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我国公益性岗位规范管理研究 摘 要公益性岗位制度是符合中国实际情况的一项就业援助制度。公益性岗位在解决困难群体就业方面发挥了不可忽视的重要作用，但在实践运行过程中，由于缺少统筹管理公益性岗位的体制机制和有效的管理办法，公益性岗位管理方面存在着一系列问题。文章通过大量实地调研和问卷调查对我国公益性岗位及从业人员现状进行了分析，探寻了公益性岗位在实践中发挥的社会效益，以及规范管理过程中存在的主要问题，进而提出了相应的对策建议。 下载 关键词公益性岗位；规范管理；就业援助 中图分类号C971；F24 文献标识码A 文章?号1673-0461（2017）09-0050-07 为解决就业困难群体的就业问题，国家从2002年起就提出了公益性岗位政策。2007年颁布实施的中华人民共和国就业促进法将开发公益性岗位作为一项就业援助制度在我国法律层面上得到了确认。2009年，温家宝在政府工作报告中提出“帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力，进一步开辟公益性就业岗位”。可见，公益性岗位在我国经济社会发展过程中是作为就业安全保护网来发挥作用的。 经过十余年的公益性岗位开发，公益性岗位数量越来越多，既充实了社会基层管理和服务的力量，同时也解决了大量“4050”人员及其他就业困难群体的就业问题。自2002年，国家提出开发公益性岗位之后，国家并没有出台专门的法律法规来对公益性岗位及从业人员的管理进行规范。我国公益性岗位制度设计的初衷是为了解决就业困难群体的就业问题，但在实践运行过程中，由于缺少统筹管理公益性岗位的体制机制和有效的管理办法，很多单位存在着人员招录和日常管理不规范、管理责任不明确、岗位职责不清晰、闲散人等“吃空饷”、有劳动能力的年轻人在公益性岗位上滥竽充数、公益性岗位发挥作用不充分等一系列问题。从课题组发放问卷调查的情况来看，公益性岗位从业人员中40岁以下的年轻人占比高达48.27%，这表明目前公益性岗位上安置了许多年轻人，大龄就业困难人员在一定程度上并没有成为公益性岗位从业人员的主体，这与公益性岗位政策的初衷不一致。公益性岗位制度在执行过程中出现了一定程度的偏差，导致我国公益性岗位出现了被滥用的现象。在此背景下，亟须对我国公益性岗位规范管理进行研究。 一、公益性岗位有关概念界定 我国政府十分重视发挥就业援助在促进就业工作中的作用。2007年8月，在颁布通过的中华人民共和国就业促进法中，将就业援助这一积极的就业政策上升为法律规定，对就业援助的对象、援助的方法和措施、援助的领域和行业等方面做出了规定。2012年1月24日，国务院批转的促进就业规划（2011-2015年）明确指出“加强对困难群体的就业援助，建立健全就业援助制度，完善就业援助政策，开发公益性岗位，形成长效工作机制”。虽然我国关于就业的政策和法律法规不少，但是关于就业援助制度政策的出台或相关的研究起步却较晚。 理论界根据就业困难形成的原因将就业困难人员分为两大类：一是“自然性”就业困难人员，指因自身生理原因，如身体残疾、体质过差等，或由于文化技能水平低下，如学历较低、缺乏技能或者技能水平较低等原因形成的就业困难人员；二是“社会性”就业困难人员，指因社会性或体制性原因，如下岗和失业人员、失地农民、农民工等，这些就业困难人员是在我国产业结构转型升级和经济体制深化改革过程中出现的。 公益性岗位是指由政府出资开发，以实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的，从事非营利性公共管理和社会公益性服务，并通过劳动获得一定劳动报酬的各类岗位。 公益性岗位应当具有以下几方面的特征： （一）公益性岗位的主体是政府 市场机制对劳动力资源配置起基础性作用，这是市场经济体制的必然要求，但市场的作用是有限的，政府必须介入劳动力就业市场。当前我国经济体制正处于城市化进程加速、经济结构转型的加快和企事业单位劳动人事制度的改革深化阶段，就业形势较为严峻，就业困难群体由于普遍缺乏劳动技能，在市场上竞争就业明显处于劣势地位，政府必须积极进行宏观调控，通过公益性岗位开发等措施，创造条件、扩大机会，帮扶就业困难人群实现就业。