从公共危机决策到公共危机管理.doc

作者：依仑石排 提交日期：2006-12-31 01:24:00 从公共危机决策到公共危机管理- -| 回首页 | 2005年索引 | - -不讨厌我喜欢的，不喜欢我讨厌的危机决策资料/3893383.html关键词： 危机决策 危机管理范畴的“危机”，一般是指社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康行与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态。危机事件在一程度上可以预防、预警，但人类不可能完全避免危机事件的袭击，危机是人类社会中的一种常现象。在一定意义上说，人类文明发展过程就是回应各种危机挑战的过程。 再次，社会自主动员是建立完善的危机管理沟通机制的需要。在危机管理中，沟通是非常重要的基础性工作。可以说，没有有效的信息沟通机制，就不可能有高效的危机治理。正如有学者强调的，“在危机管理中，沟通是最重要的工具。如果身陷危机情境的人，与它有牵连的人和管理危机情境的人之间没有沟通的话，就无法评估危机及其影响。危机管理依赖于信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力”。罗伯特希斯：危机管理，中信出版社2001年版，第141页。危机管理中的沟通，既应该使危机的情况、政府的意图等等宏观的或微观的有效信息使公众广泛知晓，以全面的、可靠的信息武装民众，避免流言的滋生与扩散，同时也要把民众的所思所想，把民众的关注、担忧、要求、建议等等表达出来，使危机管理者准确把握民情，掌握有关危机管理的各方面信息。在沟通渠道上，应既重视正式沟通，也应注意非正式沟通，并警惕正式沟通中的信息过滤和非正式沟通中的谣言等消极信息的影响。要做到这些，单靠政府的宣传与信息收集，效果往往是不够理想。社会单位、社区、非政府组织等作为政府与大众之间的中介，在促进二者之间的沟通上能够发挥重要作用。 引自龙太江，从“对社会动员”到“由社会动员”危机管理中的动员问题，政治与法律，2005年第2期 大部分的突发事件都发生在基层，但基层政府往往缺乏有效应对这些事件的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件。因此，今后中国危机管理体系的建设要考虑重心下移的原则，从根本上加强地方政府应对突发事件的能力。 从2003年下半年起，国务院就从“一案三制”入手，把突发事件应急管理体系的建设作为一项重要工作来抓。一案就是应急管理预案。国务院成立了应急预案工作组，组织各个部门起草了一份国家总体的应急管理预案、25个专项预案、80个部门预案。三制就是法制、体制、机制。突发事件处置法经过各方的努力现在已经提交人大审议。从体制上看，国务院准备在办公厅下设立应急管理办公室，成为一个常设的应急管理机构，协调和监督应急管理各个方面的工作。各个地方政府和有关部门也做了很多具体的工作。在应急管理体系建设方面出现了一个前所未有的局面，从原有的比较被动的事后管理体系到整体的生命周期管理体系，从分散的不同领域的具体管理到以“一案三制”为代表的有组织)有系统的全方位应急管理体系。可以说，这是一件利在当代，功在千秋的大事。 就目前情况看，中国政府危机管理工作中最迫切需要解决的问题是什么？ 薛澜：首先是观念问题。不少地方政府在被动的解决突发事件方面比较积极，但在建立一个常备不懈的应急管理体系方面不够重视，或只是口头重视并不舍得真正花大气力去做。其次是基层政府的能力问题。大部分的突发事件都发生在基层，但基层政府往往缺乏有效应对这些事件的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件。因此，今后中国危机管理体系的建设要考虑重心下移的原则，从根本上加强地方政府应对突发事件的能力。同时，要解决激励机制的问题，鼓励政府官员去治本而不仅仅是治标，鼓励政府官员去承担责任而不是推卸责任。 您认为西方国家政府在危机管理方面有哪些经验值得中国政府借鉴？ 薛澜：西方各个国家根据各自的情况都建立了比较完善的危机管理体系。