来自扶贫前线的探索（七）

当金融扶贫插上区块链的翅膀信息完全通达可以实现扶贫项目、审批流程、被扶贫人、资金划拨等信息完全透明。各级政府能够实时掌握辖内扶贫资金的需求、配套、拨付、实际使用情况。当 “互联网”迈入价值互联时代，当“区块链”成为交易可信赖的应用体系，国家战略的“精准扶贫”有望成为这些创新技术应用的最佳场景。此前，政府对扶贫资金的现行管理手段主要依托人工核实和跟踪。人工管理的主要痛点在于信息不能通达，资金可能被挪用。作为国家层面的第一民生工程，扶贫资金规模在迅速扩大，贵州的脱贫攻坚基金目前就已超过3000亿元。面对规模如此巨大的扶贫资金，如何确保“募得了、投得好、管得住、收得回、不出事”，已成为摆在各级政府面前的课题，而能否找准“穷根”、明确靶向、量身定制、对症下药也成为政府扶贫攻坚的关键所在，区块链技术则凭借其与生俱来的优势很好地解决了这些问题。记者日前从工商银行获悉，该行启动与贵州省贵民集团联合打造的脱贫攻坚基金区块链管理平台，通过银行金融服务链和政府扶贫资金行政审批链的跨链整合与信息互信，以区块链技术的“交易溯源、不可篡改”实现扶贫资金的“透明使用”“精准投放”“高效管理”，目前已将第一笔扶贫资金157万元发放到位。工行相关负责人告诉记者，这主要在于区块链的“信息完全通达”与“信息不可篡改”的属性决定的。信息完全通达可以实现扶贫项目、审批流程、被扶贫人、资金划拨等信息完全透明，原理是所有参与方都以平等身份加入系统，以智能合约的方式约定权力。信息不可篡改可以实现信息互信、交易互信，原理是利用分布式加密账本记录全部信息，所有参与方对信息的任何修改都以加密算法进行保障，任何信息的更改都有时间戳，任何信息都要在系统内进行同步，一旦单个信息被非法篡改，系统内的其他参与方都能发现。这就保证了交易信息的不可篡改，也保证了资金的安全。工商银行建立专属金融服务区块链平台，与政府扶贫资金行政审批区块链平台进行联通，实现“跨链整合”与信息互信和交易互信，以区块链技术特性之“交易溯源、不可篡改”实现扶贫资金的“透明使用”“精准投放”“高效管理”。工行前述负责人称，“透明使用”，即每一笔扶贫资金的审批流程全部上链，每一个环节都责任到人，让审批信息和实际支付信息紧密勾稽在一起，区块链“多方共识、信息共享”的特点让扶贫相关的各级政府管理部门和银行机构都自动加入到监管之中，使整个审批过程真正透明，消除腐败滋生的可能。“精准投放”，即通过区块链技术对扶贫资金投放进行精准管理，资金使用方式由原来先层层拨付再确定扶贫项目的“推动”方式变成了先确定用款项目和款项用途，再根据实际资金需求配套资金的 “拉动”方式，将“大水漫灌”变成了“精准滴灌”。“高效管理”，即金融服务链与扶贫资金行政审批链的跨链整合使“区块链”和“大数据”有机结合在一起，打造了数字化的扶贫资金管理“驾驶舱”和“作战室”。宏观层面上，各级政府能够实时掌握辖内扶贫资金的需求、配套、拨付、实际使用情况；微观层面上，上级政府部门实现了对每一个扶贫项目、每一笔扶贫资金的穿透式管理。据悉，贵州省政府正在逐渐将建档立卡扶贫户、社会诚信等信息导入这个由金融链和行政链共同支撑的体系之中，后续将实现对每笔扶贫资金使用效果的量化和精准评估，解决扶贫项目资金使用中管理信息回馈不及时性、回馈信息失真等问题，大幅提高扶贫资金的管理和使用效率。PPP模式助力脱贫攻坚新探索宁爱照等2016年11月，国务院印发了“十三五”脱贫攻坚规划（以下简称“规划”），提出要创新扶贫资源动员机制，推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。此外，国家发改委等部门也在发布的电商扶贫、光伏扶贫等相关文件中鼓励政府与社会资本合作推进扶贫开发。这一系列相关文件，为贫困地区发展PPP项目提供了有力的政策保障，也为新形势下推进脱贫攻坚提供了新思路。PPP模式为贫困地区破解资金缺口与财政压力的矛盾提供了有效途径。投资是地区经济增长的重要动力，贫困地区更不例外。总体来看，贫困地区普遍面临基础设施落后、基本服务供给不足、市场发育水平低、产业发展滞后、观念守旧、就业增收困难等一系列瓶颈制约。破除制约、补齐短板需要巨量资本投入带动，现实是贫困地区财力薄弱，中央及地方支出规模相对于资金需求无异于杯水车薪，而过度依赖财政扶贫资金，一方面财政无力全部承担，另一方面不利于贫困地区的可持续发展。因此，必须充分发挥政府、市场和社会协同作用，发挥社会资本优势，弥补财政扶贫资金缺口，同时汇聚资金、政策、资源、科技、管理、劳动力等一切要素，形成脱贫攻坚的强大合力。这些恰恰是PPP模式的优势所在，在投资领域采用PPP模式有助于创新融资方式，加快投融资体制改革，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资本参与投资，有助于减少财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给，同时激发市场活力。PPP模式的发展为推进脱贫攻坚提供了有益借鉴，推动了扶贫开发探索和实践。2013年以来，政府出台了一系列相关政策，大力推行PPP模式，PPP项目在市政工程、交通运输、生态环保、农业、旅游等诸多领域获得迅猛发展。