此外，公益性岗位也需要政府与社会组织等各方力量的配合，形成多部门联动机制。因此，公益性岗位的主体主要是政府及有关部门，但不限于政府，也包括其他非政府组织。 （二）公益性岗位面向的群体是就业困难人员 当前就业压力与日俱增，安置就业困难人员就业已经成为当前政府促进就业困难人员再就业的一项重要措施。这不仅有利于保障就业困难人员实现平等就业的权利，也有利于提高就业困难人员的自尊心和自信心。 （三）公益性岗位是临时性和过渡性的 公益性岗位政策实质上是就业援助政策，旨在保障劳动力市场上弱势群体基本生活，同时让这部分人员可以在从事公益性岗位期间通过参加职业技能培训、自学等方式提升自身的就业竞争力，进而在公益性岗位服务期结束后能够找到较为满意的工作，顺利实现再就业。因此，“临时性”和“过渡性”是公益性岗位的两大特征。 二、公益性岗位及从业人员现状调查分析 由于缺乏公益性岗位方面的宏观统计资料，因此课题组采用问卷调查的形式了解当前公益性岗位发展现状及从业人员的现状。调研组成员面向浙江、山东、贵州、辽宁、黑龙江、陕西、河北、河南等多个省市发放大量调查问卷，共计回收有效调查问卷3 163份，其中公益性岗位从业人员问卷2 693份，公益性岗位开发使用单位问卷470份。 （一）公益性岗位发展现状分析 在被调查的470家公益性岗位开发/使用单位中有198家单位的性质为政府机关，占比42.13%；179家单位的性质为事业单位，占比38.08%；38家单位的性质为社区，占比8.09%；34家单位的性质为基层公共服务平台，占比7.23%；此外，还有21家单位的性质为企业，占比4.47%（见表1）。 在岗位种类方面，被调查单位所开发的公益性岗位主要集中在社区服务类岗位和社会公共管理岗位这两类。其中，社区服务岗位主要是社区保安保洁、社区居家养老服务等岗位。社会公共管理岗位则主要为协警、协管等社会管理辅助性岗位。 在被调查的单位中，公益性岗位安置的人员主要为“4050”大龄失业人员、就业困难的高校毕业生和登记失业一年以上人员。其中，133家单位的公益性岗位聘用了“4050”大龄失业人员；190家用人单位的公益性岗位聘用了残疾人；196家用人单位的公益性岗位聘用了就业困难高校毕业生；而聘用了复员转业军人的用人单位有155家；聘用了零就业家庭成员的用人单位有73家；聘用了单亲家庭成员的用人单位有104家；聘用了登记失业一年以上人员的用人单位有126家；聘用了失地农民的用人单位有113个；聘用了城乡低保人员的用人单位有28家。 在培训方面，有329家单位对其公益性岗位的从业人员提供了培训，占被调查对象的70%；另外141家用人单位（30%）则没有对本单位的公益性岗位从业人员提供过相关培训（见图1）。 在公益性岗位开发管理的资金来源方面，尽管按照政策的严格界定，开发设置公益性岗位的资金应来源于财政拨付的就?I专项资金。但是在政策的实施过程中，许多地方的公益性岗位开发设置不仅有其它财政资金进行补贴（比如失业保险基金），还有些用人单位会自筹资金进行补贴。 如图2所示，发放给公益性岗位从业人员薪酬福利的资金主要来源于各级政府就业资金的用人单位有298家；发放给公益性岗位从业人员薪酬福利的资金主要来源于政府财政其他资金的用人单位有148家；发放给公益性岗位从业人员薪酬福利的资金主要来源于单位自筹资金的用人单位有18家；此外还有6家用人单位的资金来源于其他社会资金。 （二）被调差的公益性岗位从业人员现状分析 从性别情况看（见图3），被调查对象中女性1 632人，所占比重为60.60%；男性1 061人，所占比重为39.40%。同时，被调查对象以城镇户口为主，人数为2 391人，所占比重达88.79%；农村户口302人，所占比重为11.21%。 从年龄分布情况来看（见图4），被调查对象的平均年龄为38.91岁，其中年龄最小的为20岁，年龄最大为71岁。而从各个年龄段的分布来看，年龄在20至29岁之间的有743人，占被调查对象总人数的27.59%；年龄在30至39岁之间的有557人，占被调查对象总人数的20.68%；年龄在40至49岁之间的有926人，占被调查对象总人数的34.39%；年龄在50至59岁之间的有456人，所占比重为16.93%；年龄在60岁以上的有11人，占比0.41%。