在法制、体制、机制等方面有很多值得我们学习的地方，中国目前的很多工作也借鉴了这些国家的经验。从具体国家来看，我觉得我们应当重视日本在应对各种灾害和事故所建立起来的管理体系，日本在这个方面的工作在发达国家中也是非常突出的。从具体经验来看，有一点我们目前重视不够的就是对具体事件的经验和教训总结的机制。美国对于比较大的危机事件（如航天飞机爆炸，911恐怖袭击事件等）都会组织一个相对独立的，有各个方面参与的调查委员会，去深入地分析事件的前因后果，得出具体的经验教训。中国在这个方面的工作还要大大加强。 日本是一个危机意识与忧患意识极强的国家。由于自然条件先天不足，日本危机管理的核心任务长期以来主要是应对自然灾害。但近年来，日本已经将经济!安全等领域纳入危机管理范畴，转而强调综合性危机管理。导致这一变化的主要是三起危机事件：一是1995年3月20日“奥姆真理教”制造的东京地铁沙林毒气事件；二是受2001年美国911事件的影响；三是2002年朝鲜导弹飞越日本上空所带来的巨大安全震撼。 日本危机管理体制以首相为最高指挥官，由内阁官房负责总体协调、联络。日本自1986年起在内阁设立安全保障会议，负责处理国防与国家安全等重要事宜，包括国家遭到武力攻击在内的紧急事态。安保会议由首相召集，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官等。 在日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，由其负责危机管理，为的是在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施，做出第一判断。 内阁官房还设有由首相任命的内阁危机管理总监，统一协调有关危机管理的事务，这就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留情报的局面，有利于更有效地处理危机。 另外，日本还针对自然灾害频繁的情况设立了中央防灾会议。主席由首相担任，成员包括防灾大臣（一般由国家公安委员长兼任）及其他大臣等，其主要职能是制定防灾基本计划及地区防灾计划并推动其实施；在发生非常灾害时，制定紧急措施并加以实施。 杨敏：从更基础的层面改善政府危机管理著名危机管理专家)清华大学教授薛澜访谈录，决策，2005年第8期 公共管理危机是指在公共管理的过程中，直接或间接作用或影响公共管理系统和过程并对公共管理系统和过程产生冲击和威胁的情况。这些危机是多种多样的，有社会的危机，也有自然的危机，有组织管理的危机，也有文化体制的危机，有物质的危机，也有精神的危机。 目前，我们虽并未对危机情境所涉及和由此而产生的危机管理给出一个非常全面的技术性概括，但危机表现出来的特征是理论界和公共管理者所认同的。 1、涟漪效应。危机事件相比其他事件有其自身的特点，首先是涟漪效应，即危机发生后，危机就像一颗石头投进池水中引起阵阵涟漪，对外部产生负面影响。在涟漪效应中，一些初始危机往往会引发更大的危机。例如非典型肺炎在我国的大范围的传播，在初始的危机管理中，侧重于防病治病，保护人民的生命财产。但随着危机的深人发展，给社会带来了全面的影响:政府形象受到质疑，94个国家对我国公民限制人境; 经济增长受到削弱，交通、运输、旅游等行业亏本经营，影响国际资本投资;给国民生活带来不便，甚至造成一定程度的精神和心理恐慌，等等。 2、危机管理的不确定性。危机是由意外事件引起的危险和紧急的状态，它具有意外性，决定了危机管理的不确定性。 具体表现在以下一些方面： （1）管理对象的不确定性。人们所进行的管理活动，一般都有着确定的管理对象。例如，公共经济管理中的产业政策的制定，计划的指导，公务员管理中的晋升、考核、奖励、辞职辞退等具体对象。但是，危机管理的情况则不同。危机管理的对象来自不确定现象的危机，由于发生次数极少，人们就很难事先将它们列为危机管理的对象。这类危机往往要在爆发以后才引起重视，因此，很难在事先对它们进行监测、预控和制定处理计划。它们作为危机管理的对象，具有不确定性。因此，在危机管理中，要运用一些可行的现代管理方法来集中有关专家的意见，把那些最可能发生的危机列为危机管理的对象。 （2）危机预测的不确定性。