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社会其它相关论文-中国政府在社会福利中的角色重建(上).doc社会其它相关论文-中国政府在社会福利中的角色重建(上).doc -- 2 元

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社会其它相关论文中国政府在社会福利中的角色重建(上)政府在社会福利中应该扮演什么角色以及如何扮演,是社会政策领域的一个根本问题。无论如何处理,都会产生全局性的影响。过去20多年来,中国的经济取得了高速增长。但是,在高福利的负面效应和市场机制的高效率这两个西方经验的影响下,中国政府却在社会福利领域逐步退出,这是导致当前有目共睹的经济与社会发展失调和社会不公平的重要因素。为此,中国政府必须重视社会政策对可持续发展的积极作用,在社会福利中扮演更为积极的角色。当前,应对经济社会发展失衡是我们面临的挑战。本文拟从反思政府社会福利角色的角度,从理论上回应这一挑战。在我们解决经济社会发展失衡问题、构建和谐社会的过程中,以社会公正为核心价值的社会政策的重要性凸显。而且,社会政策的意义还不止于此它还是形成社会凝聚力的一块基石,所以,任何有远见的政治家都不会忽视它的作用。在社会政策中,政府是主角,它的举措得当或失当,其影响从来都是全局性的。那么,在中国过去20多年的发展中,政府对自己的福利角色是如何定位的这一定位与经济社会发展失衡有什么联系哪些地方需要反思为此,首先需要考察当代西方福利国家政府角色的变化,以及相关理论的进展。一、福利国家政府角色的新变化现代社会福利制度是20世纪以来伴随工业化和自由市场经济的发展而首先在西方发达资本主义国家逐步建立起来的,其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体,从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。几十年来,政府的这一定位在发达国家已成大势所趋,同时发展中国家政府也为之孜孜以求。可以说,现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或满足人民的生活需要这一目标展开的。1990年代以来,新古典主义以及新右派对福利国家的批判已基本退出主流的社会政策讨论。面对全球化形势下新的风险,社会政策更多需要考虑预防和管理社会风险。因此,社会政策的社会投资作用被重新认识,具体来说,这些新趋势表现为以下几个方面。1.以促进就业为导向近年来,大多数欧美国家对失业者从提供被动的收入保障转向帮助他们尽快获得像样的工作(注InternationalLaborOffice,WorldLaborReport2000IncomeSecurityandSocialProtectioninaChangingWorld,Geneva,2000NeilGilbert,TheTransformationoftheWelfareStateTheSilentSurrenderofPublicResponsibility,NewYorkOxfordUniversityPress,2002.在英国,国家不仅帮助失业者找到工作,而且,失业者在重新找到工作后,还会继续得到政府的帮助,直到他们在新的工作岗位上取得稳固的进步,从而彻底避免他们频繁地被排斥在劳动力市场之外或在低工资边缘徘徊的现象。)。此外,为有工作者提供支持是近年来发达国家社会政策的最显著变化。在很多欧洲国家,政府和企业积极合作,实施家庭友好政策,帮助职工实现工作和家庭责任的平衡(注EspingAndersenetal.,ANewWelfareArchitectureforEuropeReportsubmittedtotheBelgianPresidencyoftheEuropeanUnion,2001.),如家庭休假制度、亲职假期和弹性工作时间等(注HomeOffice,U.K.Government,www.homeoffice.gov.uk.)。这种社会政策被称之为积极的社会政策。积极的社会政策集中体现了西方福利国家社会政策两个明显的变化。第一,就社会政策的目标而言,从提供收入保障转向了社会包容。这一转变首先与人们对贫困现象的重新认识有关。过去对贫困的界定主要是从收入角度出发,如相对或绝对贫困等概念都是以贫困线为标准划分的,采取的相应对策也是以解决收入问题为主。1990年代以后,社会排斥的概念开始进入对贫困的定义中,人们开始认识到,贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏,更是一种能力的剥夺,由此而将贫困视为贫困者的经济和社会功能受到限制的一种生活或生存状态,而不仅仅是没有收入或收入不足的问题(注A.Sen,InequalityReexamined,Cambridge,MAHarvardUniversityPress,1992A.Sen,DevelopmentasFreedom,NewYorkKnopt,1999A.Sen,SocialExclusionConcept,Application,andScrutiny,SocialDevelopmentPapersNo.1,AsianDevelopmentBank,2000WorldBank,WorldDevelopmentReport,2000/2001AttackingPoverty,WashingtonDCWorldBank,2001.)