浅议当前城市化背景下的雾霾问题与治理.doc

法研15级公诉人班 李 方 2015212744浅议当前城市化背景下的雾霾问题与治理 摘 要：城市化作为工业化、现代化的必然进程，是当前中国正在经历的一个重大课题和历史性挑战。面对这一复杂多元的系统性工程，如果缺乏全面、协调、可持续的综合统筹，必然会出现诸多经济、社会、资源、环境等方面的问题。其中，城市空气质量下降和污染问题首当其冲，最为突出的莫过于广受诟病的雾霾问题。雾霾问题是典型意义上的“城市病”，究其产生根源实在与当前的城市化进程有千丝万缕的联系，而要实现雾霾问题的缓减、防范与治理，也离不开对城市化的正确认识与科学统筹。由此，笔者试图通过对当前城市化问题与雾霾产生及治理的内在联系作一粗浅分析，在此基础上初步探索“生态文明”语境下的新型城市化可选择路径。关键词：城市化、雾霾、环境治理、可持续发展城市化是人类社会进入工业时代之后出现的社会转型模式和历史进程。通常，以科学技术进步为标志的社会生产力的发展，必然地伴随着大规模的产业结构的调整，以农业为主的传统乡村型社会也必然地向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变。中国自古以农立国，创造了辉煌的农业文明和“天人合一”的世界观。长久以来，人与自然的和谐一直是中华文明生生不灭的精神传承。近代以来，工业文明的崛起改变了传统的社会组织形式，人口的流动和产业工人的集聚开启了全球性的城市化进程，中国也开启了自己的城市化进程。尽管作为后发国家，中国似乎并未从西方城市化进程中真正吸取教训。近年来，城市化进程中集中爆发的“城市病”实则在很大程度上反映了当前城市化进程的被动性和盲目性。雾霾，作为诸城市病中的典型代表与尤为甚者，成为公众舆评聚焦的中心。1、 城市化视角下的雾霾问题现状概述1、 “雾霾”的基本概念及其危害。“谈霾色变”的主角，雾霾，是发生在大气近地面层中的一种灾害天气，由于雾霾天气发生时大气能见度降低，可以对社会经济以及人民生活产生重要的影响；雾霾天气发生时大气气溶胶聚集在大气近地层，使得大气污染增强，空气质量下降，会对人体健康造成重要危害 张人禾，李强，张若楠.2013年1月中国东部持续性强雾霾天气产生的气象条件分析J.中国科学：地球科学，2014，44（1）：27-36.。根据互联网“百度百科”的解释：雾霾，是雾和霾的组合词，常见于城市。其实，雾霾非雾而是霾，霾是由空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子组成的。就其直接成因而言，雾霾是特定气候条件与人类活动相互作用的结果。高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物（PM 2.5），一旦排放超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，此时如果受静稳天气等影响，极易出现大范围的雾霾。雾霾对人体健康的危害主要包括对呼吸系统、心血管系统、儿童发育、生殖能力及心理等负面影响。2013年2月20日欧洲心脏杂志刊登的一项研究结果亦表明，患有急性冠脉综合征的病人如果过度暴露在空气中有2.5微米可吸入颗粒物环境下，死亡率将上升。同年11月，世界卫生组织宣布空气污染物是地球上“最危险的环境致癌物质之一”。2、 雾霾问题在中国当前的主要表现。尽管柴静的雾霾纪录片穹顶之下引发了专业人士的某些质疑，比如偷换概念、数据造假、片面引用等，但无可否认的是，柴静的确用她的行动和公众影响力向世人揭开了雾霾的像雾霾本身一样的笼罩在它身上的重重疑云而那些批判柴静的“专业人士”此前却每每抱着他们的“专业数据”欲说还休。这里引用穹顶之下部分数据以阐述当前的雾霾问题。