对于来自确定对象的危机一般可以运用量化预测法。但是，对于来自不确定对象的危机，量化方法就无能为力了，只有通过主观评价方法，依靠有关人员的经验和直觉进行预测。由于不确定对象危机发生的次数极少，预测人员难以积累足够的经验，因此，这类预测主观成份较多，依据也不够充分，从而预测的结果比较粗略，可靠性较差。 （3）危机预控的不确定性。危机预控是在危机监测的基础上，在早期对可能引起危机的因素采取措施，以避免危机爆发。对确定型危机管理，其组织可进行全面监控，事故一般是可以避免的。若危机来自不确定性现象，对其进行有效的预控就相当困难。为了实现危机管理的目的，一方面要着重强化危机预控；另一方面，又不能完全依赖危机预控，必须同时做好当危机爆发时处理危机的各种准备。 （4）危机处理计划的不确定性。危机处理计划是指组织在紧急状态下的行动方案。危机处理计划的不确定性表现在：危机处理计划不可能穷尽所有将要发生的危机。在危机管理中，只能经过预测。把那些发生可能性和危害性较大的危机列人计划，可是危机处理计划难以将所有的危机处理措施都包括在内，为了能在危机爆发后迅速而有秩序地采取行动，要求每一危机的处理计划都详尽周到。但实际上，即使是同一种危机，也有很多不同的情况。 3、危机管理的应急性。危机管理的应急性是指在紧急状态下危机处理的时间极其有限，它由危机的紧急性决定。危机的爆发一般分为前兆阶段、爆发阶段和持续阶段。在前兆阶段，要预测危机，监视危机，采取措施预防危机，并为处理危机做准备。在持续阶段，要清除危机造成的不良后果，并总结经验教训。这两个阶段的工作节奏属于常态管理。在爆发阶段，时间紧，任务重，分秒必争，要采取非常态的管理方法，亦即应急管理。在处理危机的过程中，首先要权衡利弊得失，分清主要危机和主要危害源;其次要当机立断、果断决策，以迅速实现对危机的控制.把危机的涟漪效应控制在最小范围。 引自吴开松、莫蕾钰，公共管理危机与危机管理，理论月刊，2004年第9期 非程序化决策是对一种非重复性质的、非结构性的、异乎寻常的和没有限定的情况而使用的。在危机状态下，“决策者先前认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战，突发意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，决策者必须在相当有限的时间里做出重要决策和反映。”可见，危机决策是一种非程序化的决策，“它要求组织（决策机构和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些繁文褥节，以尽快的速度做出应急决策。” 与常规性、程序化决策相比，危机决策的特点表现在以下方面：1、非程序性。由于危机状态的特殊性，要求危机决策的程序在不损害决策合理性的前提下适当简化。如美国在911事件的处理中，布什总统指示司法部长阿什克罗夫特：只要不违反宪法，在采取行动时可以打破一切框框。2、时效性。危机具有突发性和紧急性的特征，危机事态的恶化会对组织带来很难预料的严重后果，时间因素非常关键。此时，决策者的首要目标是以尽快的时间遏制危机事态的蔓延，把危机控制在一定的范围内，这就要求危机决策者必须快速、高效、随机决断。3、有限性。危机决策的有限性主要是指所需信息和人力资源的有限。在危机状态下，决策者并不具有相关决策状况的所有信息。一方面，由于危机事态发展本身的随机性和不确定性，很多危机信息是随着危机事态的发展而演变的，致使决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息：另一方面，有些地方政府存在缓报、瞒报、漏报的事实，人为造成决策中枢机构信息掌握的滞后和不充分。从人力资源的有限性来看，特别是技术性很强的危机发生，受决策者个人条件的制约，需要在咨询特定领域的专家后方能做出决策，但我国决策咨询系统尚不健全，专业人员很难在第一时间提供科学咨询，此时决策者会感到力不从心。4、主观性。危机决策要求把决策权力高度集中于决策者手中。决策者主要凭借自己敏锐的洞察力，依靠自身的智慧和胆略，迅速做出相对满意的决策方案。很大程度上，危机决策的水平就是决策者素质的表现。 