北京四中学生报告-加强北京大气污染事件紧急处理法规建设-修改版(自动保存的).doc

关于加强北京大气污染事件紧急处理地方性法规建设的建议报告（对北京市大气污染防治条例（草案送审稿）中应急方面的建议） 建议人：北京四中学生环保社日期：2013年1月20日建议内容：大气污染事件紧急处理预案（我们的报告主要以其中的北京近期发生的连续雾霾天及PM2.5严重超标事件为例）内容：报告背景说明P2大气污染事件及对民生影响说明P2需要加强大气污染事件紧急处理预案的立法 P4其他国家控制大气污染及紧急预案的实践P6大气污染事件紧急处理预案的具体建议P10参考文献P11收集 整理 执笔 北京四中环保社 尹川(高二) 石玉聪(高一) 马天野(高一)学术指导 北京四中地理组一、报告背景说明：北京四中环保社同学们在社团活动过程中，结合年月北京市连续发生雾霾天气及对学校及家庭生活的影响展开了一系列讨论和调查，主要包括：1. 此次北京雾霾事件的基本情况、持续的天数及成因2. PM2.5及其危害3. 政府采取的紧急处置应对措施4. 其他国家应对类似事件的实践讨论和调查过程中我们注意到北京市在立法层面上规范紧急应对措施方面的不足。自2013年1月16日起至20日，我们查阅大量资料，撰写了关于北京建立大气污染事件紧急处理地方性法规的建议报告共7000余字，呼吁社会关注并推动立法进程。该报告完成之日，我们从新闻中获悉北京市大气污染防治条例（草案送审稿）发布了！原来市政府也在想着这件事！和我们想到了一起！这实在让我们振奋！ 在认真阅读北京市大气污染防治条例（草案送审稿）全文后，我们感到条例全面系统，非常适合应对大气污染这种长期挑战。但也有一些问题，如全文15000字中，涉及到大气污染紧急状态的文字只有“第二章 大气污染防治的监督管理”中“【应急】”部分，约200字左右，其中对具体的“强制性应急措施”表述为：“包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶”，仅有23字（含标点）。我们感觉措施较少且规定模糊，不利于实施和产生实效。我们的报告专门针对“应急”进行了研究，借鉴其他国家经验并结合中国国情，措施更加多样且具有可操作性。我们把原报告修改为关于加强北京大气污染事件紧急处理地方性法规建设的建议报告，提交给有关部门和人大代表参考。二、大气污染事件及对民生影响说明：（一）北京发生严重雾霾天气北京从2013年1月10日开始大范围持续出现严重雾霾天气，一直持续到1月15日，近六天。北京这次的重污染天气，影响范围广、持续时间长、浓度水平高。从10日傍晚起，污染水平持续上升。到12日达到峰值，很多子站小时PM2.5浓度超过700微克每立方米。1月13日，北京市气象台发布北京气象史上首个霾橙色预警，北京已连续3天空气质量达严重污染中的“最高级”六级污染。短暂的蓝天之后，北京市气象局于18日22时同时发布大雾黄色、霾黄色预警,空气质量再现六级严重污染。2013年1月19日,北京西站笼罩在雾霾之中中央政府门户网站 2013年01月19日 19时16分 来源：新华社（二）雾霾天气和PM2.5中国不少地区把阴霾天气现象并入雾一起作为灾害性天气预警预报，统称为“雾霾天气”。雾是指大气中因悬浮的水汽凝结、能见度低于1公里时的天气现象；而灰霾的形成主要是空气中悬浮的大量微粒和气象条件共同作用的结果，其成因有三：在水平方向静风现象增多。城市里大楼越建越高，阻挡和摩擦作用使风流经城区时明显减弱。静风现象增多，不利于大气中悬浮微粒的扩散稀释，容易在城区和近郊区周边积累；垂直方向上出现逆温。逆温层好比一个锅盖覆盖在城市上空，这种高空的气温比低空气温更高的逆温现象，使得大气层低空的空气垂直运动受到限制，空气中悬浮微粒难以向高空飘散而被阻滞在低空和近地面。