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新形势下完善科研经费管理与监督机制研究 【摘 要】 随着关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见国家重点研发计划资金管理办法等一系列科研经费管理规范的颁布，我国科研经费管理步入了新常态。新形势下结合目前科研经费管理的现状及问题，完善科研经费管理与监督机制变得尤为重要。文章从政策解读入手，分析了科研经费管理存在的问题，并分别从“放”“管”“服”三方面提出了可行性、操作性较强的科研经费管理措施，以期对科研经费管理起到一定的借鉴作用。 下载 【关键词】 科研经费； 监督管理； 简政放权； 管服结合 【中图分类号】 F224.5；G475；G322.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）07-0130-03 科技是推动国家经济社会发展的第一生产力，科研经费则是科技创新的助推器和科研活动顺利开展的重要保障。2016年6月，李克强总理提出，要在科学研究领域推进“放管服”改革，进一步调动科研人员的积极性，提升科研管理和运营机制的活力 1 。随着2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发201650号）（以下简称“意见”）的出台，2016年11月中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见（厅字201635号）的颁布，2016年12月财政部和科技部国家重点研发计划资金管理办法（财科教2016113号）的发布，我国科研活动必将步入新格局，科研经费管理也将步入新常态，新形势下如何完善科研经费管理与监督机制，变得尤为迫切和重要。 一、科研经费管理现状及存在的问题 结合一系列科研经费管理政策，对照科研经费管理实践，本文认为科研经费管理主要存在以下三方面问题。 （一）科研经费管理模式僵硬 一直以来，我国科研经费管理环节简单、模式单一，基本以量化操作为主，同科研实践活动呈现“两张皮”，科研实践活动的多样性、科研人员的自主性得不到充分体现，也在一定程度上对“开具虚假发票、编造虚假合同、虚列项目开支、编制虚假账目” 2 等科研经费乱象起到了推波助澜的作用。 “意见”提出“坚持以人为本、坚持遵循规律”，充分考虑到科研实践活动的需要，充分体现了科研人员的自主性。制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性的特点，科研经费管理与监督制度的改变必将引起科研经费管理模式的改变。科研经费管理模式必须响应“进一步推进简政放权、放管结合、优化服务”的要求，改变以前僵硬机械的管理模式，在“放管结合”与“优化服务”上着力，合理调整工作程序和管理环节，充分尊重科研人员的积极性和科研活动规律，加强科研经费管理多路径探索。 （二）科研经费监管流于形式，科研管理诚信体系尚未建立 科研经费监管包括监察、审计、财务、科研、资产等部门的多环节全覆盖监督，虽然各部门都出台了一系列监管措施，但多流于形式，以致科研经费监管多处于“热规定、冷监督”的尴尬状态 3 。 自党的十八大以来，在全面加强从严治党、高压反腐的形势下，部分科研院所仍存在用虚假票据或虚假业务套取科研经费、虚报冒领劳务费或专家咨询费、转移外拨经费等违规挪用科研经费情况。中央巡视组对31所高校巡视的结果显示，高校已非纯洁的“象牙塔”，科研经费已同校办企业、基建成为高校腐败问题频发的重点领域。目前科研诚信体系缺失，对违反科研经费监管制度的科研承担单位和科研人员惩戒力度不足，这也是科研经费管理的问题之一。 （三）科研管理评价体系、经费使用结构有待优化 长期以来，我国科研评价体系和激励机制以科研业绩和工作量为核心，存在唯数字化的倾向，重数量轻质量、重形式?p实质，科研成果数量虽迅猛增长，但高水平科研成果，尤其是在多领域的代表性科研成果增长缓慢。虽然我国科研经费规模逐年增长，但由于科研评价体系没有彻底改变，比如有的地区晋升职称规定只有带经费的科研项目才能作为入选条件，科研经费就像“撒芝麻”一样，分散于全国各科研院所，科研经费的使用效益大大降低。相应的，一些原始性创新项目、研究周期较长的基础性项目、经济效益不明显但社会效益明显的重大人文社科项目，由于经费得不到保障，被推迟延误。 二、当前科研经费管理面临的新情况及新挑战 我国科研经费管理经历了从无到有、从有到全的发展历程，逐步形成全方位、多方面的管理模式，但在新形势下，科研经费的管理同样面临新情况、新挑战，主要体现在以下方面。 （一）科研经费投入逐年递增的现状挑战着科研经费管理模式的创新 随着科研机构科学研究水平和服务社会能力的不断增强和一项项科研成果的完成及应用，我国由科技大国逐步向科技强国迈进。显而易见，科研经费的保障作用日益凸显。国家在科研经费投入规模上呈逐年递增的趋势，并且增幅明显。数据显示，2015年，全国研究与试验发展（R&D）经费支出14 169.9亿元，比上年增长8.9%；研究与试验发展（R&D）经费投入强度为2.07%，比上年提高0.05个百分点 4 。 虽然科研经费需求及投入总量不断增长，但国家科研经费管理要求与现行政策和制度脱节，现有财务管理模式难以适应大幅增长的科研经费规模 5 。如何管理好科研经费，提高科研经费的使用效率，需要科研经费管理模式的不断创新。 （二）科研经费管理政策松绑对科研经费的监管提出了新要求 近年来，中央、地方、科研院所等相继出台科研经费管理政策，这些政策通过改革和创新科研经费使用和管理方式，主旨鲜明地对科研政策进行松绑、对科研人员进行激励，为科研人员潜心研究提供了制度保障。如“意见”从6个方面提出16条具体措施，对科研经费政策进行松绑，既见物又见人，更突出科研经费对人的重视和支持。关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见指出项目承担单位可合理安排绩效支出，国家重点研发计划资金管理办法更是提出可扩大劳务费开支范围。 科研经费管理政策的松绑，目的是进一步提高科研活动效率，激发科研效益，但并不是一味放任，而是对科研经费的监管提出了新要求。如“意见”同时提出要“规范管理，改进服务，强化自我约束和自我规范”。政策松绑、规范管理和监督问责均是“意见”的重要内容，缺一不可。科研政策松绑、科研人员激励同强化科研经费规范管理并行不悖，如何协调运行，向科研经费管理提出了挑战。 （三）科研经费对支撑高质量科研产出方面的作用还未充分发挥 随着中华民族复兴进程的加快，我国和平崛起，科技作用日益突出。世界知名科学、技术和医学信息产品及服务提供商爱思唯尔2014年发布的报告显示：中国在科研成果产出量保持高位但质量相对较低，中国的FWCI（域加权引用影响，通常用以衡量科研质量）为0.75，低于世界平均水平1 6 。这说明科研经费的指挥棒作用还未充分发挥，在某些科技前沿领域虽有重大突破，但整体上广度不够，要在更广泛的前沿领域实现科技研发全面开花的态势，需要在科研经费投入上合理布局。如何提高科研经费管理的高效益，充分发挥科研经费对科研成果产出的支撑作用，需要我们进行新的探索。 三、新形势下科研经费管理路径探索 新形势下要站在民族复兴、国家富强的大局上看待科研经费的管理。科研经费管理与监督政策性强、操作性强，为有效提高科研水平，科研经费管理必须适应新的特点和情况，尤其是尽快适应科研经费管理“简政放权、管服结合”的趋势，加快科研经费管理与监督的转型，实现更科学化的管理。 （一）简政放权，逐步完善科研经费管理的相关体制机制 1.加强国家、地方政府层面对科研经费管理的整体设计，制定完备的有关科研经费管理的法律法规 科技创新离不开制度创新，只有从立法的角度规范科研经费的管理模式，才能为科研经费的监管创造良好的法制环境，才能增强科研人员依法依规使用科研经费的观念。 国家层面可以依据现有科研经费管理部门所管科研经费总量、使用方向、相关功能等实际情况，进行职能合并整合，优化科研经费管理部门的体制，集中科研经费来源结构，逐步实现统一管理，提高科研经费管理的效率和规范化水平。地方政府作为承接、落实国家政策的关键环节，应不折不扣地落实好国家政策，要完全接得住国家对科研经费松绑的相关政策精神，应结合本地实际，综合考虑相关因素，尽快制定出适应当地的、操作性较强的科研经费管理实施细则，打破政策实施的“梗阻”。 2.着力构建多部门联动的大科研经费管理格局 科研活动具有一定的周期性和紧密的系统性，每一项科研项目都是比较复杂的综合性的系统，关联性极强。在我国科研经费管理中国家层面涉及国家社科办、自然基金委、科技部、教育部等部门，科研机构中涉及财务、科技、社科、资产、监察、审计等多个部门，科研人员单位内部也涉及分管科研业务的领导、科研秘书等多名行政人员，由于科研经费来源不同，其使用方向和具体要求亦不尽相同，这在一定程度上也造成科研人员在科研经费预算上花费时间较多，科研经费管理效率不高。根据“意见”的要求，科研经费设置趋于一致，加大科研经费管理部门相互协同力度成为必然趋势。