水电产业发展建议.doc

水电产业发展现状及对策建议按照市委政府确定的科学规划水电产业、合理开发水电资源,加速地方经济又好又快发展战略，我们组成专题调研组，在市水利局、市发展和改革委员会、市经济委员会、市统计局、市物价局、市人民银行、市国税局、市地税局、市环保局、市电力（集团）股份有限公司和部分区县的通力配合下，完成了本课题调研报告，供市委、政府决策参考。一、水电开发现状（一）水力资源分布及开发现状我市根据XX年全市水电资源调查评价资料，全市水能资源理论蕴藏量达XX万千瓦，境内可建水电装机XX万千瓦，约占全国水电可开发总量的 ，全省水电可开发总量的 。近年来，在市委提出建设“水电经济强市”战略思路的强力推动下，水电开发步入了前所未有的高速发展期，形成了开发模式多元化、投资主体多元化、融资渠道多元化和开发规模大、建设速度快、投资水平高的新格局。截至 年，全市水电开发已达到XX处XX万千瓦，占全市可建水电总容量的 %。其中，累计建成水电站 处XX万千瓦，占全省水电装机容量的 ；在建水电站XX处XX万千瓦，约占全省目前在建水电装机规模的XX。（二）当前水电开发中存在的问题一是中小流域水资源综合规划和水电开发专业规划滞后。由于地方财力困难，政府对中小流域规划经费投入严重不足，全市中小流域规划工作明显滞后，跟不上水资源开发和水电建设的需要。部分流域水电资源破坏性、掠夺性开发现象突出；在部分河流的梯级开发中，因开发业主不同，难以开发龙头调节水库电站，上下游梯级水电站间缺乏相互衔接，难于协同调度，给后续开发和安全运行留下诸多矛盾和隐患。二是综合利用和统筹开发程度较低。水资源开发利用具有防洪、发电、灌溉、供水、养殖、旅游、生态等多种综合效益和功能，由于缺乏全市水资源综合规划、流域水资源综合规划，目前的开发规划往往只局限于某个方面的专业规划，如水电开发规划、防洪规划、灌溉规划等都自成体系，由不同的设计单位完成规划设计，彼此缺乏必要的沟通和协作，综合利用程度较低，水资源开发利用顾此失彼，综合效益不佳。三是体制性障碍导致无序开发现象突出。水电建设管理职能交叉错位，有审批权的不监管、有监管职责的无权审批，是造成无序开发现象突出的主要原因。水电建设项目立项审批（核准）、行政许可、建设管理和建后管理脱节，导致水电开发过程中相继出现了 “四无”（无立项、无设计、无管理、无验收）和“三边”（边设计、边报批、边施工）电站。水电资源的开发权界定、转让等无刚性政策约束，市内出现大量“跑马圈河”、抢占水能资源点的现象；有些业主只象征性做一点前期投资，即待价而沽，占而不建；一些投资者由于实力不济，融资困难，后续资金跟不上，造成“半拉子”工程，形成新的金融风险。很大一部分工程施工队伍没有资质、建设过程缺乏工程监理和质量监督，完工后没有竣工验收，工程质量得不到保证，留下诸多安全隐患。四是生态环境破坏较为严重。部分水电站在建设过程中，人为造成水土流失，植被遭到严重破坏，弃渣弃料直接推入河中，侵占行洪断面，建后也没有任何整治措施，极易引起山体滑坡和大面积泥石流灾害，造成下游河道与水库严重淤积，威胁沿途居民安全；部分电站厂房、设施挤占河道，同一条河流上的梯级电站，由于隶属不同业主，电站建成运行过程中缺乏统一调度，行洪安全难以保障；绝大多数农村小水电未考虑和保障生态用水，造成下游河段减水、脱水甚至河床干涸，给下游河段水生生物、河道景观造成严重影响，部分珍稀鱼类濒临灭绝，沿河两岸农田灌溉和人畜饮水也受到不同程度的影响。五是水电站建后管理脱节。农村小水电站点多面广，电站建成后的运行监督管理几乎处于真空状态。按现行规定，项目审批、核准由发改部门牵头负责，建设管理由水利部门负责（目前县级管5000千瓦以下电站，市级管500025000千瓦电站，25000千瓦以上不知道谁管，一说是电监会管，但电监会只设到省一级），建成后经营管理由经委（电力行政主管部门）和电监会负责。