空气中悬浮颗粒物的增加。随着城市人口的增长和工业发展、机动车辆猛增，污染物排放和悬浮物大量增加，直接导致了能见度降低。PM2.5是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。PM2.5主要由尘土性粒子和由植物和矿物燃料燃烧产生的碳黑(有机碳) 粒子以及由气态污染物转化而来的硫酸盐、硝酸盐、氨盐组成。（三）此次大气污染事件成因据北京市环保局于14日上午11时召开新闻通报会介绍北京市PM2.5的主要来源是工业和生活中的燃料燃烧所排放的煤烟和汽车排放的尾气及所带来的道路扬尘。而这些污染源排放量过大，正是造成本次污染的根本原因。再加上近期北京地区地面受闭合低压控制，地面风速减少，湿度加大，并且逐渐形成了静风逆温和大雾。近期极端不利的污染扩散条件，是形成本次污染过程的直接原因。（四）此次大气污染事件的对健康的影响PM2.5会对人体健康造成很大伤害。主要对呼吸系统和心血管系统造成伤害。这些颗粒还可以通过支气管和肺泡进入血液，其中的有害气体、重金属等溶解在血液中，对人体健康的伤害更大。PM2.5还可成为病毒和细菌的载体，为呼吸道传染病的传播推波助澜。老人、小孩以及心肺疾病患者是PM2.5污染的敏感人群。在此次雾霾期间，各大医院呼吸道疾病患者激增，充分说明了PM2.5的危害。解放军总医院急诊科护士告诉记者，冬季是流感高发季节，加上持续几天的雾霾天气，近两日到医院急诊看病的患者增多，1月13日接诊的500名左右患者中，大部分都是呼吸道疾病患者。北京市儿童医院门诊量最高峰曾达到9000多人次，呼吸道感染占到内科病人的50%。（五）此次大气污染事件中各政府部门的应对措施面对持久不散的雾霾天气，北京市13个政府职能部门及各区县政府于月日倡议共同落实北京市空气重污染日应急方案。具体包括停驶三成公车、中小学及幼儿园减少或停止体育课、施工单位控制扬尘停止土石方作业、检查处罚超标车辆、紧急要求企业污染排减、建议公众尽量公交出行等等。北京市环保局1月14日新闻通报会，预测15日夜间，北京市将受到一股较为明显的冷空气影响，污染物可以得到有效的清除，本次大范围重污染的过程基本结束。然而短暂的蓝天出现不久北京市环保局18日22时同时发布大雾黄色、霾黄色预警，空气质量再现六级严重污染。PM25浓度在北京市区范围大都已达到每立方米300到400微克。三、需要加强大气污染事件紧急处理预案的立法通过以上事件的分析可以看到，污染物来源主要是人为排放，蓝天的出现主要靠等大风。 政府处理紧急事件靠倡议、各部门临时协调和一些行政命令，显然是不够的，而且一些行政命令还易引起争议。（一）大气污染事件紧急处理现状北京市13个政府职能部门及各区县政府于月日倡议共同落实北京市空气重污染日应急方案。市环保局相关负责人表示，为保障方案有效实施，北京市成立了市级重污染日应急工作协调机构，设在市环保局，负责发布重污染日空气质量，提醒公众采取健康防护措施，倡导减排，同时指挥、协调应急方案的措施落实。13个政府部门及各区县政府按照各自职责，制定实施重污染日应急措施的实施方案。其中，北京市教委负责在重污染日时组织中小学及幼儿园减少或停止体育课、课间操及户外活动等；北京市经信委协调落实工业企业污染减排措施；北京市住建委负责督促施工单位控制扬尘乃至责令停止土石方作业；北京市交管局负责组织实施极重污染日公务车带头停驶等。北京市空气重污染日应急方案确定了分级、分区实施原则。遇重污染日时根据区域空气质量预报分区应对，实施对应的应急方案：一是及时提醒公众做好防护，注意关注空气质量信息，安排出行；二是根据空气质量预报，采取建议性减排措施，呼吁公众共同减排，全民参与；三是出现严重或极重污染日时，各成员单位启动应急方案中的强制性减排措施，加强监管执法，监督企业等污染排放单位落实减排。