农业供给侧改革与精准扶贫衔接机制研究

农业供给侧改革与精准扶贫衔接机制研究摘要：农业供给侧改革与精准扶贫具有逻辑关联性, 适合构建二者的衔接机制。农业供给侧改革具有制度供给与改革对象明确化的需求, 而精准扶贫在制度典范、数据共享、产能化解以及内向监控方面可与农业供给侧改革形成具体的衔接领域。同时, 农业供给侧改革也为精准扶贫的纵深发展提供了机遇空间。农业供给侧改革中配置型资源和权威型资源的下移使精准扶贫的内在动力发生明显变化, 而因农业供给侧改革市场化原则的引入, 扶贫治理规则也发生变动。农业供给侧改革和精准扶贫衔接机制的建立, 表明政府应在双方协同关系的基础上实施“整体性治理”, 以此克服碎片化的制度和政策对农业供给侧改革与扶贫治理时机的延误。引言以“提高供给体系质量和效率, 增强经济持续增长动力”为目标的供给侧改革已经成为当前中国经济发展的针对性方略。供给侧改革在供需关系结构框架的基础上, 以优化供给结构、消化过剩产能同时以兼顾需求管理的创造性方式, 实施对经济发展新动能的挖掘以及对国民经济系统的动态调整。关联生产、分配、流通和消费全方位经济过程的供给侧改革自然使不同经济部门成为结构性调整的对象。其中农业经济部门长期因工农两大部类的非等价交换成为弱质部门, 同时农业生产的禀赋效应、市场的失灵以及贸易的开放所导致的“三量齐增”与“三本齐升”, 已经成为当前农业供给侧的结构性特征1。而农业供给侧结构性特征的固化需要同时关联农业生产力与生产关系一整套制度设计的改革措施才能实现突破。因此, 农业供给侧改革的重点方向被界定为以制度供给为导向的“去库存、降成本、补短板”2。然而, 农业供给侧改革的重点方向并不是分立存在的, 而是以多重嵌套的方式相互联系在一起。实际上, 农业供给侧的结构性问题是“三农”问题这一老问题在新时代的反映。改革开放以来, 农业供给侧结构有三次重大的调整, 分别为农产品供给不足下的价格调整、农产品供给结构单一下的产业结构调整、农产品供给过剩下的农业战略性结构调整以及当前多重矛盾组合结构下的农业供给侧改革3。不同时期的农业供给侧结构调整始终与“三农”问题的阶段性深化保持同幅变动的状态, 农业供给侧改革的程度和格局直接受限于“三农”问题这一系统工程的解决。精准扶贫作为直接对接“三农”领域的国家资源再分配过程与农业供给侧改革具有内在合宜性, 同时农业供给侧改革与精准扶贫的目标具有一致性, 其都以进一步实现农业生产力的解放以及实现农民普惠为旨归。据此, 建构农业供给侧改革与精准扶贫协同衔接机制, 一方面应明确精准扶贫在农业供给侧改革中的角色定位及作用机制, 另一方面使精准扶贫借助农业供给侧改革所提供的广阔机遇, 推动精准扶贫向纵深发展, 使贫困农民实现精准脱贫, 这构成本文的核心议题。一、农业供给侧改革与精准扶贫衔接机制构建的内在逻辑农业供给侧改革与精准扶贫之间具有理论逻辑的自洽性, 适合构建二者衔接的体制机制, 对二者关联逻辑的探讨是当前的实践困境所倒逼的结果。以城市化和工业化为主的发展战略不仅使区域、城乡以及行业之间长期存在非均衡的价值分配, 也使各经济部门内部潜伏各种矛盾。在历史累积矛盾与现实矛盾相互绞合的背景下, 当前农业供给侧改革面临“三期叠加”, 即增长速度换挡期、结构调整阵痛期以及前期政策消化期的压力4, 而农业经济部门内部本身所蕴含的供需错配使“高库存”与“有效供给不足”、农产品价格“天花板”与成本“地板”、土地供给不足与土地成本上升等二重性矛盾成为制约农业生产力解放的桎梏5。改革是生产力和生产关系的自我调整, 农业供给侧改革的思路正是坚持两点论与重点论关系相统一的表现, 即坚持需求管理与供给管理相结合, 以优化供给结构为重点方向, 从而实现农业生产力和生产关系的平衡。