二、危机决策的制约因素危机决策和常规决策所处的情境不一样，常规决策面临的外界环境相对确定，可通过民意调查、协商讨论等各种方式对组织面临的环境进行评估，做到决策时有的放矢。总体来说，危机决策制约因素主要有：1、事态不确定。不确定性是危机决策的显著特点，它可分为“状态的不确定、影响的不确定、反应的不确定”等三种情况。危机情境下，由于组织所处的外在环境不稳定，加之人类的理性有限，决策者无法掌握充足信息，无法精确估量事物状态和发展变化，因此产生不确定性。2、时间紧迫。危机状态下，由于事件的突然爆发，只有有限的时间用于危机的处理，这就要求决策者果断采取措施，在不损害决策合理性的前提下，适度简化决策程序，在有限的时间内作出决策。3、信息有限。危机状态下，决策者不具有与决策相关的充足信息。首先，信息不及时。由于危机事态发展的急剧变化性，且信息传输给决策者须经历好些中介，决策者掌握和控制信息都具滞后性。其次，信息不完全。危机状态下，由于危机事态发展本身的随机性和不确定性，许多危机信息随着危机事态的发展而变化，决策者不可能适时更新危机信息。最后，信息不准确。危机决策作为一个信息输入输出的过程，由于危机发生后各种谣言和小道消息容易在社会流传，甚至，有些媒体也不负责任的报道，导致信息容易失真。4、主体盲思。危机决策相对于常规决策而言，对决策者的素质要求更高。首先，危机情境下，决策团体的内在群体压力(in-group pressure)升高，而使此决策团体的心智效能、检验真实能力及道德判断能力受到破坏，此种情境即称“群体盲思”。“群体盲思”是决策主体盲思的一种表现，会影响危机决策的质量。其次，危机决策中一些技术性很强的危机(有害物品、泄漏等)，只有在咨询特定专业领域的专家“智囊团”的意见后才能决策，这往往导致决策主体在面临危机时出现束手无策的主体盲思现象。此外，由于处理危机事件时无章可循，决策者也往往出现心智效能、检验真实能力及道德判断能力受到破坏的“主体盲思”的情景。 引自伍洪杏，论当前我国危机决策的优化，甘肃行政学院学报，2004年第4期 危机管理大师游乔昌认为，危机既是危险，又是机会；危机管理是“刀尖上的舞蹈”，也是风雨飘摇时刻在钢丝上的游走。 2005年2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示：全国应急预案框架体系已初步形成。这意味着中国已初步建立起自己的危机管理机制。 2004年5月22日，国务院办公厅将省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案，为省级地方政府的应急预案编制工作制定了“时间表”。2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过国家突发公共事件总体应急预案和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。这些预案分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，基本覆盖了经常发生的突发公共事件。 其中，在部门预案编制中，由卫生部启动的突发公共卫生事件应急预案，为其他部门应对公共事件做出了表率。不管是在政府与突发性公共事件的角力中，政府突发公共事件应急预案的编制工作虽然已取得阶段性成果，但只是建立起了危机管理的初步框架。国家安全生产科学研究院院长刘铁民认为，我国的应急体系建设存在“法律基础不足，应急力量分散，应急技术基础薄弱，国民应急自救能力低”的弊端。 政府是提高全社会应对突发性公共危机事件“战斗力”的主角，承担预案实施的主体责任，必须先行一步，从体制，机制，投入等多方面采取措施，多管齐下寻求新的突破。 事后处置与事前干预，认准危机管理的优先序，是政府寻求观念突破的首要任务，当代的公共危机管理是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成的循环。实践证明，随着危机可能危害性的日益膨胀，危机预防与危机准备已经成为公共危机管理的重中之重，越来越多的国家选择投入大量人力、物力、财力用于危机预防与危机准备，力求未雨绸缪防患于未然。国家发改委宏观经济研究院研究员丁元竹认为，干预是防范危机的最高级形式。 