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从唐代监察制度的演变看监察与政治环境的关系 摘要：监察制度贯穿中国古代2000多年的?v史。其中，唐代的监察制度对当时以及后世都有着深刻的影响。任何一种制度都不是一成不变的，本文通过描述唐代监察制度本身及发生的变化，再结合不同时期的不同政治环境分析监察制度发生变化的原因，找到监察与政治环境之间的关系。 下载 关键词：反腐 唐代 监察制度 政治环境 中图分类号：D691.49；K242 文献标识码：A 腐败，是一种以公共权力谋取个人私利的行为。从历史的角度来看，腐败不是一种简单的剥削阶级的属性，而是一种与国家社会发展过程相伴随的常态的政治现象。历代王朝为了维护统治，都随着时代的进步而出台新的反腐政策，正是这些反腐斗争在许多时期挽救了政权。在这些反腐斗争中，监察制度发挥着重要的作用，自秦朝之后，以御史为中心的监察制度在中国两千多年的历史中，在惩治腐败、维持官僚机构正常运行等方面都发挥了重要作用。在这之中，唐代的监察制度趋于成熟，体制相对完善。 1 唐代之前监察制度的发展 秦始皇统一六国，建立秦朝，创立了“三公九卿”的中央官制，这就是中国古代监察制度的开端。秦朝的御史大夫不仅是最高监察官，同时也是副丞相。如此设置的原因，据推测是皇帝不放心丞相权力独大，所以派自己的亲信担任御史大夫，监察以丞相为首的所有官员。 汉代前期继承秦制，御史大夫仍然是副丞相，位列三公。到了西汉后期，汉成帝建立了新的三公制度，以丞相、大司马、大司空为三公，地位平等。此三公均与监察工作无关，负责监察的最高长官变为了御史中丞，不再负有行政职责。并且，续汉书中首次出现了“御史台”的称谓。自此，“御史台”成为了历代监察机构的代名词。这就反映出了监察与行政事务的分离。但从行政中分离出来的御史台在这个时候并不独立，御史台在名义上属于少府，而少府掌管皇室的事务，是皇帝的私府。将御史台置于少府之下，说明此时的御史台与秦代一样具有皇帝亲信的色彩。 汉成帝改革之后，魏晋南北朝时期监察制度没有发生实质性的变化，只是作为行政机构的尚书台也拥有监察权，尚书可以对御史进行监察。尚书与御史的互相监察反映出制度在逐步向更加合理的方向转变。 隋代对于尚书台和御史台的关系做了更加明确的规定，监察权重新完全归于御史台。并且，隋炀帝废除了御史在皇宫内办公的传统，这就说明御史不再具有皇帝亲信的色彩，监察制度终于走向了成熟。 2 唐代中央和地方的监察制度 2.1唐代中央的监察制度 唐代御史台的监察重心在于朝廷重大行政事务和京城百官，同时兼顾对地方的监察。监察御史的负责范围在殿堂之外，“铸钱、屯田、铨选、决狱”等都属于他们的职责。虽然监察御史品秩最低，但他监察所涉及的方面却最为广泛。这种“品卑权重、以卑察尊”的监察原则，使御史们不会因贪恋权位而对官员的违法行为隐瞒不报，从而起到有效惩治腐败贪官的作用。“三院御史在行使监察权时各有侧重、职责分明，又统一于一台，构成整齐划一的中央行政监察系统。” 需要注意的是，在武则天参政的睿宗时期，御史台发生了重大变化。原先的御史台被改为“左、右诉政御史台”，共设置120名御史，并提高了除御史大夫和御史中丞以外的主要官员的品秩。因为这些变革，御史台的地位得到了很大的提升。但到了玄宗时期，右台被彻底废除，左台更名为御史台。之后，御史台制度再没有重要的变化。 2.2唐代地方的监察制度 唐前期地方行政的最高长官是都督和御史，他们同时也是所管辖区内的监察官，负有对地方官员的监察责任。但在地方上进行具体监察工作的是“录事参军事”和“主簿”。其中“录事参军事”不仅负责监察中央公文在地方的实施、违反制度选拔官吏等情况，还可以直接监察刺史的行为，这就表明录事参军事是地方行政系统中的最高监察官。 玄宗年间还在地方上设置“采访处置使”。这既不同于御史台的十道巡察使，也不是地方上的行政监察官，而是一种地方上固定的独立的监察系统 。需要注意的是，地方的录事参军事虽然负有监察职责，但本质上是行政官员。“采访处置使”的设立可以很大程度上避免地方行政对监察造成的干涉和影响。 安史之乱爆发后，藩镇割据更加严重，地方监察制度遭到了严重破坏，采访使制度被迫废除。“中央在整顿破损的地方行政体制的同时，逐渐形成了以使职为中心的监察体制，它主要包括观察使系统、巡院系统和录事参军事系统”。 