。其次,过去人们习惯将贫困视为偶然或短暂的现象,现在则认识到,贫困是每个人都会在一生中的某些阶段经历的普遍现象,如未成年时期、单亲家庭以及失业期间等。在短暂的贫困中,如果得不到及时有效的帮助,完全有可能陷入长期的贫困。而青少年时期的贫困经历更会对其未来产生长远的和多方面的影响。此外,随着经济全球化和技术革新速度的加快,失业现象不仅会长期存在,对很多人来说,阶段性失业将在生活中不可避免。所以,社会政策的调整范围如果只限于提供收入保障,显然不能从根本上解决这些问题。社会政策必须以增强贫困者的经济和社会功能为原则,使他们融入到社会的主流生活中来。而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力,所以,社会政策的重点要从创造就业机会的需方为主导转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。在全球化的背景下,这一点对于增强国家竞争力的深远作用是显而易见的。第二,就对受助者的要求而言,以就业为核心的社会政策同时也是第三条道路所主张的权利与责任挂钩的实践(注第三条道路在社会福利方面的主要观点之一是认为福利国家造成权利和责任的脱钩,因此主张社会政策要体现责任和权利的共存。A.Giddens,TheThirdWay.CambridgePolityPress,1998.)。这种主张认为,公民有获得政府帮助的权利,但必须承担相应的责任,即参加工作。每个公民在享受福利的同时,要尽到社会责任,通过参与经济活动和就业、纳税、贡献等多种方式来实现自己的责任。1990年代以后,社会福利逐渐变成了工作福利(workfare),即提供福利的目的是为了让受助者工作。很多欧美国家都对社会政策进行了调整,其中一个主要内容就是激励受助者参加工作(注TonyEardley,FromSafetyNetstoSpringboardsSocialAssistanceandWorkIncentivesintheOECDCountries.SocialPolicyReview,no.8,1996,pp.265285.)。2.以社会治理为手段社会治理强调在公共管理中要有整体观照,强调多元、参与、平等、协商、互动,这一新型行政概念的提出和实践,是福利国家对其私有化改革反思的结果。首先,从社会政策的目标来看,社会福利不只是针对有需要群体的收入保障和社会服务,而是包括了使人们有效参与经济和社会生活的所有环境因素,如家庭、社区、收入和工作等其次,从社会政策的思维来看,社会政策必须从改善社会成员生活质量这样一个整体视角出发,才能发挥有效作用,而不是将人们的需要分割给不同的部门分别解决最后,从提供服务的主体来看,人们的需要是通过多种渠道来满足的,包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等(注OECD,Family,MarketandCommunityEquityandEfficiencyinSocialPolicy,1997.),而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门,政府的作用即是要形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之,人们认识到,社会政策归根到底是一个治理的问题,是与新公共管理(NewPublicManagement)及其理念带动下的政府改革融为一体的(注T.Butcher,DeliveringWelfareTheGovernanceoftheSocialServicesinthe1990s,BuckinghamOpenUniversityPress,1995D.FarnhamandS.Horton,ManagingtheNewPublicServices,BasingstokeMacmillan,1996.)。于是,市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的伙伴关系而成为政府为社会成员提供福利的工具(注L.Salamon(ed.),TheToolsofGovernmentAGuidetotheNewGovernance,NYOxfordUniversityPress,2002E.S.Savas,PrivatizationandPublicPrivatePartnerships,NYSevenBridgesPress,2000.)。在这个新的框架下,政府的社会福利角色从过去的直接提供者变成了支持者,但政府是社会福利制度中最重要的成分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道,并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。3.强调社会政策的成本效益分析
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