可以看到，五成左右的被调查对象年龄在40岁及以上，即该群体中有一半以上的人是“4050”人员。 从学历分布情况来看（见图5），被调查对象的学历层次总体偏低，大部分人员的学历处于大专和高中以下。其中，大专学历的最多，有783人，占比达29.08%；其次是高中学历，有601人，占比为22.32%；接着是初中及以下学历水平，人数达524人，占比19.46%；大学本科及以上学历的474人，占比17.60%；中专学历311人，占比11.55%。 许多被调查对象在主观层面上却并不认为公益性岗位的收入水平能满足生活需要（见图6）。八成以上的被调查对象认为公益性岗位收入在满足生活需要方面较为勉强，仅有44人认为目前的收入能满足生活需要，生活充裕。认为目前的收入能满足基本生活开销的有468人，占被调查对象的17.38%；认为目前的收入不太能满足生活需要，需要精打细算的有943人，占被调查对象的35.02%；认为目前的收入连有些基本需求都无法满足的有833人，占被调查对象的30.93%；认为目前的收入完全不能满足生活需要的有405人，占被调查对象的15.04%。 在社会保险补贴方面（见图7），大多数从业人员参加了养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。其中参加了养老保险的有2 492人；参加了医疗保险的有2 231人；参加了工伤保险的则有1 866人；参加了失业保险的达1 925人；而参加了生育保险的被调查对象有870人，参保人数较前面四种社会保险的参保人数明显减少。笔者认为这主要是因为许多地方的政策规定都未将生育保险补贴纳入公益性岗位社会保险补贴的范围内。 三、公益性岗位产生的社会效益 （一）公益性岗位成为安置就业困难群体的重要途径 通过公益性岗位多渠道安置就业困难人员，帮助就业困难人员顺利实现再就业具有非常重要的意义。就业困难人员由于身体条件等因素，在市场上就业常处于劣势地位，但他们中的绝大多数都希望通过参加工作来体现自我价值。政府开发的公益性岗位调动了他们就业的积极性、主动性，激发了他们参与社会劳动的热情和实现自我价值的信心，他们在实现自我价值的同时，在工作岗位上又可以重新认识自己，增强自信，增加家庭收入，重建美好家园。 （二）保障困难群体基本就业权，促进社会公平正义 公益性岗位安置就业困难群体，保障了其基本就业权，使之能够免受失业风险和社会排斥，并重新融入社会，维护了受助者的尊严，使其就业权和工作权得以实现。 调研过程中，我们了解到，公益性岗位满足了就业困难群体的劳动需求，公益性岗位从业人员大多因为年龄、劳动技能缺乏或者生理条件的限制而难以通过正常的市场渠道实现就业。长期无法实现就业不仅使得这部分群体的经济状况恶化，生存需求难以得到满足，还可能由于就业意愿无法得到满足和因劳动所带来的尊严与满足感的缺失，导致其产生不满甚至极端心理，被社会边缘化。而公益性岗位的开发设置帮助那些有劳动能力且有劳动意愿的就业困难群体实现就业，尽管不是长期稳定的就业，但却能够暂时解决这部分群体迫切的就业需求，使得他们不至于因为长久地失业而与社会脱节。 （三）实践中公益性岗位充分发挥了服务社会的作用 公益性岗位向基层公共服务和社会管理不断延伸的过程中，不仅解决了就业困难人员的就业问题，而且公益性岗人员也发挥了积极的服务社会的作用，城镇环境卫生、社会治安、校园治安、化解社区民间纠纷等有了很大的改善，为城区营造干净、整洁、有序的生活环境做出了应有的贡献。 在调研过程中，我们发现，在我国城镇化的推进过程中，催生出城市公共管理服务对劳动力的巨大需求，大部分地区所开发的公益性岗位在公共服务、城市管理等领域。政府对开发公益性岗位的单位提供财政补贴，政府通过财政补贴在公共服务与城市管理等领域开发设置公益性岗位，不仅满足了公共部门对劳动力的巨大需求，极大地降低了其劳动成本与经济负担；而且还通过公益性岗位为群众提供公共服务，让人民群众共享到了经济社会发展的成果。 四、我国公益性岗位规范管理存在的问题 （一）法律规定分散，地方法规缺乏规范指引 公益性岗位制度是一项就业援助制度。中华人民共和国就业促进法、劳动法、就业服务与就业管理规定、残疾人就业条例等法律法规均对就业援助做了相关规定。