应该从尊重科研规律和适应科研活动实际需要的角度，构建多部门协调联动的大科研经费管理格局。同时，要根据“意见”精神，改进预算编制办法，实行粗线条管理，逐步下放预算调剂权限，力求使预算编制充分体现项目实施内容。 （二）加强管理，确保科研经费管理“松而不乱” 1.从严加强管理，尤其是科研经费管理各环节的管理 科研院所并非净土，在科研贪腐问题上没有“有与无”的问题，只是“多与少”的问题。近年来随着科研经费规模的增长，科研贪腐案频发，科研经费管理进一步从严管理是必然的。同时，科研人员已经把科研经费看作是一项重要收入，这种观念对于提高科研产出效率是有害无益的，是必须要改变的。唯有从严加强科研经费的监管，方能保证科研政策松绑后科研经费管理模式顺利转型，科研经费松绑后松而不乱。 科学研究活动本身是一个动态过程，具有很多环节，其中一些影响科研活动能否顺利完成和科研产出质量高低的关键节点，必须得到有效控制。科研经费管理是科研活动的首要管理环节，起着统领科学研究活动指挥棒的作用。在实际工作中，要求我们进一步细化科研经费管理，体现到科研经费管理过程中，并将这些细化为可测量的指标，进行有效的动态监测和管理，同时结合中期验收、结题验收，为绩效评价提供量化指标。 2.建立科研经费监督管理的信用机制 将科研活动各环节管理的结果纳入信用管理，对科研承担单位和科研人员进行信用评级，建立科研经费监督与管理信用评价数据库，将评级结果作为科研承担单位绩效考评和科研人员划拨经费资助的重要依据。同时，建立信用评价结果一定范围内的通报制度，将科研经费监督与管理信用评价结果同申报项目经费预算比例设置结合起来、同项目结余经费使用结合起来、同经费划拨方式和数量结合起来，对失信人员进行惩戒。在信用评级上，要着重加大预算执行管理力度的评级，以期加强对预算执行过程中的监督和管理，保证专款专用，确保科研任务顺利完成。 3.结合内部控制制度，加强科研经费审计力度 内控审计是有效保障科研项目顺利完成的重要途径。要以科研经费风险管理为核心、以科研经费绩效考核目标为依据，根据相关科研经费管理政策制度，充分发挥审计部门的职能和作用，逐步强化审计环节，完善科研管理的内部控制制度，对科研活动的风险进行防范和管控。 可以通过强化过程审计、内外部审计相结合的方式开展审计工作，从立项、执行、验收等多环节加强审计监督的力度。对科研活动过程中虚开假发票、套现、挪用、转移资金等问题及时纠正，对外拨经费、劳务费的真实性、合法性、合规性进行重点审查。必要时，根据业务的需要，引进外部审计，主动聘请经验?S富、业务熟练的外部审计人员进行审计，加强对科研活动各种风险点的防范。 （三）优化服务，提升科研经费管理效益 1.创新服务方式，明晰办事流程和风险节点 大部分科研人员不谙财务业务，可以通过财务业务知识和流程的培训，如印发流程明晰书、发放相关资料、上门宣讲等办法，充分利用宣讲会、座谈会等形式，尤其是组建QQ群、微信群组等新媒体形式，让科研人员明白预算经费的构成、预算经费如何设置、财务报销流程、财务报销所需票据等科研经费预算、报销、验收等诸多环节内容，增加双方互信，提高科研经费运行效率，逐步使科研人员明晰科研经费运行中的风险节点，培养科研人员的规矩意识，使其自觉规范科研行为，自觉落实科研经费各项监督与管理的要求。 2.建立科研助理制度，完善高水平的信息开放平台 科研经费的监督与管理是一个复杂的系统工程，牵涉到财务、科技等多个部门，各部门在分工合作、明晰权责的基础上，要加强联动机制的建设。尽快按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范，建立科研经费管理部门和科研人员共享、互联互通的?稻菹低常?实现科研管理信息系统与财务管理系统的无缝对接，以此系统为工作平台，细化相关管理措施和程序，深化数据利用，提高科研经费管理的协同性和顺畅度，实现科研项目的动态监测。 尽快设立科研助理岗位，挑选既懂科研又懂财务的人员担任科研助理，使其发挥科研和财务的纽带作用。同时，要发挥好财务人员的专业优势，协调科技部门、审计部门，保证财务人员从科研预算、项目立项、中期检查、项目验收到日常财务咨询，全程参与到科研经费管理过程中，确保预算合理、支出合规、验收准确。 3.改革科研评价体系，优化科研经费使用结构，充分发挥科研奖励的作用 虽然科研评价体系短时间内难以改观，但可以科研经费伴生而来的科研奖励作为先行试点，优化科研奖励结构，充分发挥收入分配政策的激励导向作用。同时加大对重大科研成果的奖励，并兼顾公平。对重大项目的参与者（多为青年科研人员），根据其贡献大小适当奖励，这样可以充分调动他们的积极性和主动性，为其积累科研经验、