王运宝，危机管理，政府学会“走钢丝”，决策2005年第8期 摘要：新形势下，危机决策是衡量政府快速反应能力的核心指标，具有紧迫性、集中性、非常规性和高风险性。它对我国政府决策系统提出了严峻的挑战，提高危机决策水平，改进政府决策系统就必须树立科学的决策观，优化决策支持系统，改进决策系统的运行机制，丰富决策方法论体系。 危机决策， 顾名思义是指应对危机而做出决策或者在危机情况下被迫采取的紧急措施，它包含着“危机”和“决策”两个基本要素，“危机”是指对一国或者地区内发生的具有较大破坏性或者较大负面影响的事件或者状态，而“决策”即指：人们根据对客观规律的认识为一定的行为确定目标，制定并选择行动方案的过程。根据以上分析，我们认为，危机决策是指人们在面对特定危机的形势下，为了解决危机，消除危机带来的各种负面影响而制定并选择行动方案的过程。有必要指出的是，危机决策与危机管理不同，危机管理包括危机的预警、危机的快速反应和后危机阶段管理的全过程，而危机决策是面对已发生的危机，决策者所进行的快速对策选择的过程，它是对危机快速反应的核心环节，也是政府应变能力的重要体现。由于危机的不确定性、突发性、危害性等特征，与一般政府决策相比，危机决策具有以下几个特征： 在我国政策科学或者决策科学领域，传统上将决策系统置于政策系统之中，并只涵盖决策者，这种看法过于简单，不利于对政府决策系统的全面把握。笔者认为，完整的政府决策系统应该包括决策者，决策的支持系统（即决策信息系统、参谋系统和监督系统），决策的运行体制（即决策权力的分配和决策程序）、决策方法、决策结果和决策环境政府决策系统是一个动态的大系统，决策信息系统、参谋系统和监督系统共同构成决策支持系统，而决策支持系统又是决策大系统中的一个子系统，同时决策者，决策的运行体制、决策方法、决策结果和决策也是大系统的一个组成部分。 目前，在应对突发事件时，我国政府决策系统的现状堪忧，面临严峻的挑战。主要有以下四个方面： 第一、各级政府决策者在进行危机决策过程中存在指导思想上的误区，导致危机决策缺乏正确的指导方向，误区包括：（1）认为危机是非常态的负面事件，对于危机的处理往往只是权宜之计，这种认识会使决策者忽视危机决策经验的积累和总结，不利于从根本上提高政府治理危机事件的能力；（2）认为公布事件真相会造成社会恐慌，这种认识往往会导致流言四起，最终造成严重的健康隐患和经济危机，更会引发民众对政府的信任危机；（3）认为应对危机可以不惜一切代价，这种认识往往使危机事件的处理变成政治运动，一方面严重干扰社会生活的正常秩序，另一方面也会导致社会资源的严重浪费，对整个社会的稳定和发展构成威胁；（4）认为应对危机只是政府的事，这种认识导致官僚主义大兴其道，不利于正确运用社会力量应对危机。 第二，各级政府决策支持系统存在诸多缺陷，不能有效的发挥其正常的决策支持功能，决策支持功能系统由信息$参谋和监督等几个子系统构成。从决策信息系统来看，我国并没有真正建立起真正现代意义上的政府信息管理系统。完整的信息管理系统应该包括信息的收集、整理、分析、传递和储存等环节，它为政府决策提供分析数据和参数，而我国政府的信息系统多半是政府的综合办公室或者政策研究中心，其主要的职能仍然是传统的公文传递与处理，电子政务也才刚刚起步，且主要是单向式的信息发布，存在信息更新周期长和对社会信息反应迟钝等问题。从决策咨询系统来看，我国的政府决策咨询子系统建设仍然处于一个非常低的水平。内部咨询机构包括党政政策研究室多半是室领导的秘书班子，根本满足不了危机决策咨询的功能#外部咨询机构包括各大专院校、政策研究机构的研究往往存在理论研究与实践相脱离的问题，民间的类似西方国家脑库。的咨询机构更是处于起步阶段，所以他们也无法为政府危机决策提供有效的咨询，从监督子系统来看，我国仍然没有建立起对政府行为的由内外两个方面构成的监督体制。由于党政不分，行政权的不断扩张以及信息不对称等原因，导致外部监督的缺失，内部监督又由于无必要的制度保障而流于形式，这样就很难保证危机决策的正确性和决策责任的落实。 第三， 我国政府决策运行机制的弊端直接影响危机决策的质量。目前我国决策运行机制总体上是朝着现代化、科学化和民主化的方向转变。