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自由贸易区发展指标体系构建及应用研究 摘 要：随着全球贸易竞争的加剧，国际经济金融规则、体系、制度的日益转变以及进一步对外开放和自身改革的需要，我国顺势而为，实施自贸区战略成为加快构建开放型经济新体制的一项重大战略部署。本文基于已有的4个自贸区试点运行情况，探索自贸区运行模式、企业竞争力提升、政府职能转变、配套政策、风险防控等方面指标体系的构建和应用，旨在构建我国自贸区可持续发展及效率提升的系统性框架研究方面做出有益尝试，助推我国的全面开放以及与国际的对接。 下载 关键词：自贸区政策指标体系；构建；应用 中图分类号：F741 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0034-05 DOI：10.3969/j.i一、引言 自贸区是各国在全球范围内集聚生产要素、参与国际竞争、推动经济发展的重要载体。自贸区的设立更是转变我国经济发展方式、调整经济结构和提升开放型经济水平以及打造中国经济“升级版”的战略部署之一，旨在以全方位的主动赢得经济发展和国际竞争的主动。我国于2013年8月批准设立，9月正式挂牌中国境内的第1个自贸区上海自由贸易试验区；2014年12月批准设立，2015年4月正式挂牌广东、天津、福建3个自贸区试点，同时上海自由贸易试验区扩展区域，从28.78平方公里扩大到120.72平方公里。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过广东、天津、福建3个自由贸易试验区总体方案以及进一步深化上海自贸试验区改革开放方案，自贸区发展吹响了集结号。 目前，上海自贸试验区取得了显著成果，有很好的示范作用。如投资管理制度、贸易监管、金融制度和事中事后监管4个领域改革创新扩大到其他3省，很多地方也表现出非常高的积极性。国家的核心任务是要把被证明可以复制、推广的制度创新经验向全国推广，推进全面深化改革、扩大开放。本文基于可复制、推广的初衷，通过构建指标框架体系的形式把制度、创新、风险防控等经验具体化、量化，在保持自贸区自身特点和优势的基础上探索出全面开放的有效路径。 二、自贸区内涵及发展概况 （一）自贸区内涵 自贸区分为两种：一种是广义的自贸区，指两个或两个以上国家和地区通过签订自由贸易协定，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，共同组成的跨国性国际自贸区（FTA，Free Trade Agreement）。这是一国实施多边合作战略的手段，如由美国、加拿大和墨西哥三国组成的北美自由贸易区，由中国与东盟各国组成的中国东盟自由贸易区。第二种是狭义的自贸区，即一国从自己领土中开辟出自由开放的特定区域，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税和其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。如纽约自贸区、汉堡自贸区（FTZ， Free Trade Zone）。此类自贸区面向全球开放，而不是只针对签署自贸区协定的国家，本文研究的自贸区属于FTZ形式。 当今自由贸易区发展形势非常迅猛，在全球范围内数量已经达到几千个，范围遍布各大洲，是区域经济一体化的主要形式之一。自贸区功能不断扩展，从传统的进出口贸易、转口贸易发展为具备了仓储、加工、物流、金融等功能，趋于综合化。基于功能定位不同，自贸区发展形式也多样化，如出口加工区、科学工业园区、保税区、自由港、自由经济区、对外贸易区等。自由贸易区已经成为一个国家经济提升的发动机，它对一个国家GDP增长、出口贸易、吸收外商投资、就业岗位增加等都有不可或缺的贡献；对于中国及其他发展中经济体，还承担了各项经济政策改革和转型试验田的职能。 （二）自贸区发展概况 上海自贸区启动2年，粤津闽3大自贸区启动半年来，在推进政府职能转变、贸易投资便利化、金融领域创新和完善事中事后监管等方面推出了一系列先行先试的举措，并取得初步成效。一是初步搭建了自贸区发展的政策框架机制。截至2015年6月30日，除了国务院发布的文件外，工信部、财政部等12个国家部委和4个自贸区所在省市共计出台了100个左右支持自贸区发展的政策文件。二是初步构建起国际化、市场化、法制化的市场、投资环境。