农业产业扶贫应解决好的几个问题

农业产业扶贫应解决好的几个问题刘北桦 詹玲摘要：产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏。农业是贫困地区的基础产业和民生产业,是贫困人口生活和收入的重要来源。文章分析了当前农业产业扶贫中存在的困难和问题,提出要树立精准理念、选准特色产业、培育新型主体、完善利益机制、编制科学规划、加大投入力度、强化保险支持,确保贫困人口通过产业发展精准受益,如期实现脱贫。2015年中央扶贫开发工作会议,对“十三五”脱贫攻坚工作做出了全面部署,吹响了全党全国全社会脱贫攻坚的冲锋号。产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏,相当一部分贫困人口需要通过发展生产实现脱贫,而且易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫也都离不开产业扶贫的支撑。农业是贫困地区的基础产业和民生产业,是贫困人口生活和收入的重要来源。近年来,在实际工作和调研中了解到,各地创造了许多农业产业扶贫的好经验好做法,但仍存在一些迫切需要解决的问题。1 树立精准理念问题新阶段扶贫开发与以往相比,最根本的特点是强调精准。精确瞄准扶持对象是实施精准扶贫的首要任务,但各地不同程度上存在“瞄而不准”,据国家行政学院有关数据,在2015年进行的建档立卡贫困户“回头看”工作中,有的地区因识别不准调整贫困户的比重超过20%。究其原因,一是人为扩大扶贫面。随着精准扶贫政策对贫困户帮扶力度的增大,对农户的吸引力也随之增强。为获得贫困户资格,部分非真正贫困的农户通过隐瞒、转移等手段降低家庭收入,无序争夺和挤占贫困户指标。二是贫困识别“平均分配”。这种现象在整体性贫困状态的地区较为严重,村内多数农户的经济状况非常接近,在评定贫困户时,很难区分不同家庭的实际贫困程度,扶贫政策平均分配、由各个农户“轮流坐庄”或“共同分享”,有的村在评选贫困户中甚至采取抓阄方式。这种现象造成有效的扶贫资源跑冒滴漏,降低了扶贫效率,如果处理不当,也容易产生新的社会矛盾。实施好精准扶贫精准脱贫的基本方略,首先要解决“扶持谁”问题,进一步完善贫困人口精准识别机制。一要结合各地实际制定具体识别方法。我国现行扶贫标准是农民人均纯收入2 300元(2010年不变价),随着消费价格指数等相关因素变化,该标准2014年现价为2 800元。各地在确定扶贫对象时,要在国家统一标准的指导下,制定具体的识别方法。如:贵州省威宁自治县迤那镇五星村创造出精准扶贫“四看”识别法,即“一看房,二看粮,三看劳动能力强不强,四看家中有没有读书郎。”二要进行公开民主评议。扶贫对象初步确定后,要在村或镇一级范围内进行公开公示,确保扶贫对象得到老百姓的认可,有效减少确定中存在的主观性和人情倾向。三要健全精准扶贫大数据平台。2016年,全国将建设扶贫开发大数据平台,各地要在精准识别的基础上,建立健全扶贫信息平台,明确“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”,提高精准扶贫公开性和透明度。贵州省黔西南州构建了大数据精准扶贫平台,能实时查询和监控贫困户个人信息、生产经营情况,能够对贫困户进行生产与脱贫能力评估,还可以查看产业项目建设进度、资金分布使用情况、贫困户受益情况等,实现产业扶贫精准定位、精准管理、精准落实、精准考核,值得研究借鉴。2 选准特色产业问题产业是发展的根基,是脱贫的依托。当前,农产品消费需求从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变,多元化、个性化需求显著增多。但我国农业生产大而不强、多而不优的问题比较突出,农产品大路货多,优质的、品牌的还不多,还不能完全适应消费需求。只有大力推进农业供给侧结构性改革,适应市场需求调优、调高、调精农产品生产,扩大中高端供给,才能创新产品供给,使农业生产更好地适应消费升级的需要;才能促进产业转型升级,实现特色产业竞争力。贫困地区大都自然资源丰富,发展特色产业的潜力巨大,经济学上将这类地区称为“富饶的贫困”。这几年,一些贫困地区在产业选择中,没有很好地在特色在做文章,没有注重研究市场,盲目跟风,片面追求短期经济效益,有的地方在茶业市场仍然供大于求的情况下,却将适合优质水稻生产的平坝水田改为种茶,制约着产业增效和农民增收。选准产业是农业产业扶贫的前提条件。一要突出特色选产业。综合考虑资源禀赋、产业基础、生态环境等因素,选择适合当地发展的特色产业,宜农则农、宜菜则菜、宜果则果、宜草则草、宜牧则牧、宜林则林,向特色要竞争力,向特色要生产力。