许多重大项目，例如三峡工程，其决策活动基本按照科学决策程序运行，但对于危机决策，其弊端则显得非常突出。决策权力结构不合理。我国决策运行体制中，长期受到高度集权传统的影响，中央决策权力过大，虽然表面上有利于全国性危机的处理，但由于各地情况的特殊性，反而使地方政府在制定具体执行措施的危机决策中缺乏机动性和灵活性，直接的结果是中央负担过大，危机决策处于低效和高失误的状态，常规决策和危机决策的运行程序缺乏刚性化的制度规定。在我国的政府决策过程中， 科学化和民主化的常规决策由于体制转轨而缺乏稳定的程序，危机决策更是无章可循，政府的决策要么靠惯性来运作，要么在高层决策者的亲历亲为下进行，没有制度上的规定使危机决策失去制度保障，带有较大的随意性，难以保证决策的正确性。此外，决策过程中的官僚主义十分突出。在我国政府的行政文化中，决策被认为使领导的特权和专利，虽然在决策民主化和现代化地推动下，一言堂、家长制等作风在形式上有所改进，但仍然是换汤不换药，领导者对于方案的敲定仍然有绝对支配权，这就很难避免由于高层决策者个人意志或者偏见的干扰而带来危机决策的失误。 第四，政府决策方法单一和陈旧，危机决策缺乏科学方法论指导。从我国政府决策实践看，我们没有最后完成从传统的经验决策向现代科学决策的转变。在许多地方和部门，经验决策作为一种基本的决策方式，所采用的“试错法”，即根据决策者的便好，在一组备选方案中逐一进行试错，结果不仅不能满足危机决策时限上的要求，而且还有可能造成更大的危机。同时，我国决策科学领域在引进和吸收国外相关领域的决策方法和技术方面更是不足，定量分析的方法、系统论、运筹学和计算机分析等新型的决策方法和技术都没有广泛地应用到现实的决策领域，所以导致危机决策缺乏科学方法论的指导。 勿庸置疑，在全球化向纵身发展的形势下，危机决策的水平，将成为衡量政府治理能力的一个越来越重要的标准。为优化和改善我国各级政府决策系统，以提高危机决策的绩效，我们拟提出以下几点对策： 首先，各级政府决策者应该树立科学的决策观，尤其是科学的危机决策观，廓清对于危机决策的各种思想误区。在应对危机而进行危机决策过程中，高层决策者对于危机决策的指导思想将直接影响决策方案的选择，消除各种思想误区无疑是提高政府决策系统对危机反应能力的前提条件。各级政府决策者正确危机决策观的内容应该是：必须认识到在危机频发的今天，危机已不是非常态的负面事件，而是现代社会政府所必须经常面对的一项职责；必须认识到在现代传媒比较发达的社会条件下，信息公开将有助于危机的处理，这一点在我国处理SARS事件的教训中可以得到印证；必须认识到处理危机应该从运动式向制度化转变，从无限管理思维向法治管理思维转变，危机决策也应该考虑决策成本、决策效率和对公民权的保护；必须认识到危机决策不仅仅是政府的事情，也需要外部智囊的参与和发挥民主决策的优势，更需要社会力量的广泛参与。 其次，优化政府决策支持系统，建立现代化的政府决策信息系统， 大力发展决策咨询系统和健全决策监督系统。建立现代化的政府决策信息系统须有一个系统的规划，从职能的确定、机构的设置、人员的配备和权责方面的界定等进行全方面的把握，设立专门的政府信息管理中心，其职能包括信息搜集、整理、分析、传递和储存等，配备有信息管理专长的人才，制定相应的工作制度和规范，真正构筑起一个政府与社会互动的信息网络，并强化对危机信息的处理功能。建议这项工作与电子政务项目同步进行。大力发展政府决策咨询系统，一方面需要加强政府内部咨询机构的建设，通过加大培训力度，不断提高各级政府政策研究中心人员的综合素质，真正使其由领导的秘书班子转变成为政府的内部智囊。另一方面也需要政府加大对大专院校政策研究机构的扶持力度，为培育民间政策研究机构提供政策支持，建立起政府与社会第三部门之间在危机应对方面良好的合作关系。 第三，改进政府决策系统的运行机制，构建起一个由常规决策和危机决策共同组成的完整而协调地运行机制。良好的决策运行机制是决策科学化民主化的基础和保障，对于危机决策来说，改进政府决策系统的运行机制是我们有效进行危机决策的依托。合理划分中央和地方的危机决策权限，遵循不同级别危机由不同级别政府来进行处理的原则，并且明确政府介入危机管理的时间，权限和公民权利救济等内容，使危机决策从领导主导模式向制度主导模式转变。