如广东南沙片区审批事项减少37.6%，审批时间压缩了57%。福建自贸区厦门片区通过实行“多规合一”，建设项目申报环节由24个减少到4个。数据显示，从2015年4月1日挂牌到6月30日，粤津闽三个自贸区共新设企业近2万家，上海自贸区上半年共新设企业2.1万家。三是在管理体制、制度创新、监管方面取得一系列改革。如上海自贸区金改“3.0版”正式起步，将采用风险转换因子等新的管理方式，依托自由贸易账户管理系统进行事中事后监管；负面清单管理方式的应用；政府职能的转变等。四是在共享经验的基础上，4个自贸区充分发挥自身优势，服务于不同的国家战略。广东自贸区在推动内地与港澳台深度合作、天津在推动京津翼协同发展、福建在深化两岸经济合作、上海在建设开放度最高的自贸试验区等方面各自取得了新进展和成效。 总体看，自贸区在试验措施层面已有很大进步，但如何体现出这些政策措施的最终绩效，仍是难点。自贸区指标体系的构建和应用正是基于体现自贸区绩效的尝试，通过对自贸区措施的梳理和量化，直观体现其成效和风险因素并进行总结、分析；探索示范效应复制和推广及持续发挥的有效路径。 三、自贸区发展的国际经验 （一）自贸区（FTZ）发展的国际经验 1.美国自贸区。又称为对外贸易区，被认为是全球自由贸易区发展最齐备、最先进的国家。 2.阿联酋自贸区。以迪拜港为例，被认为是贸工结合、以贸为主的典型。战略目标明确，想通过自贸区来推动国内经济转向投资驱动型。塑造了投资便利的良好形象。除了优越的地理位置外，在法制便利、税收优惠等方面提供良好的保障。实行企业化运营的“政府机构”，政府让渡部分行政权力，以政府信誉为保障，同时企业化运作，为客户提供优质服务。 3.荷兰自贸区。以阿姆斯特丹港为例，其定位是转口贸易和加工。注重发展的协同效用，通过在自贸区外设立若干海关监管库，从而进一步延伸自贸区功能；通过与机场空港自由贸易区业务联系，推动海空两港物流的联动发展。具备较强的“软实力”：作为全球贸易中心、全球支付结算中心进而发展成全球金融中心，是实现自贸区经济规模最大化的基础。 4.巴拿马自贸区。以科隆港为例，优惠的税收政策及强大的法律保护，使得科隆自贸区成为继香港之后的全球第二大自贸区。如对进出商品控制很少，豁免关税的范围相对较宽；提供最大的物流便利；在自贸区注册公司手续简便、审批快；自贸区政策稳定，管理非常严密，采取的安全措施也优于其他很多自由贸易区。 5.韩国自贸区。以马山自贸区为例，凭借其优惠的政策措施，如税务减免、低廉租金、设施支援等对韩国早期经济的发展做出很大贡献。目前，发展较好的是仁川自贸区和釜山自贸区。近年来，通过试点，韩国又陆续设置了多处自贸区，但由于盲目跟风及忽视市场环境等原因，有些经营并不是很成功。 6.香港自贸区。香港自由港的政策实施于全香港，目前是全球公认最自由也是最大的贸易区，实行企业自由经营制度，对外来投资没有任何限制，设立公司没有任何成本。但自由度极高的香港却由于过于依赖自由经济体系，奉行积极不干预政策导致其竞争力逐渐不敌同样极高自由化和便利化但管理机制更为完善的新加坡，甚至节节下跌。 （二）启示 一是自贸区的发展不可能一蹴而就，需构建包括软实力的培养、功能定位、顶层制度的设计、配套改革等多方面的总体框架，循序渐进。二是提升自贸区竞争力的关键是对自由与管理之间的平衡、税收、法制、开放程度、服务效率、自贸区的管理架构等影响因素的有效识别和平衡应用。三是我国自贸区建设是国家战略，其定位“不是为了争取政策上的优惠，而是制度上的创新”，以此为前提再根据国情创造性的运用国际上有益经验和做法。四是各国自贸区的成效都是通过各种指标的数据来进行反映，我国自贸区建设需要在技术手段上通过精密的数字化来实现创新和转型。 四、自贸区发展指标体系设计与应用 （一）自贸区发展的影响因素分析 尽可能识别和有效应用影响我国4个甚至未来更多自贸区发展的影响因素，或通过因素分析的方法识别出各个自贸区发展设立前后的优劣势，对全力打造引领中国经济的自贸区及其示范效应的全面推广至关重要。 1.自贸区功能定位。选择自贸区自身主导的产业体系为核心，同时我国自贸区还承担了中国特殊的政策制度试验功能，可选择部分具有改革创新试验性质的金融服务、专业服务、社会服务和文化服务产业作为附加功能产业。可通过产业布局结构和占比来体现。 2.区域发展水平。主要通过两大方面来进行阐释。一是区域经济基础，即该地区的“软实力”，这是自贸区发展的根基。可通过区域内发展水平、发展平衡程度以及自贸区内企业竞争力及提升程度等因素体现。