而当前农业供给侧改革所面临的障碍也可从生产力与生产关系的辩证逻辑来理解。首先, 从农业供给侧改革的内容来说, 农产品产量连年跃升而相应的社会消费体制则没有产生根本性的变化, 导致农业生产力与社会消费之间存在冲突。同时, 国家资源的再分配以价格补贴的形式对农产品价格进行保护, 扭曲市场在农产品价格市场中的决定性作用, 使农业生产体制与国家资源再分配体制产生矛盾。同时, 由于农村劳动力大量外流, 导致农村劳动力成本攀升, 农村土地资本升值, 使中国的农村经济结构发生整体性的变化, 因此, 亟需从农业生产力和生产关系两方面实施全面调整。其次, 从农业供给侧改革的形式来说, 将市场化改革作为农业供给侧改革的根本性举措已经面临难以突破的瓶颈。农业供给侧的部分结构性问题已经展示出市场化改革的有限性和难以深入的特征, 而政府调控力量因部门利益的多元化难以实现整合, 从而形成农业供给侧市场化改革与政府调控力量的势差, 导致农业供给侧的结构性问题呈现出连锁性与累积性。因此, 在政府与市场的互动关系框架中如何聚合权力的运作势能成为农业供给侧改革继续深化的关键条件。再次, 从农业供给侧改革的对象来说, 当前农业供给侧改革过于重视调整相关的产业部门, 而对产业部门与农村的场域对接以及农村内部生产力与生产关系的平衡化机制重视不足, 在改革对象上具有很大的模糊性。精准扶贫作为国家资源社会化的过程, 其以项目制与科层制作为扶贫工作开展的行政管理形式。精准扶贫以识别、帮扶、管理以及考核一整套的制度设计成为相对封闭和自我检验的运作模式。尽管在各个模块环节容易出现偏误, 但就其运作模式本身而言, 精准扶贫具有鲜明的资源聚合优势以及内向监控优势。相关研究认为, 精准扶贫是因经济减贫边际效用递减而出现的国家利益再分配过程, 并以精细化的针对性措施实施对农村社会发展的干预6。精准扶贫所出现的实践困境主要具有资源分配型、政策配给型、程序参与型三类困境。资源分配型困境表现为扶贫资源供给不足或扶贫资源的非均等化分配7;政策配给型困境主要表现为产业政策和社会保障政策的非精准执行8;而程序参与型困境体现为精准扶贫运行过程的非规范性并消解农民实质参与的情况9。精准扶贫实践困境所展示出的内生性矛盾, 容易使精准扶贫陷入“内卷化”的状态10, 因此, 亟需从精准扶贫的外部界面实施全面调整, 以克服精准扶贫的内耗困局, 持续深入实现精准扶贫。农业供给侧改革无疑为精准扶贫提供了直接现实性的选择, 农业供给侧改革与精准扶贫具有广阔的衔接领域。首先, 农业供给侧改革可利用精准扶贫的运作体制克服农业供给侧市场化改革难以深入的困局以及政府调控的分治状态, 从而形成资源的聚合优势和改革力量的集中优势。其次, 农业供给侧改革也可共享精准扶贫的数据资源, 利用对农村需求管理的方式实现农业供给侧改革对象的精度瞄准。同时, 精准扶贫也可改造农业供给侧所积压的产能, 并利用农业供给侧结构调整的时机争取更多资源或政策下移的机会。由此论证, 农业供给侧改革与精准扶贫可形成内在的关联逻辑, 而二者互相配合可缓解经济的结构性压力, 并推动共享经济的实现。二、精准扶贫在农业供给侧改革中的角色定位及作用机制精准扶贫与农业供给侧改革具有内在现实的关联性。精准扶贫在整体运作模式以及分立环节上可与农业供给侧改革形成具体的衔接领域, 集中体现为精准扶贫在农业供给侧改革中承担相应的角色定位与功能方式。精准扶贫在农业供给侧改革中的角色定位和作用机制可从四个方面予以说明。(一) 制度典范:精准扶贫与农业供给侧改革的制度供给农业供给侧改革以兼顾市场配置与制度供给的方式实现农业生产力和生产关系的全面调整。在农业供给侧市场化改革无法持续深入的领域, 应采用非市场化方式即制度供给的途径实现改革的破局。