加行政成本外必然加固部门的”刚性”加剧部门之间的业务分割使行政管理体制改革的难度更大成本更高。国内外成功的电子政务实践和国家电子政务总体框架给我们的启示是必须采取有效的管理体制创新我国电子政务建设模式。以下几个问题值得深入研究。统一网络平台的作用问题我国一直将统一网络平台作为信息传输和交换的平台。各部门借此通过数据格式转换在其内部的局域网中实现互联互通信息共享和跨部门的业务协同。这种网络应用模式成本高难度大标准化程度低可靠性差绩效不佳。如果将统一网络平台作为应用平台如青岛市那样集约化建设统分结合管理对公务员提供接入办公对公众提供整合一致的一站式服务必将大大降低技术的复杂度降低建设管理的行政成本提高服务的效率质量和可靠性。统一网络平台作为应用服务平台才能真正体现其价值。跨部门应用系统的建设问题我国当前对于跨部门的政府服务主要采取由各部门内部自建与其职能相对应的应用系统通过统一网络平台上的工作流调度和数据交换中心实现跨部门协同办公。这种跨部门应用架构的最大弊端是难于支持变革。一旦遇到行政管理体制改革相关机构的业务系统有可能无法正电敢务骑常发挥作用整个协同业务将出现断裂服务将陷入混乱。创新的电子政务应用架构就是要像北京市东城区那样以政府社会管理和公共服务的事项全流程为对象将相关部门的各个流程整合集中构建面向该事项全流程的应用系统于这些相关部门之外的统一网络平台上。与该政府事项相关的各部门的公务员通过在线接入方式联合办公共同使用经无缝集成的全流程跨部门应用系统为公众服务。在这种新型应用架构下政府为提高服务满意度而对流程采取优化重组的管理创新将体现为无缝集成的全流程跨部门应用系统的版本更新。公务员只要经过事先培训即可如同电话号码割接那样利用新版本不问断地实现对公众的创新服务。这就有可能使以往阶段发生的以分分合合为特征的行政成本巨大的社会反响较为激烈的行政管理体制改革通过动态的渐变的连续的低成本的更加以人为本的。和谐的管理创新方式加以实现。重要的是这种跨部门应用架构将使政府的服务职能与机构之间的刚性依存结构弱化柔性化。换言之这种跨部门应用架构将能够适应行政管理机构的任何状况既可灵活增加亦可动态减少构建”随需而变的政府”。政府部门的权力是由其职能赋予的。在此应用架构下部门履行其职能是通过使用无缝集成的全流程跨部门应用系统中的相应权限实现的。当机构改革使部门的职能转变时只需将其使用权限赋予另一个得到该职能的部门并经过培训即可实现职能和权力的转移。只要事先的培训到位变革期间将不会造成政府服务水平的中断下降且是低成本的。我们可以看到这种无缝集成的全流程跨部门应用系统将能够适应行政管理体制改革的不确定性因而能够动态连续地支撑政府的改革和创新。年月国务院信息化工作办公室和联合国开发计划署联合召开的亚太电子政务高峰会上电子政务系统不宜由政府各部门分别自建已经成为国际上的共识。令人振奋的是我国广州市荔湾区政府已经开展了面向全区政府的所有管理与服务事项进行全流程梳理开展无缝集成的全流程跨部门应用系统建设试点并取得了可喜的成万方数据电子政务功。集中建管统分结合公务员在线接入协同办公已经成为国际上电子政务的主流应用架构。管理体制问题不难看出电子政务创新的关键是管理体制。胡锦涛总书记在十七大报告中指出要抓紧制定行政管理体制改革总体方案着力转变职能理顺关系优化结构提高效能形成权责一致、分工合理决策科学、执行顺畅监督有力的行政管理体制。电子政务的管理体制应是行政管理体制改革总体方案的重要一环。电子政务当前急需解决的仍是强有力的管理体制和法律责任人问题。在十七大行政管理体制改革的重任面前解决此问题尤为紧迫。我们必须解决跨大系统和跨部门的应用系统的建设、指导和协调问题。我国电子政务必须具有坚强的领导力。实行总体规划集中建设资源共享跨部门协同及时指导监督检查投资管理控制成本绩效评估等等绝不可能在没有强有力的管理机构的条件下实现。我们必须解决具体建设中存在的无人承担法律责任的问题。我国电子政务必须具有坚强的执行力。技术驱动、脱离需求不计成本盲目建设重复建设协调不力创新乏力特别是失败项目无人负责等等绝不可能在没有法律责任人的条件下得以改观。电子政务是惠及全民的宏大社会工程关系到国家利益和国际竞争力。它需要有切合实际的管理体制来实现有效指挥、及时指导有力执行和密切协调以保障其健康发展。电子政务建设的绩效评估问题我国当前的电子政务绩效评估体系建设尚处在起步阶段。北京市广州市长春市等地和部分部门已经建立了电子政务绩效评估体系开始发挥重要作用。但仍需要指出建设服务型政府已经是电子政务建设的最终目标公众满意度应当成为绩效评估的核心要素。以往的网站绩效评估中曾将网络和服务器等硬件性能作为绩效评估的硬指标。就本质而言高性能设备意味着高成本实属绩效的分母越大则越不利于提高绩效低成本才能体现高绩效。我们需要具有导向价值的绩效评估体系并由此形成重要的激励机制。它应当能够指引和推动电子政务建设迈向管理创新跨大系统和多部门广泛参与的共建共享共管共用以及公务员和公众广泛的使用最终以公众满意度为核心的健康发展之路。人才培养问题我国信息化和电子政务最薄弱的环节是人才不足。电子政务迫切需要既懂政务又懂信息技术的复合型人才特别是领军人才。长期以来我国始终没有这方面有效的人才培养举措这是电子政务绩效不理想的根本