从全年时间分布来看，数据显示：2014年，中国各大城市仍然而且普遍地经历了一个严重的雾霾年，北京雾霾污染天数达到175天、天津197天、沈阳152天、成都125天、兰州112天、石家庄264天。根据官方数据，2013年以来，雾霾波及30多个省份，100多个大中型城市，平均天数达29.9天，创52年来之最。就雾霾的全国地域分布来看，根据近年来的相关新闻报道及气象预报资料，2013年之前似乎还主要集中在东部各大城市诸如北上广。据国外媒体报道，美国宇航局TERRA对地观测卫星在2013年12月7日拍摄到中国东部出现的重度污染卫星照片，从图中可以看出从河北省到山东半岛，延伸到上海一线的内陆地区出现了较为严重的大气污染物事件，其中灰色部分为霾，当时的上海空气质量指数为404，北京空气质量指数为487，总体情况接近500大关，而高于300都被认为是危险的。然而，问题并不仅止于此，就东部而言，特大城市无一幸免，大城市幸免者寥寥，时至今日，中西部的省会城市如成都、西安、兰州等也纷纷加入“霾城”行列，就连中等城市如洞庭湖畔的岳阳也未能幸免，真真是“气蒸云梦泽，霾锁岳阳城”。有报道指出：近年来，城市雾霾天气越来越严重，并由大城市逐步向中小城市发展。就雾霾的严重程度而言，根据相关调查报告，对北京、天津、石家庄等8个重点城市的大气污染特征进行分析，结果表明，我国大范围雾霾期间，8个重点城市PM2.5，PM10均严重超标，其中PM2.5平均超标2.34倍，以石家庄市污染最严重 吕效谱，成海容，王祖武，张帆.中国大范围雾霾期间大气污染特征分析J.湖南科技大学学报，2013，28（3）：104-110。综上，雾霾在我国当前的发生情况表现出了分布范围广、持续时间长、污染强度大、城市性爆发等主要特点。3、 雾霾问题所表现出的城市化特征。回顾相关数据及媒体报道，不难发现雾霾主要在城市特别是城市群集中爆发，其中以京津冀尤为典型，长三角也是如此，2015年入冬以来，长（春）沈（阳）一线的雾霾集中爆发也表现出了这种趋势。就世界范围而言，历史上著名的城市“烟雾”问题可以作一比较分析。“烟雾”的生成是由于城市中工业与汽车排气被阻挡在大气回温层以下，尽管在控制城市烟雾方面取得了一些进展，各城市如洛杉矶、菲尼克斯、墨西哥城、伦敦和开罗，依然在很大程度上存在着对健康的威胁 查尔斯哈珀.环境与社会环境问题中的人文视野M.肖晨阳等译，天津：天津人民出版社，1998，7.。烟雾与城市俨然一对孪生兄弟，从伦敦的“雾都孤儿”到洛杉矶的“烟雾事件”再到今日北京的“雾霾围城”，烟雾只是在不同的工业时期，不同的城市化背景和水平下，更换了不同的“脸谱”和表达方式，而它所上演的都只是这同样一出剧目工业社会主导的城市化范式。从农业社会进入工业社会，所改变的不仅仅是劳动生产效率和生产组织模式，更加深刻的社会变革发生在农村向城市的转变，即城市化的进程。当城市化成为社会生活的主题，我们的社会范式已经被工业所主导，这里所改变的不仅仅是人与自然的关系，还有人与人的关系；不仅是人改造世界的能力，还有人认识世界的方式；不仅是人作用于自然的效果，还有自然反馈人类的情状。如果农业社会主要的致知环境是一个可由人类照料、改变和支配的花园，那么工业社会的致知环境就是它的急剧扩展 同上，60.。城市，是工业文明下人类所创造的经典意义上的人工环境与农业时代的自然村落有本质差别，这一人工环境及其产生的效果，非但已经超出了自然的自新、自洽能力，也超出了人类自身的认识和改造能力，当各种超过因素不断积累达到一定程度，以雾霾为代表的城市病群便集中爆发了。二、雾霾问题成因之城市化背景分析改革开放30多年来，中国城市化取得重要进展，2012年城市化率已达52.5%。