（二）依法治国呼吁立法北京市空气重污染日应急方案体现了政府积极应对大气污染事件的态度。但是在这里我们看到了太多倡议，带头，呼吁，敦促，协调，建议，即使提到了监管执法，我们也不太确信我们是否有法可依。协调机构环保局面对诸多部门，企事业单位似乎说话底气依然不足。我们不知道如果公务车不带头停驶是否应予以处罚，私车是不是不用对污染负责可以参与也可以不参与停驶，我们也不知道什么样的排放单位需要临时的牺牲一下商业利益为大家的呼吸而停产。但我们知道应该给予民众赖以生存的空气和蓝天一个法律的依靠，一个永久的而不是临时的权力对污染说不。自从奥运会以来，北京的蓝天吸引了全世界的眼球，外国人用他们的方式建议他们的国民如何应对北京的空气，这次的雾霾天气更是引发全球的讨论。英国经济学人杂志月14日报道说，“EPA（美国环境保护局）规定，空气质量指数（AQI）高于100就是不健康，超过400就会被评为危险，而12日晚上北京的AQI达到了755，这个数字简直让人难以置信。”该杂志将这一天形容为“北京最黑暗的一天”，指出中国治理环境污染已刻不容缓。澳大利亚悉尼先驱晨报则把这一天称为“北京空气疯狂的一天”，“2000万人在中国首都感觉到窒息”。俄罗斯消息报12日说，“北京越来越接近全球大城市空气质量排行榜的榜尾”，德国明镜周刊13日的报道更直指北京是“全球最脏的城市之一”。明镜周刊的报道说，“这里的污染是西欧人难以想象的，北京的空气质量甚至比不上德黑兰和开罗这里的空气闻起来就像篝火。”德国时代周刊也报道说，“北京人已经习惯了恶劣的空气，但没人记得以前曾经出现过这么严重的雾霾天气。一些人甚至担心呼吸致死。”加拿大数码报12日刊登了2010年美国NASA公布的全球PM2.5指数监测图，文章说，人们会发现这种细微颗粒出现在西伯利亚、安第斯山脉、澳大利亚内陆，在全球不断增加，而北京的颜色被标注为深红色，说明这些颗粒将北京变成了“毒气室”。现在是时候我们用我们的法律来规范国民和机构应该如何面对在我们自己国土上发生的大气事件了。（三）北京市大气污染防治条例（草案送审稿）1 月20日开始被媒体广泛报道的北京市大气污染防治条例（草案送审稿）确实使我们振奋！市政府和我们想到了一处！在认真阅读北京市大气污染防治条例（草案送审稿）全文后，我们感到条例全面系统，非常适合应对大气污染这种长期挑战。但也有一些问题，如全文15000字中，涉及到大气污染紧急状态的文字只有“第二章 大气污染防治的监督管理”中“【应急】”部分，约200字左右，其中对具体的“强制性应急措施”表述为：“包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶”，仅有23字（含标点）。我们感觉措施较少且规定模糊，不利于实施和产生实效。四、其他国家控制大气污染及紧急预案的实践（一）墨西哥墨西哥城作为世界上人口最稠密的大城市之一，其治理空气污染的经验或许值得我们借鉴。由于城市化进程加快，从20世纪80年代开始，墨西哥城的空气污染就非常严重，加上墨西哥城三面环山的地理位置不利于污染物扩散，一度成为世界上空气污染最严重城市之一，甚至有人以“鸟儿飞着飞着就从空中坠亡了”来形容其严重程度。1992年，墨西哥城被联合国宣布为全球空气污染最严重的城市。严峻的形势迫使墨西哥城市政府不得不在改善空气质量方面下大力气，如先后制定生态平衡与环境保护法、反污染总体规划等法规，把对环境资源的保护提高到了国家安全的战略高度，并建立大气污染自动监测系统，制定两级大气紧急处置方案，加大与环境保护和新能源开发相关的科研投入，扩大绿化面积等。车辆尾气排放是造成墨西哥城空气污染的罪魁祸首。