3 唐代监察与政治环境的关系 唐太宗李世民发动玄武事变夺得帝位后开启了贞观之治，为了争取民心巩固统治，在反腐方面表现出对腐败深恶痛绝的态度：在继承隋代各项反腐法律、制度的基础上，对具体做法加以调整和改善，从而达到了“君臣一体、贤能进用、集思广益”的良好局面。这一时期中央监察的弹劾程序简单，御史台全体成员掌握着弹劾的权力。可以说最大程度上保证了监察权行使的独立性。而这个时期的弹劾案件中，违反规章制度和渎职是弹劾的主要理由，被弹劾的官员也没有明显的利益争斗。也就是说，弹劾在太宗年间的确发挥着监督官员行为的作用，并没有沦为朋党之争或者泄私愤的工具。 太宗之后，高宗立武昭仪为皇后。如前文所述，武则天参政时就控制了御史台，这样做的原因可能是为了给自己提供一种制度上的、并且具有法律力量的稳定的支持，为夺取政权做准备，掌握着监察和弹劾的御史台正好满足这种需求。所以对御史台的调整就不是为了完善制度或者更好地发挥监察作用。直到武则天临朝称制，御史台都是她手中巩固统治的工具。所以她的政策在吏治方面表现出的特点是打破等级身份的限制，大量社会基层人士进入官僚队伍；同时以强化监控与严刑酷法相结合，严厉打击违法乱纪的贪官污吏。吏治的总体情况保持稳定，但已经不及贞观年间。“权力源头面临着无时或息又无法调和的尖锐斗争，而权利斗争的压倒地位，又冲击着基本政策的贯彻和各种制度的正常运行权力斗争的恶性膨胀，必然导致腐败之风的恶性蔓延”。 其后，唐玄宗诛杀太平公主及其党羽夺得政权，为了吸取教训，“停百姓共厌之事，行天下同乐之政”，改变了围绕皇权争夺的激烈斗争局面，从根本上扭转了迅速蔓延的腐败之风，迎来了“开元之治”。但是，玄宗所采取的政策大多都是贞观年间的旧政策，早已不能适应变化了的社会环境。玄宗年老之后更加不能勤勉与政事，许多重要制度的调整过程严重滞后，且在调整过程中易于发生的吏治问题十分严重。一系列问题使开元时期成了唐代衰退的开始，前文中提到的“关白”和“进状”就反映了这一点。关白和进状的出现造成了御史们的弹劾独立性遭到严重削弱，而这种情况的出现关键原因在于宰相专权。当时的宰相李林甫为了扩大自己的权力，削弱掌握着监察权的御史是必然的。监察权遭到严重削弱，而统治者又没有给予足够的重视。 安史之乱以后的大唐帝国，面临着更加严峻的内忧外患。以安史之乱所暴露出的藩镇问题为代表的结构性问题、制度调整滞后所导致的朝廷权威的逐渐丧失等都是中晚唐面临的麻烦。而最棘手的麻烦就是中央财政收入出现危机，财政收入锐减。国家为了保证税收，各项政策均有所改变。反应在地方监察制度上，就出现了巡院和录事参军事的职责重点转变为打击经济类犯罪，而不再是监察地方官员。同时，地方上对于官僚队伍的监察权分配混?y，节度使、观察使等使职之间职责不清，地方吏治迅速恶化。种种矛盾长期得不到妥善解决，愈演愈烈的党争和宦官专权局面终于在元和末年形成，实际上说明了腐败之风无法真正扭转。据统计，唐代后期官员贪污渎职的事件是唐前期的2.5倍。即使文宗、武宗都采取了若干整顿吏治的措施，腐败问题仍得不到遏制。 中国自进入阶级社会后，反腐政策从未间断。这一方面是由于腐败会动摇社会稳定的基础，造成社会动荡；另一方面是由于反腐的政策和措施，可以极大地维护中央集权，监察制度就可以说明这一点。加上在我国古代特有的政治文化形态中，皇权高于一切，任何法律、制度根本上都是为了维护皇权。当然，这些制度都在一定程度上起到维护稳定、推动社会发展等积极作用，但它们的局限性也不容忽视。纵观唐代的历史不难发现，唐前期社会整体氛围良好，上层统治者勤勉于政事，监察制度就能有效地发挥作用，监督官吏行为，维护正常的社会秩序。而到了后期，社会氛围堕落、昏君无能统治、政治环境恶劣、地方的监察权分配混乱，御史行使职能经常受到来自宦官、藩镇等势力的干扰。种种原因使得监察制度无法发挥力挽狂澜的作用，只能放任帝国一步步走向毁灭。 如此看来，监察制度有效发挥作用往往是在政治清明的时期，良好的政治环境可以保障监察的顺利进行。而相对完善的监察制度又可以进一步保护政治环境。但是，当社会矛盾积攒到一定程度得不到解决、朋党之争愈演愈烈，正常的监察很容易被打乱和控制，不能发挥其作用。这很可能是因为服务于皇权的根本性质决定了监察制度无法避免的受制于皇权、受制于政治环境，是封建政体所