城乡结合部农村宅基地的流转探析.doc

城乡结合部农村宅基地的流转探析孟庆群 随着工业化和城市化的深入发展，土地的市场价值日渐凸显和明晰。城市经济辐射范围内农村，尤其是城乡结合部的土地蕴涵着巨大的可以近期实现的经济收益，催生了城乡结合部土地交易隐型市场的形成和发展。2004年国务院下发200428号文件及国办发200771号文件规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。同时国务院关于加强农村宅基地管理的意见也规定“严禁为城镇居民在农村购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。尽管国家、省、市政府也相继出台一系列规范农村住宅、宅基地流转的的规定，但效果甚微，城乡结合部农村住宅、宅基地流转的隐形市场依然活跃。根据多年的基层工作经验和调研笔者认为有以下原因： 一、农民追求最大经济利益驱动城乡结合部土地隐形市场的形成 我国现行的土地征收、征购补偿标准较低，执行的是同地同价政策。在对土地补偿的价值上并未考虑到土地的区位价值，致使交通便利，位置优越的城市经济辐射区的土地与偏远乡村土地在征收、征购补偿上体现不出差异。有人说中国农民是最现实的，在他们看到自己耕种的土地被政府征用、征收后通过招拍挂等方式有偿出让土地价值得到数十倍的增长，心理产生不平衡。他们为追求经济利益的最大化其行为便是纷纷私下转让多余住宅、宅基地以获取较高的收益。 二、居高不下的城市房价推动城乡结合部土地隐形市场的发展 随着经济的发展，农民生活不断提高，城乡结合部一部分农民通过经商、办厂更是先富起来，便大量进城购买商品房，农村住宅闲置大增，他们原有住宅也急需转让换取资金；同时一部分城市低收入居民无法承受城市居高不下的房价纷纷到交通便利的城市近郊寻找廉价住房和宅基地。另有一部分城市退休老人回归“田园”及远郊农民因工作或孩子上学等原因也急需在城市近郊购置住房。巨大的市场需求从而推动城乡结合部土地隐形市场的发展 三、较高的投资回报率，刺激城乡结合部土地隐形市场的活跃 土地市场价值的日渐明晰，城乡结合部土地蕴涵的巨大的近期可以实现的经济收益使城市近郊农村住宅成为城镇富裕居民的投资热点。一部分城市有房户便利用手中富余资金购买农村宅基地、住宅，加以开发改造，或等待增值，或等待高额拆迁补偿。从而刺激了城乡结合部土地隐形市场的进一步活跃。 四、假借新农村建设，变相占用农民集体所有土地搞“小产权房”开发 当前随着社会主义新农村建设的推进，部分近郊农村为获取较大经济利益，常常打着新农村建设的旗号擅自扩大农村建设用地规模，大搞新居建设，除少部分安置本村村民居住外，大量向城镇居民出售，其实是变相占用农民集体所有土地搞“小产权房”开发，很多新村呈现的是“新村住新人，老村住农民”的景象。也从另一方面活跃了城乡结合部土地隐形市场。 究其城乡结合部农村住宅、宅基地流转的隐形市场屡禁不止的原因不外乎四个字“经济利益”的驱使。目前，我国二元制经济结构的影响，国有土地与集体土地，城镇居民与农村居民的“待遇”在很多地方面是不一样，在法律上向来以倾向国有土地，严格限制农村集体土地的使用和流转，城镇居民的商品房、国有土地使用权，可以作为商品在市场上流通交易而对立的农民住宅和宅基地却无法进入市场经营获取更大的利益，明显体现了城乡差距与分割。虽然基于我国特殊土地国情，应当实行最严格的土地管理制度，保护农民的利益，法律规定农民一户只能有一处宅基地，农民一旦失去住房和住宅将丧失基本的生存条件影响到社会的稳定，但是也应该清楚的看到农村一户多宅、空置、闲置住宅现象依然普遍，如何在保护农民利益的前提下规范和利用好这部分土地资源才是最重要的。一位经济学者曾经指出“农民手中只有土地。只有真正的分享了土地带给他们的巨大农民才有发言权，不然，只有堵的方式是不能解决根本问题的”。笔者认为这也是近年国家规范性文件不断下发，农村住宅、宅基地流转却愈发活跃的原因。这样看来一味的堵效果是不好的。如何做到疏，如何做好疏，如何做好疏堵结合才是最重要的。只有认清农村集体土地隐形市场的成因，对症下药才能取得预期的效果。为此笔者有以下几点建议： 一、加强农村宅基地登记发证，明晰宅基地产权 严格执行农村“一户一宅”规定，通过农村宅基地登记发证，明晰宅基地产权，认真清理空置、闲置住宅和一户多宅，对清理出的富余宅基地收归集体，统一规划，统一管理，把农民手中多余宅基地纳入集体管理减少私自交易的可能性。 二、积极探索和调整土地征收、征用补偿制度和新的土地收益分配模式 现行土地土地征收、征用补偿标准虽有一定的提高，农民在土地被征收、征用上的补偿但仍不能满足经济发展、物价上涨等因素的折抵，实际上土地被征收、征用收益存在不增反降。且征收、征用土地补偿不能体现土地的区位、环境、质量。当前土地价格仅仅停留在单纯、狭义的经济价值上而对土地的生态价值和社会价值却不能完全反映，农民更不能在土地所有权和使用权变更中得到应有的回报。虽然现行土地政策规定新增建设用地有偿使用费及土地有偿出让收益主要用于失地农民的社会保障，农田整理和农业基础设施建设上，但现实是绝大部分地区存在土地财政现象，土地有偿出让收益大部分被地方政府截留，挪作它用。农民得到的回报也是点点的间接好处。只有切实保护农村集体土地被征收、征用过程中的农民利益才能避免农民产生不平衡心理，从而避免农民另辟财路，出卖富余住宅、宅基地。 三、加强中央政府宏观调控，规范房地产市场，平抑房价 国家统计局发布的数据显示，去年全国个大中城市房屋销售价格同比上涨，涨幅仍然偏高，特别是福州、北京、深圳、厦门等部分城市房价上涨过快。住房事关百姓能否安居乐业，必须采取措施防止房价过快增长。从2006年的宏观调控以来，一系列住房保障政策频出：以廉租住房救济最低收入家庭，以中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)保障中低收入家庭的住房，用90%、70%这样的数字予以严格限定，并且运用可控的土 地、信贷甚至政绩考核等手段，可以看出中央政府调控房地产市场、建立和完善住房保障体系的决心。在宏观调控房地产市场取得一定成效的基础上进一步规范房地产市场。多建中小户型房屋。积极推行经济适用房、廉租房建设。满足城市低收入家庭的住房需求，减少城市低收入家庭向郊区购置农村住房转移。 四、建立和完善农村特别是城乡结合部集体建设用地流转的法律、法规 我国现行中华人民共和国土地管理法只是规定“农民集体所有土地的使用权不得出让，转让或出租用于非农业建设”，地方政府并没有相应的配套措施；国务院关于农村宅基地流转的禁止性规定虽然严厉但在现实中可操作性不强，在经济较发达的城乡结合部更难操作。目前在一些经济较发达的城乡结合部，农民已经把原来自己经营的土地植树、出租或搭建其他建筑物，等待征地补偿，至于农业收成如何他们并不在意，因为他们的主要收入来源已由原来的靠地吃饭转移到外出打工、进城做生意