在政府和市场的关系框架中, 农业供给侧改革以具有资源配置功能的市场作为调整的指示器并界定改革的正当领域, 而制度供给以市场嵌入的方式实现对农业供给侧改革领域的“深耕”, 以此使农业供给侧改革兼具领域覆盖和重点突破的特征。但非集中化的制度供给并不能发挥农业供给侧改革的重点突破功能, 反而会产生“市场吸纳制度”的消极后果11。因此, 建构与农业供给侧市场化改革相配合的治理体制是提升改革能力的内在条件。而精准扶贫则承担与内在条件相符合的制度角色。糅合标准化“项目制”与动员式“科层制”的精准扶贫具有贯彻国家意志的控制逻辑和分级运作的形式特征, 由此精准扶贫具有高度的资源整合性和事关全局的综合性12。精准扶贫的实务操作以精细社会的建设为目的, 以此实现对农村日常生活领域的干预和对农村社会运行系统的精细化13。农业供给侧改革与精准扶贫体制相联结, 一方面可将农业供给侧的改革形式制度化, 形成与农业供给侧市场化改革相互呼应的治理体制;另一方面借助精准扶贫模式对农村社会运行系统精细化的能力, 着力打破农业供给侧改革过于重视产业部门的迷局, 以此深入农村生产力和生产关系的场域, 实现农业供给侧改革微观基础的构建。另外, 精准扶贫作为当前扶贫治理模式的“典范”体制14, 农业供给侧改革可借助精准扶贫体制的广延性实现改革空间的全面拓展。(二) 数据共享:精准扶贫与农业供给侧改革的需求管理农业供给侧改革并不是单一的“供给决定论”15, 而是在供需互驱的基点上实现农业供给侧的优化和重新布局, 因此, 对需求侧进行管理具有反哺农业供给侧改革的功能。而需求侧管理面临十分关键的问题是缺乏对广大群众需求的聚合识别和动态管理, 由此导致农业供给侧改革对象的模糊化, 而农业供给侧改革对象的模糊化将导致持续改革缺失着力点。精准扶贫以精准识别和精准管理作为内置模块, 形成贫困户的“筛选机制”和“动态管理机制”, 并利用信息化的方式实现对贫困户关键指标的对比分析和统计, 发现贫困户的潜在发展能力和实际需求7。可见, 精准扶贫体制掌控庞大的数据资源, 而依托数据管理完全可以对中国农村的实际需求进行全景式的概观, 以此构成对农业供给侧改革的切实指导。农业供给侧改革和精准扶贫数据共享机制的具体化路径可表示为:利用精准扶贫的数据资源对农户需求实施分类处理, 农业供给侧改革在分类化农户需求的基础上可寻找不同农村最大的需求缺口, 由此使农业供给侧改革具备微观性的操作基础。同时, 精准扶贫以精准识别和精准管理分别兼具数据识别的共时性与数据管理的历时性, 数据资源的存储更新可使农业供给侧改革形成势能累积, 改革能力也具备再生性。利用精准扶贫所提供的需求管理数据库, 农业供给侧改革可相应减少信息成本, 增强改革的集约化意识, 农业供给侧改革与精准扶贫的数据共享构成衔接机制构建的一个关键界面。(三) 疏导机制:精准扶贫与农业供给侧改革的产能化解农业供给侧改革的核心任务是“去产能”。农业供给侧产能的结构性积压是由于长期以来的农业生产经营结构失调与国家价格政策配置扭曲所致, 其主要表现为农产品和库存的双量增长。而农业供给侧的产能过剩不能仅使用政策配给的方式实现价格保护, 而应使农业生产经营结构得到全面调整, 但农业生产经营结构的全面调整是长时段的过程, 因此在调整的过程中采用对过剩产能疏导的方式就成为次优选择。农业供给侧改革中的疏导机制是将过剩产能进行改造或转移, 以成为可资利用的新产能。对过剩产能的改造和转移应坚持环境友好型和本土适应型的原则, 以适应于农村的社会基础。精准扶贫作为联结国家与农村社会之间的资源再分配过程, 农业供给侧改革可借助精准扶贫所提供的帮扶链条和产业平台, 实现过剩产能的下移和创造性转化。具体措施可描述为“两条腿走路”, 即将农业供给侧的产能过剩问题进行细化显示, 在此基础上, 精准扶贫中的产业扶贫路径应规避绝对风险和污染的过剩产业构造;同时也应对农业供给侧的过剩产能进行“二次加工”和类型转换, 以重新开启过剩产能的要素生产率, 实现农业供给侧改革的既“破”又“立”, 消化产能达到促结构调整的目的。