公益性岗位已经实施了十多年的时间，在实施过程中，人社部门做了很多探索和实践，但由于该项工作的复杂性和特殊性，市、区（县）尚未出台具体的政策和管理措施，在公益性岗位界定、就业困难人员范围、岗位补贴标准、参保方式、参加险种、补贴实现和公益性岗位人员管理等方面的问题有待进一步规范。各地区根据就业促进法，结合本地实际，也进行了一些探索，从调研情况来看，各地立法种类繁多，存在内容不完善，缺乏针对性的问题。缺乏针对公益性岗位的指导性规章。 （二）公益性岗位被过度开发的现象比较严重 公益性岗位政策设计之初是针对“4050”下岗失业人员，并不包含高校毕业生，也不是用于弥补机关事业单位编制不足的问题。而现在大部分使用公岗的用人单位在招用人员时，将年龄及学历都有限制，很大程度上已脱离了帮扶就业困难群体的初衷。部分部门和单位只从部门利益出发，追求公益性岗位从业人员的个人素质和学历，忽视了公益性岗位政策的初衷。在调研过程中，我们发现很多单位反映“上边千条线，下边一根针”，为了弥补工作人手不足，在机关、事业单位存在将公益性岗位作为人手不足的补充，使用公益性岗位人员从事系统的主要工作。造成在公益性岗位从事工作的人员成为业务的骨干，单位离不开，个人不愿意走。各地在开发公益性岗位的过程中，要确保开发数量必须与地区财政状况及用人单位承载能力相匹配，而不应无限扩大。 （三）公岗招录的就业困难人员认定程序不规范 调研发现，公益性岗位安置对象无具体条件规定，不够明确细化，比如“4050”人员不一定是就业困难人员，失业人员家中是否经营产业，大中专毕业生在公益性岗位上能否提高工作能力，能否激发就业创业激情。各地认定就业困难人员在程序上还不够规范。各地普遍将持就业失业登记证的就业困难人员作为认定的标准，但现实中普遍存在失业人员没去公共就业服务机构进行失业登记，许多就业困难人员并没有这种意识。这就会导致急需就业援助的人未能进入公益性岗位，条件稍好的人员反而在公益性岗位上耽误了更多的就业机会，而没有真正解决就业困难人员就业。 （四）日常管理考核困难，消极怠工现象难消除 尽管各地已经出台了公益性岗位出勤考核与绩效考评的相关政策，也制定了相关的监督体制。但是在政策实践过程中仍有不少用人单位存在问题。一方面，这些岗位较低的补贴难以对从业人员提供有效的激励，“干多干少一个样”的观念导致部分从业人员消极怠工，工作积极性不高；另一方面，有一些从业人员将公益性岗位视为政府提供的福利救济，既无职业发展前景，也没有失业的忧虑，因此也缺少工作积极性。此外，部分高校毕业生将公益性岗位视作一个短暂的过渡，在公益性岗位上的工作时基本用于复习准备公务员考试或者事业单位招考，工作态度也较为敷衍。再加上公益性岗位的开发总量较大且分散于城市公共管理服务的各个岗位，致使管理部门难以进行有效的监督。同时公益性岗位尽管由用人单位进行开发设置，但却不是用人单位的在编人员，且这些岗位由政府财政补贴，因此用人单位也往往疏于管理。 （五）公益性岗位人员退出机制不够健全完善 目前，多数地区存在人员无法实现有序退出的现象，大部分人员在公益上岗位上长期工作，出现了人员“只进不出”，无法有序流动的现象。在调研过程中我们发现，尽管国家和省级政府均明确规定，公益性岗位除距退休年龄不足5年的可以延长到退休，其余人员最长不超过3年，但调研发现一些地区公益性岗位从业人员的在岗时间普遍超过了政策所规定的3年，大部分人员是在达到法定退休年龄后才退出的。各地在具体的政策执行过程中，考虑到社会稳定等因素，大都未严格执行3年退出政策。 一方面，公益性岗位工作人员普遍认为虽然补贴收入较低，但毕竟能够按时足额领取，同时还缴纳社会保险，岗位相对稳定，由此便对公益性岗位产生了一定依赖感；另一方面，由于公益性岗位从业人员大多为大龄就业困难人员，身体健康状况差、文化水平偏低、以及劳动技能单一，导致这部分群体就业竞争力相对较弱且?y以提高，因此他们对公益性岗位的依赖性较强。而按照国家相关政策的规定，公益性岗位从业人员的服务期限不超过3年，这就意味着这部分人员在3年服务期满后将再次失业，同时3年后他们的年龄更大，就业难度不减反增。如果对这一群体强制执行公益性岗位3年服务期满退出的政策，不仅会恶化就业形势，还会对社会稳定造成冲击。据反映，因有些就业困难人员情绪不稳定，有的省已发生了数次集体上访事件。因此，出于社会稳定的考虑，部分地区暂未对这部分人群强制执行3年退出的政策。