二要突出市场选产业。抓准市场需求,大力推进农业供给侧结构性改革,适应消费结构升级的变化,在做优、做精、做特上下功夫,提高农产品供给的质量和效率。三要突出绿色选产业。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,用好用活贫困地区生态绿色牌,大力发展绿色产业,切实把生产优势转化为经济优势。立足资源环境承载力,加快转变发展方式,统筹生产发展与生态保护,确保农业可持续发展。四要突出融合选产业。加快发展农产品加工业,着力推进精深加工,着力打造区域公共品牌。发挥贫困地区自然环境优良、文化底蕴深厚、民俗特色突出的优势,大力推进休闲农业与乡村旅游发展,延长产业链价值链,促进一、二、三产业融合发展。西藏拉萨市从2013年开始发展“净土产业”,以净水、净土、净空、净心为理念,开发高原有机健康农产品,满足了国内外高品质、高端化消费的需求,仅2016年就实现产值约30亿元,为贫困地区、生态脆弱区实现“生态美”、“百姓富”二者双赢打造了典型样板。3 培育新型主体问题建一个龙头,兴一项产业,富一方农民。近年来,贫困地区农业产业化水平不断提高,但新型经营主体培育仍显不足,带动农民脱贫增收能力依然较弱。从扶贫资源投向看,在精准到村到户到人的要求下,过去有的地方往往直接将扶贫资源分解到各个贫困户,把扶贫资金平均分发给贫困人口,或者把果树苗、牲畜等均分到户。这种做法忽视了农户间合作机制的建立,由于贫困户自身经营能力较低,加上产业发展需要规模效益和集聚效益,常常以失败告终。从地方招商引资看,一些贫困地区地方政府为发展县域经济、增加地方财政收入,急于推进产业化,大搞招商引资,过分强调引进大规模龙头企业,忽视了农民合作社的培育。笔者在调研中发现,有些地方费尽周折引进大型龙头企业,但由于当地原材料供应有限,企业“吃不饱”,生产线尚未全部开工,企业效益低甚至亏损,难以持续运营。新型经营主体是带动贫困户就业增收的重要力量,没有龙头就没有市场、没有价值链。一要进一步发挥新型经营主体带动作用。新阶段脱贫攻坚强调精准帮扶,不是要求每一项扶贫措施都对着所有贫困户,比如开展特色产业,需要一定经营规模,需要新型经营主体引领,一家一户难以很好地推进。要加快培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等,着力引导新型经营主体与贫困户建立稳定的带动关系,向贫困户提供全产业链服务,提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力,提高贫困户组织化程度。尤为注意的是,贫困地区引进龙头企业要适合当地特点,不一定是大龙头,关键要发挥带动引领作用;要遵循市场规律,逐步壮大龙头企业。二要支持返乡创业者带头脱贫致富。引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等人员,带领贫困户开发农村特色资源,发展特色农业。2015年4月,笔者在四川广元调研了解到,当地坚持不懈实施“回引工程”,在融资、担保、就业、社保等方面出台了一系列优惠政策,支持回乡创业者领军组建家庭农场、农民合作社、企业等,带领乡邻群众从传统产业走向特色产业、从单独创业走向联合创业;同时,考虑到回乡创业者对农村熟悉、对农民有感情,选择有能力有责任感的返乡创业者与贫困户结对,帮助贫困户就业创业、脱贫致富,目前已有2 000人“结对”连亲。4 完善利益机制问题有了好产业、好龙头,就要解决贫困人口受益机制问题。目前在农业产业扶贫中利益机制不健全现象依然突出。一些企业落户贫困地区,农民把土地出租给企业或参与企业的种养加生产,获得土地出租费或打工收入。但是多数企业与贫困户间还是一种松散的、短期的利益关系,农产品价低时企业违约压价收购,贫困户利益得不到法律保障,难以获得持续稳定的长期收益。健全农业产业扶贫利益联结机制,关键要把共享理念贯穿到特色产业发展中,坚持长短结合,确保贫困人口精准受益。从短期看,要推广订单帮扶模式。鼓励新型经营主体和有产业发展能力的贫困对象,共同开发特色产业,依法签订利益共享、风险共担的合作协议,带动贫困人口较快增加收入、减少返贫。从长期看,要创新贫困户、村集体、企业多方受益机制。政府财政扶持资金可以一定比例落实到集体,村集体以资产入股企业,并与企业签订协议,确定各方分红比例,建立合理收益分配机制。这样贫困户、集体、企业间就形成了稳定的利益机制,既保护农民利益,又调动企业积极性,还可壮大村集体经济。贫困户通过土地流转获得财产性收入,通过到企业打工获得工资性收入,通过集体资产受益获得股权分红收益。