但长期以来由于对城市化基本理论的理解有偏差，对城市化规律的普遍性认识不足，过于片面强调中国基本国情的特殊性，特别是急功近利的GDP崇拜以及不同利益集团以城市化为幌子的相互博弈，以致在城市化的发展上走了不少弯路，造成了诸多严重问题 王桂新.城市化基本理论与中国城市化的问题及对策J.人口研究，2013，73（6）：43-51.。其中最可堪忧的便是严重危及公众生活质量及生存安全的环境污染问题。从城市化角度分析，雾霾问题是过度城市化和片面城市化所带来的各种负面城市效应长期、综合积累并交互作用的必然结果。1、 人口过度集中造成城市空气质量承载压力骤增。以北上广为例，截止2014年数据统计，北京人口1961.24万人、上海2301.91万人、广州1270.08万人。过度的人口集中造成了严峻的环境压力和生态危机。以交通为例，人口的过度集中导致城市交通系统经常性面临拥堵甚至瘫痪，汽车作为交通工具以及由此产生的尾气排放也达到惊人的水平。城市能源、供暖产生的煤炭化石燃料燃烧排放激增。城市扩张及城市建设、房地产开发产生大量建筑粉尘污染，加上原本沉重的工空气污染物排放，使得城市空气质量时常濒于崩溃边缘。当然，人口密度只是引发城市病的相对因素。为此，有关专家提出自己见解。据广州日报11月12日报道 “相比纽约东京等国际大都市，中国的北上广人口聚集程度还远远不够”。北京大学国家发展研究院院长周其仁表示，人口向大城市集聚是城市化过程的自然趋势，能更好地拉动乡镇地区的经济发展。以东京为例，日本的大东京地区仅占国土面积的4%，却集中了25%的人口，近40%的生产总值。我国的北上广人口密度还远不及东京。然而，即便是在人口密度远远不及的情况下，我国城市空气质量即与东京岂止天壤之别。2、 工业经济的粗放增长模式绑架城市空气质量改善。改革三十年来，我国工业经济走的主要是“短平快”的发展路径，即过度依赖于人口、资源、环境而非科技创新的劳动密集型、资源消耗型、环境污染型的粗放式工业重复累进发展模式，这种发展在改革初期作为权益之计也是无奈之选，但绝不可持续。过去三十年的工业化和城市化使中国的资源消耗迅速增加，加之我国的工业化在很大程度上是承接全球劳动密集型产业转移的结果，大规模的出口在拉动经济增长的同时也为世界其他国家额外增加了我们自己的资源消耗，使生态、环境面临的压力越来越大。我国能源结构以煤炭为主，工业化使煤炭消耗急剧上升，2000- 2010 年间，我国煤炭消耗量从14.2亿吨上升到35.6亿吨，虽然每亿吨煤炭排放的污染物不断下降，但因煤炭消耗量成倍增加，二氧化硫、烟尘等污染物的排放总量没有大的变化 宁越敏.中国城市化特点、问题及治理J.南京社会科学，2012，10：19-27.。遗憾的是，转变简单粗放的工业低水平增长意味着大量的长线资金投入，无论是追逐眼前利益的中小企业还是追求短期效益与GDP政绩的地方政府，都无意于在这方面作出任何努力。即便党的十八大提出建设生态文明，将环境污染防治摆在前所未有的高度，并出台新的大气污染防治法的情况下，受现实利益的驱动，各地企业、政府依然我行我素，大气污染的状况仍为得到任何改观，相反随着问题的积累而愈演愈烈。人民日报2015年12月26日刊文治污不力须问责指出，在大气污染防治工作中，许多地方有方案、没措施，有部署、没落实，有考核、没问责，导致许多工作流于形式。不少地方，污染的祸首是肆意排污的无良企业。新环保法实施后，依然有污染企业胆大妄为。当然，还有地方政府的“不作为”。3、 城市生活服务功能的机制性障碍加深了雾霾危害。城市，对大多数国人而言不是家的所在，而是谋生的场所。中国当前的城市化率已经超过50%。城市人口的构成比例中仍有一半以上为流动人口，也就是所谓农村剩余劳动力进城务工者。他们作为共同生活在城市中的人群却难以享受城市所提供的医疗、教育、卫生等公共服务保障。