为了改善空气质量，墨西哥城市政府在控制车辆尾气排放方面花了不少功夫，包括更换尾气排放严重的老旧车辆，使用无铅汽油和天然气等清洁能源，大力发展公共交通，实施车辆限行措施，征收高额汽油税，搬迁炼油厂和其他工厂等等。值得一提的是，和其他一些国际大城市一样，车辆限行也是墨西哥城治理大气污染和交通拥堵的重要举措之一。从1989年开始，墨西哥城市政府推行“今天不开车”政策，每辆车车身上都贴有红、黄等5种颜色之一，每种颜色各对应一个工作日，即那一天不许上路行驶。这一政策刚推出时，一定程度上缓解了交通拥堵，但很快出现了适得其反的苗头。因为大多数家庭为了绕开政策，购买了不止一辆私家车。2000年，政府对这一政策做出调整，规定所有车辆每半年都要接受尾气排放检查，车龄超过10年的老车就配以彩色车牌，每周有一天不能上路，超过15年的车辆每周必须停驶两天。此外还根据车辆的排放状况发放不同的环保标志，即：按照车辆执行排放标准的严宽程度分别发放“00”、“0”、“1”和“2”号标志。“00”和“0”号标志车辆行驶不受限制；凡贴有“1”和“2”号标志的车辆，平时每周有一天全天全城停驶。在大气污染紧急状态（一氧化碳超标）时，第一阶段（即头3天）先对“2”号标志车辆实行单双号行驶限制，第二阶段（即3天以后）“2”号标志车全部停驶，“1”号标志车每天早上5：00至晚上22：00期间限行。经过20多年的努力，墨西哥城的空气质量得到很大改善，得到了各方认可。据统计，从1990年至今，墨城空气中的铅含量已经下降了90%；引发哮喘、肺气肿甚至癌症的悬浮颗粒减少了70%；一氧化碳和其他污染物的排放量也已经大幅下降；臭氧水平从1992年至今下降了75%。（二）美国重点限制机动车及电厂排污1月14日，纽约州曼哈顿地区的PM2.5空气质量指数为75，为纽约州最高值，空气质量等级为“一般”。亚利桑那州凤凰城、加州圣洛伦索谷等地PM2.5达到100至150的区间，空气状况被定义为“不适合敏感人群从事室外活动”。美国环保署在1997年7月率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在2006年对标准进行了完善实现对全国环境空气质量24小时监测，并在政府官网上公布当天PM2.5监控结果和次日的预报数据。民众还可以下载手机应用，随时查询自己所在地的空气总体状况（空气质量指数）、实时状况、PM2.5值和臭氧监测数据等。根据美国“清洁空气法案”，美环保署把全国环境空气质量标准区分为“不达标”、“达标”、“无法分类”3种，PM2.5数据是其中最重要环境空气指标之一。此外，环保署还对臭氧层、二氧化硫、二氧化氮等空气中主要污染物进行监测。美国环保署已经针对发电站、汽车等微小颗粒物排放源发布了规范和指导，其中包括对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。美国公民可以对PM2.5的标准监控程序进行监督，根据公布的全年监测统计和日常监测数据，参与所在州的环保机构举行的公共听证会。 （三）英国19世纪，英国进入工业急速发展期，伦敦工厂所产生废气形成极浓的灰黄色烟雾。20世纪50年代最为严重，“雾日”（即指视域不超过1000米的天数）一年里平均多达50天左右。1952年12月5日至10日，发生了“伦敦烟雾事件”。当时，歌剧院正在上演的茶花女因观众看不见舞台而中止，歌剧院里的人也被迫散场，出来却发现，大白天的伸手不见五指，水陆交通几近瘫痪。据史料记载，仅在12月5日到8日这4天里，伦敦市死亡人数就高达4000。在这一周内，伦敦市因支气管炎死亡704人，冠心病死亡281人，心脏衰竭死亡244人，结核病死亡77人，此外肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系统疾病的发病率也有显著增加。