二是区域管理机制。可通过政府职能定位及其转变程度、金融体制、法律、行政管理、配套制度等因素体现。以上两方面因素对于自贸区设立前后都有影响，设立前应充分准备相关因素的打造；设立后可以看出相关因素的变化轨迹，起到示范作用。 3.自贸区开放度。打造有中国特色的激励的优惠政策是自贸区发展最重要的环节之一。从4个自贸区运行实践及制度创新分析总结，大致可以从投资准入、金融服务、外汇管理、提供的投资便利化四个方面来反映。 4.自贸区风险防控。面对完全开放的竞争环境，无论对于金融机构还是监管层，都绷紧了风险这根弦。应分别从金融机构自身、金融机构之间的联合机制、政府的监管体系等多方面进行考虑。 5.自贸区发展效应。一般来说，设立自贸区可以通过“扩散效应”，带动周边地区的经济增长，并反过来进一步促进自贸区的发展，形成一个逐渐上升的循环积累过程。但在初期、中短期，自贸区容易产生“回波效应”，很大可能会影响周边城市发展。如地区差距进一步扩大，优先发展对其他落后地区产生不利影响；国内产业受到进口替代的影响；结构性失业、技术性失业等。可全面分阶段考虑静态和动态两方面的影响，从而有效做出应对，平衡自贸区内的产业发展与园区外产业发展二者的关系。 （二）自贸区发展多维指标框架的设计与应用 借鉴国际经验及结合我国4个自贸区发展实践，按照可测、可控的设计原则，本文通过以上影响因素的分析，主要考虑以下几类自贸区发展指标，包括5大类12细类及18个具体指标。 1.说明 一是一些指标之间可能意义重叠交差，但侧重点不同。如第2大指标区域发展水平既强调自贸区设立之前的“软实力”，又是自贸区设立后运营的考核因素，第5大类指标只强调自贸区发展后效应。二是以下的定性指标，自贸区在具体分析的时候可自行选择一些定量指标来体现；以下的定量指标也是一个对中国大部分地区都试用的大致判断，自贸区可根据自身情况调整，本文旨在探索构建一个自贸区发展指标框架，最终形成一个科学的全国统一标准。 2.自贸区发展指标体系框架设计 3.自贸区发展指标框架体系的应用 （1）建立层次分析结构。运用专家分析法和层次分析法，对自贸区每大类指标的具体指标的重要性进行衡量。例如，假设某位专家对第二个模块重要性的判断如下： “经济水平”比“行业竞争力及提升”：稍不重要 （a12=1/3）； “经济水平”和“平衡程度”：相同重要（a13=1）； “行业竞争力及提升”比“平衡程度”：稍重要（a23=3）。 那么根据上述回答生成的判断矩阵为：。 A= 1 1/3 13 1 31 1/3 1 按照上述做法，让专家依次对各级层次的指标重要性分别进行判断，从而，获得各级层次关于各模块、各指标相对重要程度的“判断矩阵”，最后依据大类指标的重要程度，定性为“非常重要”、“稍重要”和“一般”三个刻度。 （2）对自贸区发展指标的反应。根据自贸区实际情况与表2中的指标相比较，就可以从各个指标输出的指标评估中看出自贸区每一个指标的发展状况，然后再根据自贸区指标的权重层层反应，有针对性的做好下一步工作，提升服务效率（见表3）。 （三）构建自贸区发展指标框架应用的长效机制 1.构建自贸区发展指标的常态管理机制。通过前期的不断尝试，对构建的指标框架不断试错和评估，总结经验教训，直至逐渐构建一个科学的统一标准。在科学的统一标准之上，各个自贸区可构建滚动评估和调整机制对设定指标的上下限或者指标细类进一步分解落实和动态调整，实现各具特色发展。因此，以科学的框架体系的标准为基础，对数据进行动态调整，最终在技术手段上通过精密的数字化来实现创新和转型，定标准比定额更重要，从而避免一直在评价标准上大费周章。 2.有效运用指标框架的重要辅助建立宏观审慎框架。如有效运用统计指标体系。统计指标并不特定服务于自贸区，相关的指标并不集中，针对性也不强。因此，筛选出与自贸区发展相关性强的统计指标，与自贸区发展指标框架相互印证，构建自贸区发展的上下游因果关系的关联机制。借鉴新加坡1989年推出的贸易管理电子平台贸易网，并在该网的模块中嵌入自贸区发展指标体系框架，将海关、税务、安全等政府机构连接在一个网络上，为企业提供一站式通关服务，提高服务效率，并以此搭建宏观审慎监管框架。 3.建立适宜指标框架操作的内部管理流程。加强自贸区发展中各类参与成员，如银行、政府、企业等的内部管理控制，并由相关监管部门对其行为进行监督管理。建立健全指标结果的运用机制，如建立自贸区发展效应等指标与政府绩效挂钩的关联机制。银行通过自