即便对固定城市居民而言，哪怕是北上广这样的先进发达都市，也很难说享受到了任何意义上健全的公共服务保障。动辄“水淹帝都”、“雾锁连城”，城市的生活服务功能已经严重退化。国人有着东方人特有的含蓄与内敛，在另一方面体现为异乎寻常的忍耐力。日本原先在传统上也是一个没有舆论分歧的社会。这样的社会中，由社会及其领导人决定的方针或行动很少会发生问题。战后，日本的人民容忍了环境恶化，以此为代价，换取了经济的增长 日本环境厅国际课.日本的经验环境政策成功了吗？M.李金昌译，北京：化学工业出版社，1980，11.。这似乎也正是今天国人所做的事情。所不同的是，六十年代日本社会对于环境污染的态度急剧转变，大量针对环境问题的行政诉讼出现。中国的城市却依然在雾霾的穹顶下沉寂。从世界历史上看，公共服务功能是城市的基本功能，从雅典时期的城邦到罗马时代的威尼斯、庞贝等诸城市，我们可以看到清晰、完整的生活保障服务功能体系，如图书馆、公共浴池、斗兽场等。在此基础上，或者与之相对应的是市民社会成员之间相互理解、沟通和协调，因而形成涉及公共利益的公民决策、议事机制也在情理之中。今天中国的城市化，与城市的经济的工商业功能相比，对于公共服务和生活保障功能似乎可以忽略不计，环境质量和居民幸福指数不过是华而不实的舶来品，环境危机及由此产生舆论的非议也无非是无关痛痒的过眼云烟。最为关键的，是城市居民，环境危机譬如雾霾的最大的受害者，也选择了熟视无睹和集体沉默除了互联网上那些寥寥数语的自我解嘲与调侃。无言的冷漠成了雾霾最大的帮凶。3、 推进雾霾治理的新型城市化道路选择2014年3月，中共中央、国务院印发的国家新型城镇化规划（2014-2020年）是走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。规划提出了五大发展目标，一是城镇化水平和质量稳步提升。二是城镇化格局更加优化。三是城市发展模式科学合理。四是城市生活和谐宜人。五是城镇化体制机制不断完善。2015年12月20至21日，中央城市工作会议指出，“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。”集中整治和着力解决城市化进程中的诸多不绿色、不科学、不可持续问题已经到了刻不容缓的危急关头。1、 走城乡统筹、科学布局的城市化发展道路，避免人口过度集中。城市化是现代化的显著标志和必由之路，但应当辩证地看待人口集中和都市现代化水平问题。城市化或城镇化水平是社会发展阶段的一个数量化表述，本质上讲是应为实现城乡共同富裕，是社会发展的根本目标 王光焘.城乡统筹规划从认识中国国情开始论中国特色城镇化道路J.城乡规划，2012，1：9-12.。从这个根本目标出发，以农村经济绿色产业化和农村公共生活服务功能现代化为主要标志的农村人口的就地城市化也未尝不是一条可供选择的路径。摒除盲目扩城运动所代表的“大都市主义”理念，城市群建设及城市间功能合理分区的区域一体化建设，也能够有效地缓解城市环境承载严重超限问题，如当前的京津冀一体化建设。当然，从另一个侧面将，包括雾霾在内的环境公害产生及其解决都不是一城一市的个体问题，必然涉及区域统筹。2、 优化升级产业结构，坚决淘汰落后产能，大力发展绿色经济。产业结构升级是当前的国家战略。这里主要从城市经济从第二产业为主向第三产业为主转变的意义上说。转变粗放型经济增长可能会在一定时期内减损经济增长的速率，但从长远看，由此产生的环境效益、生态效益是任何经济效益都无法企及的，何况在维持落后产能过程中所造成的环境污染、资源浪费等负面效益也远远抵消了短期的经济效益。在关停中小低水平重复建设的落后产能工业企业过程中，总会有人提出城市流动人口就业问题。实际上，真正吸纳人口就业的主体恰恰是第三产业，阻碍关停的往往是背后的经济利益链