因此，在这样的情况下，每年可以使用的空余公益性岗位远不能容纳每年新增的就业困难群体，导致大量新增的就业困难人员难以得到有效的安置。由于公益性岗位工作人员普遍技能偏低，再就业能力较差，致使无法进入社会求职谋生，即使在大众创业、万众创新各种利好惠民政策出台的大环境下，对这部分就业困难人员而言似乎意义不大。 此外，对于原有的服务期已满3年的公益性岗位从业人员，考虑到社会稳定等多方面的因素，目前并未要求立即全部退出。在座谈过程中，我们了解到无论是公益性岗位从业人员还是用人单位均或多或少地表示在公益性岗位退出方面存在较大的困难。从公益性岗位从业人员这方面来说，大部分人都表示希望能继续留在公益性岗位上。由于早已熟悉了工作内容和工作环境，无论是从客观的时间成本投入角度还是从个人主观意愿的角度，退出公益性岗位均是一件为难的事情。而从公益性岗位用人单位的角度来说，公益性岗位从业人员的工作熟练程度和工作绩效均较为出色，且往往承担了较多的工作职责。 五、我国公益性岗位规范管理的对策建议 （一）健全公益性岗位规范管理的政策与法规 随着各地区公益性岗位开发数量的逐渐增多，一个特殊的劳动者群体正在公益性岗位上逐步形成，这个特殊的劳动者群体是社会上比较弱势的群体就业困难人员。因此，急需加强公益性岗位管理，进一步明确就业困难人员的认定标准。目前国家层面，除了国务院印发的文件对公益性岗位政策、管理做出原则性规定外，对公益性岗位定义、开发主体、管理主体、退出机制以及具体如何完善实施公益性岗位政策的其他问题，在法律法规或行政规范性文件层面上还处于空白，导致各省在出台自己的管理办法时缺乏依据。建议政府及时根据国发201523号文件精神，制定公益性岗位管理办法，对关键性节点进行明确规定，指导各省提高公益性岗位政策的实施效果。对公益性岗位管理与从业人员考核程序等内容进行规范。明确公益性岗位人员招录方式、招录对象、招录条件，招录过程中不得设置歧视性和限制性用人条件，确保公开、公平、公正对待就业困难人员。 （二）根据实际需求科学适度开发公益性岗位 公益性岗位的开发、管理要有章可循、有法可依，这样才能真正发挥公益性岗位托底安置就业困难群体的作用，也能杜绝在公益性岗位上追求个人利益、忽视岗位职责的现象。只有在政策和制度上做好保障，才能在实践中根据实际情况，因地制宜，根据用人单位的实际需求和就业困难人员的特征，开发出与就业困难群体相适应、相匹配的岗位。在制定开发方案的过程中，各地要根据就业困难人员规模、安全设施、基层社会管理和公共服务的需求等实际情况，按需招聘，总量控制，合理确定并适时调整公益性岗位的开发种类、数量及用工形式。同时，也要充分考虑就业困难人员及其家庭的实际情况，有针对性的开发，确保设立的岗位与就业困难人员实际需求相符合。 （三）对就业困难人员进行摸底调查，并分级分类 由于就业困难人员普遍文化素质偏低，往往没有意识到公共就业服务机构进行失业登记，并领取就业失业登记证，因此也往往无法享受到国家的就业援助政策。建议相关部门对本地区的就业困难人员实际数量以及人员的家庭经济状况进行摸底调查，对于就业并不特别困难的“4050”人员、家中经营产业的人员排除在公益性岗位援助范围之外。此外，还需要规定相应的具体条件和要求，进一步明确公益性岗位安置对象的范围，比如就业困难认定的依据、家庭收入状况的依据等。并对就业困难人员划分登记，按照困难级别，设置多个等级，按照“先特困、后困难”的原则，将特别困难的人员优先安置在公益性岗位上，避免出现一些就业不太困难的人员出现在公益性岗位上。 （四）明确岗位职责，制定科学严格的管理考核制度 由于公益性岗位是政府对就业困难人员进行托底安置的一项就业援助措施，因此公益性岗位的报酬水平要能满足保障从业人员的基本生活需求。岗位职责与工作强度应当与就业困难人员的身体素质和劳动技能相匹配，确保公益性岗位发挥其就业援助作用。公益性岗位的日常管理与绩效考核要有机结合，强化对公益性岗位的日常管理与考核考勤。人社部门要指导用人单位根据岗位要求，建立公益性岗位从业人员日常考勤考核管理办法，客观公正评价其工作情况并反馈给管理部门，有条件的可建立奖罚制度，对工作表现突出、做出积极贡献的个人，适当给予奖励。同时要明确用人单位的管理职责，要求制定细化的管理方案与考核评估制度，以科学严格的绩效考核确保公益性岗位从业人员的工作业绩符合岗位职责的要求，避免出现在公益性岗位上养闲人的现象。 （五