预先有针对性的建立危机预警机制，针对危机决策的特点，重构政府危机决策的流程，使政府在危机过程中更能体现对社会资源的回应力和控制力，危机决策程序应该作为的政府决策系统的 组成部分，并以法律的形式加以确定。在重新设计中央和地方危机决策权限以及危机决策程序的同时，同时也必须明确各级决策者的职责和权限，在危机决策过程中充分发扬民主，摈弃官僚主义作风。 最后，借鉴古今中外的危机决策方法，丰富政府决策的方法论体系，实现政府决策从经验主义向科学主义转变。中国历史源远流长、有着丰富的策略和方法论思想、在处理危机的领域不乏危机决策的计谋策略、“围魏救赵”、“破釜沉舟” 等都堪称非常经典的案例。美国历届政府虽然处理危机的风格和习惯有所不同、但危机决策都包含四个方面：（1）搜集足够的信息、以尽快判明当前的形势和问题的实质；（2）判断所面临危机对哪些国家利益构成威胁、并初步拟定政策目标；（3）寻找各种解决危机的方案、并考虑各种方案的利弊得失、风险和代价、在做出选择前尽量排除一些不确定的因素；（4）一旦做出决定、再密切关注外界对危机对策的反映、以便及时地调整政策和目标。此外、在进行危机决策时应该大胆引进目前国外决策科学领域的一些新的决策方法和理论、特别是定量分析的方法、系统论、运筹学的方法和计算机分析技术等、不但探索和丰富危机决策的方法论体系。 危机决策与常规决策相比有其自身的特点，对于政府决策系统也有不同于常规决策的要求，提升危机决策水平是我国政府决策系统迫切需要解决的问题，我们应该以理性的思考和务实的精神对待危机决策对我国政府决策系统的挑战，必须从优化政府决策系统的角度出发以提高危机决策的水平。同时我们应该看到，改进我国政府决策系统不仅仅是提高危机决策水平的要求，它也是我国政府决策民主化、科学化和现代化的要求，更是新形势下提升我国政府治理能力的要求。 徐程、林耀谦，危机决策，对我国政府决策系统的挑战及对策，行政与法，2005年第4期 1、垂直管理，重心上移，效率低下。各级政府间权责不明确，基层政府往往依赖上级政府，权力集中于上级部门。我国现行的应急管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式，应急管理的重心过于上移，权力过于集中于上级部门，虽然权力集中便于调动资源，但它最大的问题是效率低下，成本很高，容易造成资源浪费。 2、职能分割，多头管理，协同不畅。随着突发事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境到军事、能源等部门，几乎包括了所有政府部门。这就要求相关部门协同运作，快速有序地采取措施，尽快控制事态发展。在我国，缺乏常设性的危机管理综合协调机构，导致复合型事件发生后各部门容易相互扯皮、踢皮球，影响应急管理的效率。或许这种综合协调机构只是一种形式，关键是建立一种制度，树立危机管理的协作理念。 3、建设误区，重应急能力轻社会教育。危机管理贵在平时，即在日常生活中通过教育、培训以及情景训练等。树立正确的危机意识、增强全社会的自学习、自适应能力。我国目前在危机管理建设过程中，出现了一种重政府应急能力建设、轻全民危机教育和培养的倾向。这导致整个社会的危机意识比较薄弱，自救意识和应急能力较差。 4、重心倾斜，事后处理之急与预警准备之弱。危机管理是一个过程，包括事前的预警、，事件发生后的快速反应，事后的评估、学习，而不仅仅是一个应急反应的问题。我国现有的危机管理体系，比较注重事件发生后政府如何快速反应，面对预警分析和学习评估，总结发生危机事件可能发生的一些线索重视不够，这就造成了对每年度或者更远的时间内，可能发生的各种危机事件缺乏宏观的总体考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题，缺少事先详细的预警分析，结果导致政府危机管理往往是被动反应模式。对危机事件的调查评估局限于特定的范围，人大、社会、媒体等的参与比较有限。 5、本末错位，重视危机管理，忽视常规管理。危机管理与常规管理是相辅相成的。危机管理能力的提高，根本上有赖于常规管理的完善，铲除事件发生的土壤。我国有些地方在危机管理建设过程中，往往才与一种简单的叠加式思维方式，头痛医