可见, 产业扶贫与农业供给侧改革可形成相应的契合关系, 精准扶贫中的产业扶贫模式可形成农业供给侧产能过剩的消解逻辑, 为农业供给侧改革提升内源化的改革动力。(四) 内向监控:精准扶贫与农业供给侧改革的功能评估精准扶贫所担当的制度“典范”角色, 在为农业供给侧改革提供相互的制度环节时, 也使农业供给侧的改革空间和改革功能得以延伸和展现。而精准扶贫内置的精准考核机制可以对精准扶贫的不同环节实施总体监测, 以此实现精准扶贫的量化评级和环节偏误的自我矫正。将农业供给侧改革与精准扶贫体制相联结, 不仅可以实现双方制度和资源的优势互用, 而且经由内向化的监控机制也可合理评估农业供给侧改革的功能绩效, 而功能的评估经验可服务于新一轮农业供给侧改革的蓝图设计。同时, 农业供给侧改革和精准扶贫协同监督机制的建立, 可再次加强扶贫治理领域与农业供给结构联系的整体性特征, 实现对农村社会生活领域的多维把握。农业供给侧改革与精准扶贫所共构的内向监控机制呼唤集中化和具体化的监控部门设置, 从而形成农业供给侧改革领域与扶贫治理领域的协同关系, 进而在一定程度上消解政府部门分治与市场化改革分散的现实状态。综合四者, 精准扶贫通过释放制度优势, 与农业供给侧改革的制度需求可形成呼应。而精准扶贫不同的内置模块又分别以数据共享、产能化解以及监督评估的功能实现对农业供给侧改革的深化。可见, 精准扶贫与农业供给侧改革并不是并置的事物, 而是可以通过一系列的技术路线相联结 (见图1) 。精准扶贫的角色定位及其作用机制正是农业供给侧改革不断进行自我调整的内在条件。作为对农村生产力和生产关系实施干预的精准扶贫和农业供给侧改革, 二者呈现出深刻的整体性关联。图1 精准扶贫与农业供给侧改革联结的技术路线三、农业供给侧改革为精准扶贫提供的机遇空间探讨精准扶贫在农业供给侧改革中的角色定位及作用机制, 构成精准扶贫与农业供给侧改革相联结的一层界面, 而另一界面则是农业供给侧改革为精准扶贫的纵深发展提供了选择机遇。精准扶贫利用农业供给侧改革所激发的农业产业结构和农村经营结构调整及政策资源下移的机遇, 可实现精准扶贫内生动力和可持续性的发挥。(一) 配置型资源下移:精准扶贫持续性的延长农业供给侧改革可以带来大量配置性资源的注入, 而资源的注入可开启精准扶贫的潜在效能。精准扶贫实质是资源在国家与社会之间的重新调整, 而精准扶贫却普遍存在资源供给不足以及资源注入非均等化分配两种结果。精准扶贫的配置型资源一般来源于中央的财政转移支付, 其中中央扶贫专项资金在2016年已达1 000亿元16。配合扶贫资金的农业供给侧改革资源也必然加大对农村生产体制与经营体制改革的投入, 庞大的资金流可以弥补精准扶贫配置型资源供给不足的问题, 然而庞大的配置型资源并不一定会实现资源的公平性分配。精准扶贫作为国家与社会之间资源分配的政治过程, 目前面临两重困境:一是在精准扶贫内部, 以竞争性项目为基础的产业扶贫往往偏重“明星村”和“示范村”, 从而造成扶贫的村际排斥17;科技扶贫也因科技固有的“门槛效应”和“规模偏好”而造成村庄成员内部的阶层排斥和贫困固化18;易地搬迁扶贫也往往造成资源的“精英俘获”19。二是在精准扶贫外部, 不同区域因资源禀赋与要素生产率的差异, 导致精准扶贫的区域成效出现极大的不对等性20。因此, 在农业供给侧改革和精准扶贫资源大量注入的时机, 理顺扶贫资源的分配机制成为与扶贫资源注入具有同等重要的事项。另外, 精准扶贫作为阶段性的政府行为, 面临扶贫时限终止后项目的持续性问题。产业扶贫的“一次性”项目因缺少后续资源支持, 极易导致项目失败和项目荒废, 由此易于产生贫困户返贫等现象21。