大雾持续到12月10日才渐渐散去。此后，英国人开始反思空气污染造成的苦果，并催生了世界上第一部空气污染防治法案清洁空气法的出台。法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。还包括要求大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化；冬季采取集中供暖。1968年以后，英国又出台了一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施，有效减少了烟尘和颗粒物。到了1975年，伦敦的雾日已由每年几十天减少到了15天，1980年则进一步降到5天。80年代后，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。为此，政府出台了一系列措施，来抑制交通污染。包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展，以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等等。1995年起，英国又制定了国家空气质量战略，规定各个城市都要进行空气质量的评价与回顾，对达不到标准的地区，政府必须划出空气质量管理区域，并强制在规定期限内达标。欧盟要求其成员国2012年空气不达标的天数不能超过35天，不然将面临4.5亿美元的巨额罚款。为了符合标准，早在2003年，伦敦市政府开始对进入市中心的私家车征收“拥堵费”，并将此笔收入用来改善公交系统发展。此外，上世纪80年代，伦敦市在城市外围建有大型环形绿地面积达4434平方公里。政府决定尝试在街道使用一种钙基粘合剂治理空气污染。这种粘合剂类似胶水，可吸附空气中的尘埃。街道清扫工已将这种新产品用于人口嘈杂、污染严重的城区，目前监测结果称这些区域的微粒已经下降了14。英国民众也可以通过网络查询每日空气质量的发布情况。五、大气污染事件紧急处理预案的具体建议借鉴其他国家空气污染治理及紧急事件处理及中国国情，我们对大气污染事件紧急处理措施提出以下具体建议：（一） 明确建立并启动大气和健康应急评估的标准建议组建科学客观公正的专家组，制订分级的大气污染紧急状态应急措施，明确在什么标准下应由有关专家组启动大气和健康应急评估，建议政府是否应采取某级应急措施，并给予市民前瞻性防护和减排建议。这个标准应以大气环境数据预测分析为基础，从而可以提前预防污染物在流通条件不好的情况下聚集，而不是在雾霾已发生并持续多少天后才开始。（二） 对敏感人群实行分级管理，明确学生停课标准学龄前儿童和小学生，是PM2.5的敏感人群，当污染达到一定程度时应考虑分级别的停课措施而不仅仅是停止户外活动和体育课。停课不仅减少儿童和学生暴露在高浓度污染环境的机会，还将明显减少刚性私家车使用需求。（三） 严格控制紧急事件下上路机动车数量机动车是PM2.5的排放大户，建议增加以下措施控制机动车上路数量：1） 可借鉴墨西哥对机动车排放状况的管理方式，在年检时对车辆排放进行细致分级，根据车辆的排放状况发放不同的环保标志，大气污染紧急时可启动机动车上路分级管理，强制排放状况欠佳的汽车（不论公车还是私车）在紧急状况时无条件停驶。2） 借鉴其他国家拼车享有快速道的方式，要求一定条件下禁止单人驾车上路行驶或限制驶入特定的主干路。这些量化的将比公车带头停驶更公平有效。当然政府依然有权要求自己所管辖的车辆的行为，而私家车也将有法可依。（四） 大力发展公交系统，特定条件如重度污染时应考虑公交特殊优惠政策通过大