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文档简介

坚持使用说理式行政处罚文书情况汇报镇江市扬中质量技术监督局(2006年12月8日)各位领导:欢迎大家来扬中局指导工作。现在,我将四年来坚持使用说理式行政处罚文书的情况向在座的领导作一汇报。一、说理式行政处罚文书使用的基本情况为促进扬中经济发展,创造良好的投资环境和法制环境,切实打造法制质监,2003年以来,我局在省、市局和扬中市政府的正确领导下,深入贯彻上级关于推进依法行政的工作部署,把规范行政执法、提高办案水平的突破口选择在推行使用说理式行政处罚文书工作上,经过学习动员、文书改革、推广使用和规范提高等阶段具体工作的落实,实现了预期改革目标,较好地规范了行政处罚实施,促进了行政处罚公正、公开。推广和使用说理式行政处罚文书4年来,我局先后立案查处各类质量技术监督行政案件340起,涉案货值6000余万元,已经结案296起。除6起向扬中市人民法院申请强制执行外,其余案件行政处罚决定书全部执行到位,结案率85%,案件执行率90%。已连续多年没有发生行政复议、行政诉讼。由于我们大力度地坚持使用说理式行政处罚文书,在实施行政处罚、纠正违法行为中充分体现处罚与教育相结合的原则,充分保障行政相对人行使陈述权、申辩权,质量技术监督办案质量逐年提高。我局连续被评为扬中市“依法行政先进单位”,连续五年荣获扬中市、镇江市、江苏省“文明行业”荣誉称号。二、坚持使用说理式行政处罚文书的主要做法行政处罚法颁布以来,我局以省局质量技术监督行政案件办理工作规则为指导,以全省系统质量技术监督案件办理质量评议考核细则为平台,逐步强化行政处罚文书的构建工作。然而,近年来,客观形势发生了重大变化,质监法律法规体系的日臻完善,老百姓法律意识的迅速觉醒,司法查审制度的日渐严密,本系统内部对行政执法的上级监督逐步深化,对我们基层行政执法工作都提出了更新更高的要求。因此,行政处罚文书过于简单粗糙的一系列弊端逐渐显现:一是处罚对象表述不清。办案人员对当事人自然情况表述不尽完整,或者将个体工商户起的字号列为被处罚人,或者对非法人组织难以准确表述,造成在被处罚主体上引发争议;二是认定事实过于简单。改革前的部分行政处罚告知书、决定书认定事实陈述过于简单,有时只用一两句话“高度概括”。陈述过于简单的事实认定,往往引发事实争议,从而增大了复议机关、法院以认定事实不清而撤销案件的可能性。三是证据不引用、理由不阐述。过去传统的处罚文书中较少引用证据,而且在适用法律时只引用法条不讲其道理。这种文书老百姓看不明白,存在疑惑,内心不服,无疑滋生了对立情绪,增加了执法矛盾,易引发较多投诉,往往使执法负面效应放大。上述问题的根本原因在于说服教育简单化。因此,我们认为,必须冲破行政执法的习惯套路,与时俱进地将人本思想体现在处罚文书的格式设定中,切实增强处罚文书的说理性,从而走出一条处罚文书科学、规范的创新之路。2003年7月,扬中市政府下发关于进一步推进依法行政工作的决定,其中一个重要的举措就是在行政执法机关中试点说理式行政处罚文书,这为我局处罚文书改革带来了难得的契机。依据行政处罚法第39条的原则性规定,结合质量技术监督行政案件的特点,改革中的说理式行政处罚文书的主要内容体现在六个方面:一是首部简明扼要。对当事人自然情况的表述简要、准确而又规范;二是案件事实的表述完整准确。案件事实就是案件发生的一切真实情况包括时间、地点、人物、过程、结果。执法人员要将当事人违法行为发生的整个过程真实地反映在处罚文书上;三是佐证案件的证据逐一列举。考虑到当前行政执法人员的执法水平的现状,证据列举由简到繁,暂不用所列举的证据对证明哪一部分案情事实作出说明;四是法律适用的理由全面表述。由于案件的千差万别,执法人员应当结合个案事实对法律、法规进行更详尽的法理阐释,以充分地说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由。特别在行使自由裁量权时,这种论证更显得必要。当案件定性准确后,则以更详尽的解释和说明最终确定处罚幅度就显得十分重要。五是不予采纳当事人所提出观点的理由详尽说明。当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点有些是合理的,有些是无理的。对无理的、不符合法律、不予采纳的原因力求说清、说透。六是案件的办理程序明确交代。如证据先行登记保存、查封扣押、抽样取证、处罚告知、听证等等,对于这些重要的步骤程序,处罚文书均作表述,决不遗漏。以上六个方面的探索和改革,基本形成了当前扬中质量技术监督行政处罚文书的格式、内容和风格,对培养执法队伍、提高执法质量、促进依法行政起到了明显的作用。说理式行政执罚文书的启动、使用和坚持大致经过统一思想、宣传发动、文书改革、法制代办、稽查自拟、观摩研讨、总结提高七个阶段。其中,重要的工作阶段有统一思想、法制代办、稽查自拟。党组作出在全系统推行使用说理式行政处罚文书后,我们先后组织法制、稽查人员学习上级的有关规定,坚持从行政处罚法立法宗旨的高度科学把握行政处罚的主要原则精神,强调在行政处罚工作中坚决贯彻以人为本的重要思想,力求通过说理式办案实现行政执法工作“亲和化”。