实际操作中，相关部门对运行监管缺乏可操作的具体措施，导致水事、渔事、环保、安全事件时有发生，行业的生产经营状况难以及时收集掌握，水利部门只能勉为其难通过各种渠道进行了解。长此下去，不利于整个产业的可持续发展。六是电网建设严重滞后。电网建设滞后是制约水电产业及延伸产业发展的重要因素。长期以来，全市地方电力普遍存在重电源建设、轻电网建设的现象，在整个电力投资中，电网投资不足电源投资额的20%。目前全市水电开发程度虽已超过 %，但工业急需提速时，却出现了有电用不上的现象，电力瓶颈问题异常突出。一方面受输入输出通道的制约，丰水期电力输出瓶颈使地方电网不得不压制电站出力，使部分电站被迫停机弃水；枯水期电力输入瓶颈导致拉闸限电时有发生，部分工业企业处于停产或半停产状态。另一方面全市一张网的格局迟迟不能形成，电力企业各自为政，市内电力电量难以平衡，电力资源得不到优化调配，水电资源优势得不到充分发挥。二、水电产业发展所面临的机遇一是资源优势。XX具有得天独厚的水力资源，且电源分布特点和装机规模特点使其开发优势明显。截至目前，全市电源开发程度已达到 %以上，到“十一五”末水电装机可占全省的XX，其中地方电力接近XX万千瓦，可为电力延伸产业提供优质、充足、可靠的能源保障。XX还有得天独厚的矿产资源。二是政策优势。“十五”期间，我国电力体制改革取得重大进展。厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已基本形成，电力企业活力得到增强；电价改革不断深入，区域电力市场开始建立，电力监管体制进一步完善。“十一五”期间，深化电力体制改革主要针对解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题，按照国务院有关政策确定的改革方向和总体目标，巩固厂网分开，逐步推进主辅分离，改进发电调度方式，加快电力市场建设，全面推进电价改革，加快政府职能转变，初步形成政府宏观调控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。着眼于改变单一电力购买方的市场格局，培育多家市场购电主体，按照电力市场要求，先对输配电业务实行内部财务独立核算，在充分调研和论证的基础上提出输配分开改革试点方案，再稳步进行，最终目标是打破垄断。三是电网优势。随着“西电东送”步伐的加快，一方面有助于改善XX电力负荷结构，消除高附加值大负荷进驻XX的障碍；另一方面有助于消除XX近年来的窝电和缺电现象，缓解“丰、枯”和“峰、谷”矛盾，为工业发展提速增效打好能源基础。四是电力供需形势将逐步好转。根据目前XX及华中地区电力建设及负荷增长预测，“十一五”期间，网内电力投产装机增速远大于负荷增长速度，近期将很可能迎来新一轮阶段性电力相对过剩，加之中西部地区承接东部发达地区产业转移的条件日趋成熟，XX可借此机会大力培育电力市场，快速发展大负荷的龙头加工制造企业。三、促进水电产业发展的建议与措施（一）坚持开发与保护并举，规范水电开发行为加强水生态环境保护，维护河流健康刻不容缓。科学规划、合理开发、优化配置水资源，在开发中保护、在保护中开发，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展是促进水电产业又好又快发展的关键。一要注重水资源综合利用规划。水资源的利用不仅用来发电，还要考虑防洪、治涝、灌溉、供水、渔业、旅游、生态等综合利用要求。水资源开发利用必须进行综合规划，各种功能相互协调，防止出现只注重水电开发而忽视综合利用的现象。