因此, 在精准扶贫终止后所形成的农村产业构造的基础上, 利用农业供给侧改革提供的时间错位期, 进行后续的产业扶持和技术支撑, 可使扶贫效果增进持续性。(二) 权威型资源供给:精准扶贫综合性的增强权威型资源是为实现权力目标可供调度的制度控制与组织资源。农业供给侧改革是关联农业生产和农业经营领域中生产力和生产关系的全面调整, 涉及全方位和多层次的农业供给侧改革自然需要配给相应的辅助政策和组织能力。目前精准扶贫以“扶贫军令状”作为外部施压和积极性调动的管理形式, 使扶贫成为与地方政府利益紧密相关的政治任务。精准扶贫以科层管理体制为依托, 通过目标责任的层层分解, 最终形成自上而下的压力性体制, 使精准扶贫具备资源调配和组织动员的积极功能。农业供给侧改革主要涉及农业经济领域内部的改革, 相应的权威型资源供给也以刺激农业经济领域活力的释放为目的。因此农业供给侧改革中的权威型资源配给与组织化的精准扶贫体制相配合, 可以强化农业经济改革和扶贫领域的协同治理, 扩展精准扶贫的运作空间并形成农村改革领域的整体性关系, 在整体关系的框架中可以保证精准扶贫领域的深入性和实效性, 其所产生的扶贫效果同时具有经济和政治的综合性效能。(三) 扶贫规则变迁:多元组合型扶贫治理模式的形成在农业供给侧改革所提供的配置型资源和权威型资源共同作用下, 精准扶贫展示出可持续性的内生动力和全领域开展的实效性。精准扶贫与农业供给侧改革衔接机制的建立, 使扶贫的规则基础发生嬗变。在传统扶贫的路径中, 扶贫规则以保护型治理规则为支柱22, 而在精准扶贫模式中, 扶贫规则依然是政府主导型建构, 但也开始显示出扶贫规则来源多元化的事实。精准扶贫的理想类型正是保护型治理规则和发展型治理规则互动调剂的状态。精准扶贫以保护型治理作为协调群众利益和权利关系的底线范式, 而纳入发展型治理可以相应提升保护型治理的程度和总体质量。发展型治理是以市场为导向的治理形式并以市场组织原则作为治理理念的根本性原则。农业供给侧改革中明确强调市场化改革的重要性, 改革方案也被设定为要素产权的自由流动, 以及引入促动农业产能优化升级的市场竞争, 这均宣示出市场组织原则的关键性作用。农业供给侧改革对精准扶贫的最大契机也正在于在扶贫治理体系中接引市场规则, 而市场规则的利益联结机制可推动多元主体协同参与的“大”扶贫治理格局的形成23。在精准扶贫与农业供给侧改革的具体衔接中, 扶贫资源要素的涌动、贫困地区市场机制的生成以及扶贫对象的市场化意识和自我发展能力的培育, 将逐步构成发展型扶贫治理的社会条件。而保护型治理与发展型治理的互相配合将推动多元组合型扶贫治理模式的兴起。综上所述, 农业供给侧改革为精准扶贫提供了广阔的机遇空间。由图2可知, 由配置型资源和权威型资源的下移所导致精准扶贫资源库的增长, 明显使精准扶贫具备可持续性和综合性的条件, 精准扶贫的内在动力发生显著变化。而在内在动力变化的同时, 精准扶贫的治理规则也在发生嬗变, 传统的保护型扶贫治理规则正在向多元组合性的规则转变。由市场化力量所引动的多元主体的利益联结使精准扶贫的整体格局发生明显变化, “大”扶贫治理格局开始步入形成的快车道。这再次证明, 农业供给侧改革与精准扶贫可形成紧密关联, 农业供给侧改革所提供的机遇空间有助于精准扶贫向纵深发展。图2 农业供给侧改革对精准扶贫的作用路线四、结论与讨论农业供给侧改革与精准扶贫具有逻辑的关联性, 为双方衔接机制的构建提供了内在条件, 使精准扶贫能够在农业供给侧改革中扮演关键角色并发挥作用。首先, 精准扶贫以整体性的制度典范模式, 可以满足农业供给侧改革对集中化制度供给的需求, 并且借助精准扶贫对农村场域的对接, 农业供给侧改革的微观基础得以构建。其次, 农业供给侧改