河北省阜平县在扶贫中坚持“长打算、短安排、长短结合”,采取“政府+龙头企业+金融机构十合作社(村委会)+农户”五位一体模式,推进山区综合开发经营,发展高效农业。项目区7万农民,短期内可获得土地流转底金、荒山整治务工收入;长期可获得土地荒山参股分红、林下种养经济和生态旅游项目的收益分红,预测项目完成后人均每年可增收2万元。5 编制科学规划问题农业产业扶贫是一项系统工程,必须坚持规划先行。这几年,贫困地区基本都制定了脱贫攻坚、产业发展等方面规划。但是,有的规划片面强调扩大产业规模,没有充分考虑资源环境承载力;有的片面追求眼前利益,没有充分考虑产业发展的市场风险;有的没有做好与相关规划的衔接,产业发展项目难以落地。比如:虽然国家明确提出在适当控制生猪养殖规模,但有的贫困县没有科学论证,仍提出在“十三五”期间生猪出栏量翻一番。组织编制好农业产业发展规划,要突出以下3方面。一要强调因地制宜。贫困地区自然条件千差万别,资源禀赋各不相同,发展基础迥然有异,规划应立足当地实际,突出当地特色,避免大而话之。二要强调规划衔接。加强与当地“十三五”规划、脱贫攻坚规划、新农村建设规划等规划的衔接,使规划项目措施能落到具体地块,实现帮扶资源有效整合。三要强调全产业链。要统筹农林牧副渔协调发展,实现一、二、三产业有机衔接,促进山水林田湖统一保护。四要强调长远规划。紧紧围绕产业发展精准到村到户到人的要求,坚持一张蓝图绘长远、一年接着一年干,确保贫困人口长期稳定受益。四川苍溪县把发展红心猕猴桃作为产业重点发展方向,在规划引领下,整合资金,分区域、分年度推进红心猕猴桃产业建设。目前红心猕猴桃种植面积达2.206万hm,带动7.36万种植户,人均年增收6 160元。6 加大投入力度问题按照投入2万元大体解决1个农村贫困人口的脱贫问题测算,7 000多万农村贫困人口脱贫需要投入1.4万亿元,如果按2015年脱贫1 000万人算,“十三五”时期每年平均需投入约2 400亿元,投资量非常大,资金缺口也很大。调研中,加大资金投入、整合现有资金、强化金融服务,是当前贫困地区干部反映最迫切的问题。内蒙古兴安盟各旗县普遍提出,虽然中央已经明确以县为单位整合统筹使用各级各类资金,但由于各方面资金使用方向、管理办法都不一致,加之审计问题,整合难度相当大。有的县委书记讲,“不争取得不到支持,争取到位实施起来又困难重重。”有的旗县干部反映,支农贷款规模小、贷款期限短、贷款门槛高、利息负担重、地方财政风险保障金压力大等问题依然存在,在县级财政相当紧张的情况下,为发放扶贫贷款,还要存入风险保证金,进一步加大了县级财政支持压力。农业产业扶贫离不开资金支持,要在加强资金整合的同时,积极创新金融扶贫产品,大力吸引和引导社会资本向贫困地区特色产业发展领域流动,逐步建立起可持续、按市场机制运转的多元化投入渠道。从地方层面看,要以规划为统领、以预算编制为源头整合资金,贫困县依据规划的年度实施方案和建设项目,每年年初编制年度预算时,对性质相近、用途相同、使用分散的特色产业扶持资金进行整合,确保在项目申报阶段就实现各类资金整合。从国家层面看,一要积极支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金,给贫困县更多资金使用自主权,切实解决贫困县财政资金“趴在帐上睡大觉”、跑冒滴漏问题,提高资金使用效率。二要发挥国家开发银行、中国邮政储蓄银行等金融机构的作用,加强金融机构与政府的合作,通过专项基金、财政促进金融支农等模式,开发支持贫困地区农业产业发展的专属产品。比如:2015年以来,安排农业部定点扶贫地区、大兴安岭南麓片区、贵州毕节等贫困地区2 800万元,与邮储银行等金融机构合作创设无抵押无担保、实行基准利率的专门金融产品,探索区域性财政促进金融支农扶贫的有效模式,为当地产业发展注入新的活力。内蒙古自治区实行大户与小户、能人与穷人“联户担保”,不仅有效保证及时还贷和贷款使用效益,而且在能人带动下农村中懒人、闲人劳动致富的自觉性、主动性明显增强。7 强化保险支持问题农业保险是加快推进农业现代化的重要支撑,是现代农业的“稳定器”。近年来,农业保险业务虽然发展较快,但与贫困地区的特殊需求相比仍有较大差距。一是贫困地区大都农业基础设施薄弱、生态环境相对脆弱,农业抵御自然灾害的能力较弱,再加上近期主要农产品价格下跌,农业面临着自然灾害、市场波动等风险更大。青海藏区有的贫困县,因灾致贫返贫率达25%以上。二是贫困地区农民收入水平低,自交保费能力弱,限制了对保险的有效需求,成为当地农业保险发展的重要制约因素。三是贫困地区财政收入少、财力弱,往往没有能力给政策性农牧业保险拿出较大规模的补贴资金。推进贫困地区农业产业发展,必须进