目前，应抓紧制定XX市水资源综合规划、区县水资源综合规划、河流域水资源综合规划，并依据这些综合规划制定和完善防洪、治涝、灌溉、供水、渔业、旅游等专业规划。流域综合规划应当体现居民生活、防洪治涝、农业灌溉、工业生产、生态景观、发电用水的梯次配置需要，尽量减少对水环境的影响和破坏，充分发挥水资源的最大效益。近年来，水资源费全面开征和征收标准的提高，为制定水资源规划提供了财力保证，建议市县政府将水资源规划经费纳入财政预算。二要规范水电开发秩序。依据相关法律法规，坚持“科学规划、合理开发、统筹发展”的原则，加强水电开发建设监管。建议市政府制定出台规范水电，特别是农村小水电开发的意见。一是理顺小水电开发管理，水电建设项目必须按照水利工程建设项目管理规定明确的建设程序进行，严格按照项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等程序建设，前一阶段工作未完成的，不得进入下一阶段；二是水电站建设项目应严格实行“四制”，即工程项目法人制、工程建设监理制、工程招标承包制、工程合同管理制，扭转无序开发的局面，规范小水电建设行为，防止重特大事故发生；三是坚持水电开发企业就地注册、就地缴纳税费原则，完善水电企业税费征管制度，严防税费流失；四是正确处理水电开发与环境保护的关系，确保下泄生态流量，切实搞好水电开发及运行中的环境保护，促进水电产业快速、持续、健康发展；五是规范管理事权，体现权责一致，按照“谁审批、谁监管、谁验收”原则，依法调整水电建设管理职能，纠正目前水电建设中存在的有权无责、有责无权的不合理现象。三要加大水电站建后监管力度。相关职能部门在把好项目审查关、建设关的同时还要把好已建成水电站的运行管理关，一方面确保各水电站安全高效运行，维护社会公众安全；另一方面确保水电站在发电的同时，搞好生态环境保护，坚持按规定释放河流生态流量，落实渔业资源补偿措施。（二）加快电力资源整合步伐，优先整合电网资源电力是商品，电力市场也存在竞争。整合XX电力资源，形成整体合力既是XX水电产业发展的必由之路，又是把XX水电资源优势转化为产业优势、经济优势的最佳选择。要尽快做大做强地方电网企业，增强地方电网企业的竞争实力，要坚持与国家电网进行股份制合作，依靠国家电网的雄厚实力发展地方电网，最终形成全市一张电网，实现统一管理、统一调度和统一定价，彻底解决XX水电开发与利用的电力供需矛盾问题。（三）进一步加快电网建设，构建电力交换大通道以规划的220千伏输变电工程为纽带，以现有110千伏输变电工程为基础，合理规划地方电网，按照轻重缓急，分年逐步实施原则，加快电网建设，切实解决电力内引外送的瓶颈问题。一要抓紧调整、完善XX电网规划，境内220千伏输变电主网建设，彻底打通大容量电力交换通道；二要进一步加快境内110千伏输变电工程建设，为市内工业园区和工业集中区发展奠定坚实基础。（四）构建合理的电价体系，充分发挥中小水电效益一要逐步建立合理、完善、统一的电价体系、电量考核办法和电费结算制度，形成发电企业间“公开、公平、公正”的竞争环境，实行各并网发电企业“同网同价”、“同质同价”政策；在测算发电企业和供电企业的平均成本的基础上，合理制定上网电价和终端销售电价，形成上网电价与终端销售电价联动机制，以吸引中小水电并入地方电网运行。二要积极争取西部资源开发后的反哺政策，构建水电资源输出地区下大网电价形成新机制。争取实行“地方小水电上网均价加适当过网费形成省网下电电价”的下网电价政策，按照“总量控制、地方定价、网上调节、参与调配、理顺价格”的原则，依托与省网并网运行的优势，解决雅安用电丰、枯矛盾问题，同时采取措施实现发电企业和大宗用电企业直供方式，减少中间环节，降低用电成本，解决中小水电借网过路问题。（五）理顺电力建管体制，明确部门职能职责进一步理清各部门在电力管理中的具体职责。目前，市水