在此基础中,局分管领导、法制科及稽查大队的主要负责人先后到兄弟部门观摩、学习,在此基础上对说理式行政处罚文书推广使用工作作出具体安排和部署。法制代办是改革文书的重要步骤和环节。考虑到一线稽查人员诸多的实际情况,我们曾在一定阶段由局法制科负责起草行政处罚告知书和决定书。稽查办案人员按新的处罚文书条款要求取证,梳理证据,按说理的要求对适用法条和自由裁量幅度提出书面建议。这样,法制人员在启动新文书阶段较好地发挥着指导推进作用,稽查人员则在潜移默化中接受了说理式处罚文书对办案所提出的一系列新要求。稽查人员制作文书是说理式文书改革的高潮阶段。我们以岗位练兵的形式,对全体稽查人员提出撰写使用说理式文书的任务要求,案件初审阶段主要对说理方式、过程作出审查,通过初审后再提交案审。在这一阶段,稽查人员不仅学习法律法规,而且学习语法和逻辑,有的队员还认真学习书法、摄影、写作和计算机操作,以增强收集、整理、固定、使用证据的能力水平。经过半年时间的岗位练兵,截止 2000年7月,我局稽查人员人人能够在计算机上独立完成说理式处罚文书的制作。总结提高阶段,局领导主持有关人员对办案卷宗开展点评,针对说理式文书中的存在问题,组织对行政处罚程序,特别是证据收集业务知识进行再学习、再认识、再提高,并且将“说理”由行政处罚决定书扩展到告知书。以上七个阶段具体工作的落实,使用说理式文书在办案人员中形成了制度。说理式文书为推进全系统行政执法不断迈向新高发挥了明显的业务优势。三、坚持使用说理式处罚文书的成效及体会随着说理式行政处罚文书的推广使用,执法人员对执法程序有了清醒的认识,对证据的调取、收集、取舍、整理,也有了新的把握,对法律宗旨也有了更深的理解与感悟。也随着处罚文书制作质量的提高,上级法制部门、本市人民法院、检察部门对我局行政办案工作给予较高的评价。说理式行政执法文书已成为我局向社会公众展示“科学、公正、廉洁、高效”行业形象的有效载体。对此,我们的主要认识和体会有这样几点: 1、强化行政处罚文书的说理,是提高执政能力的内在要求。按照党的十六届四中全会提出的提高“五个能力”要求,当前,我们应认真查找执政能力方面存在的差距和不足,不断研究新情况、探索新问题,创造新机制,增长新本领。国务院全面推进依法行政实施纲要也明确指出,全面推进依法行政,必须提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度。说理式行政处罚文书的使用,从制度方面保障了行政处罚公正、公开的实施,能够较好地体现过罚相当的原则,更好地体现了教育与处罚相结合的原则,更好地处理了行政相对人的权利和义务关系问题,是规范质量技术监督行政处罚的有效举措,为提高人民群众对质量技术监督行政执法工作满意度开辟了良好的工作路径。2、强化行政处罚文书的说理,是社会各界对行政执法工作监督的有效途径。大量的实践证明,行政处罚文书如制作过于简单,单从文书所述内容难以看出处罚的对与错,给社会各界对行政执法工作的监督带来诸多困难。而说理式文书认定的事实、理由非常明了,处罚决定的正确与否容易判断,避免了监督的盲目性。说理式文书对处罚过程能够公开的内容尽量公开,对收集的证据及当事人陈述申辩的意见进行有针对性的分析说明,将执法活动的全过程置于行政相对人及社会监督之下,这就从客观上减少了执法人员办关系案、人情案、枉法办案的可能性,不仅对质量技术监督机关的廉政建设起到有力的促进作用,而且有效地争取了社会各方面对质量技术监督行政执法工作的认识、理解与认可,对案件的结案率、执行到位率起到重要的保障作用。3、强化行政处罚文书的说理,是促使当事人服罚息诉的直接因素。说理式处罚文书能比较客观地反映处罚决定形成的全过程,既包括程序方面又包括实体方面,既把当事人的观点写明,又把认定或不认定的理由写清。当当事人从处罚文书上看到自己提供的证据已被注意到,自己说的话已有回音,自然对据此作出的结论也就少有抵触,就会服罚息诉,从而有利于减少社会矛盾,维护社会稳定。例如,2003年7月至2004年1月期间,我局先后对本市某电路设备有限公司制售假冒、未经强制性认识制售工程电器开关的质量违法行为实施三次查处,该厂作为社会福利企业,社会有关方面对质监办案议论较多,当说理式文书送达后,一些持说情态度的乡镇和部门领导的态度随之发生改变,一度对质监执法的指责转变成帮助我们做行政相对人的说服教育工作,促使了当事人服罚息诉。几年来,我局行政执法办案没有出现行政复议和诉讼案件,与说理式行政处罚文书的使用有着密不可分的关系。4、强化行政处罚文书的说理,是提高执法人员综合素质的必要手段。制作说理式行政处罚文书,尤其在写好事实和证据的认定理由时,执法人员不但要知其然,更要知其所以然,要将抽象的法律条文中所蕴含的精神,深入浅出地挖掘出来,为社会各界的一般人所理解和信服,没有对法律深层次的理解和较高的语言逻辑能力是写不好的。这就要求行政执法人员迅速补充法学理论知识和相关知识,迅速提高自身素质,培养熟练驾驭本职工作的能力和水平。因此,执法人员通过说理式处罚文书的制作,

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