截至2016年12月底，PPP项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，国有资本、民营资本以及国外资本参与其中。PPP项目的成功推广为其引入扶贫领域积累了经验。近年来，依托PPP模式的内在机制优势，为破解资金需求与财政困难的现实问题，一些地区在扶贫开发中开始探索并推广PPP模式并取得了初步成效。在易地扶贫搬迁方面，一些地区政府联合社会资本，通过建设大型多功能综合社区安置贫困人群，并通过发展社区服务业推进脱贫增收，同时提升基本公共服务水平；在产业扶贫方面，一些地区通过土地流转与合作经营方式发展特色种养殖业，还有的地区立足本地旅游资源优势，引入相关社会资本参与发展乡村旅游业，尤其在光伏扶贫方面，各级政府鼓励开展光伏扶贫，增加贫困地区和人群的资产收益，一些地区光伏扶贫试点已取得成效。创新扶贫机制，积极推广PPP模式。面对扶贫开发的新形势，积极创新扶贫机制，使政府主导扶贫向政府与社会资本协同扶贫转变，即要充分依托PPP模式的内在特征与运作机制，有效整合社会资本投资与贫困地区资本需求，集聚社会资本参与扶贫，提升扶贫效率，切实增强贫困地区自我发展能力。1.完善PPP扶贫开发机制。PPP模式扶贫的初步实践已展现出巨大发展潜力，要因势利导为推进PPP扶贫提供完善的机制保障。一方面，建立合理的利益分享和风险共担机制，加快完善PPP相关法律法规，积极培育政府契约精神，为PPP项目发展提供有利环境；另一方面，具体到扶贫领域，要充分重视PPP模式的扶贫优势效应，要完善面向贫困地区的差别化PPP项目政策，在入库审批、项目用地、税收减免、财政奖补、收费运营等方面提供一揽子配套优惠政策支持，尤其针对项目融资难的问题，要充分发挥开发性、政策性金融的作用，同时有效撬动商业性金融，为项目融资提供便利，切实构建起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。2.积极促进PPP项目投资主体多元化。根据财政部PPP中心统计，截至2016年12月末，落地示范项目签约社会资本共419家，其中民营资本占比39%，国有资本占比55%。基于资金实力及金融资源支配能力，国企参与PPP项目具有优势，应充分发挥国企投资PPP扶贫项目的作用，同时要提高包括民营资本在内的其他社会资本（如社会企业、国际机构等）投资参与PPP项目的积极性。在政府合理分担风险和让渡商业利益的基础上，积极探索社会资本的多样化退出途径，减少投资主体的后顾之忧。3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脱贫攻坚还处于探索阶段，而且一般情况下PPP入库项目应满足价格调整机制相对灵活、市场化程度较高的要求，因此采用PPP模式应积极支持但要谨慎推广，要立足于当地资源禀赋或产业基础。例如，边境贫困地区要积极融入“一带一路”建设，推进完善沿边基础设施，利用社会资本探索建设边境、跨境经济合作区，发展边境贸易；在革命老区、民族地区，利用社会资本开发红色旅游、特色文化等旅游资源；在水电及矿产资源丰富地区，引入社会资本促进资源开发，推进资产收益扶贫；“一方水土养不起一方人”地区，实施易地扶贫搬迁，可引入社会资本统筹开展人口安置、社区建设和生态修复工作。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作上提出了坚决打赢脱贫攻坚战的硬任务。实现既定脱贫目标，时间紧，任务重，困难多。同时，我们应该明确，贫困地区人口按期迈过贫困线并非意味着扶贫开发任务的终结，要避免“唯贫困线论”，防止通过加大财政转移支付提高贫困人口的短期经济收入，造成“数字脱贫”的假象。贫困地区和人群脱贫摘帽后，要彻底脱离低水平发展陷阱，须全面提升贫困地区和人口自我发展能力。要积极探索推进PPP扶贫的新路径，切实解决贫困地区发展的资金与财政难题，增强贫困地区经济发展的活力和动力，使贫困地区整体进入内生性、协调性、持续性发展轨道。农信社开展金融扶贫工作的实践与思考 以山西省吕梁市农信社为例李凤鸣近年来，山西省吕梁市农信社认真落实省委、省联社扶贫工作部署，坚持把扶贫攻坚作为三农工作的重中之重，从帮助贫困群众“改善基本生产生活条件、拓宽增收途径、提高基本素质”入手，改进金融扶贫服务，走出了一条精准到村和精准到户相结合的扶贫新路。实施精准扶贫的做法以扶贫整村推进为载体，有效破解贫困村脱贫难题。在今年的扶贫调研工作中，笔者发现大部分贫困户的致贫原因是由于年老体衰或重大疾病导致劳动力减弱。以吕梁市农信社下辖的交城农商银行调查数据为例，该县辖区内的11497户贫困户有信贷需求，且有一定生产能力的贫困户仅有77户，仅占贫困户总数的0.67%，如何实现精准帮扶成为一个难题。在与县政府充分沟通后，交城农商银行结合当地实际，把一些地理位置偏僻、无增收支柱产业、无集体经济收入、贫困户劳动力薄弱的村确定为整村推进贫困村，集中资金、集中力量给予其重点扶持。该行按照山西省“五位一体”的精准扶贫小额信贷模式，首批选取了当地企业山西华鑫煤焦化实业集团有限公司与贫困村开展“村企共建”。该企业集中使用贫困户扶贫小额贷款带动建档立卡贫困户增收脱贫，同时对贫困村集体经济和基础设施建设给予帮扶，实行整村推进式扶贫，促进贫困村实现经济发展、基础设施改善、村容户貌变样。同样，吕梁市农信社下辖的石楼联社则依托当地经济特点，深入挖掘“一村一品一主体”工作内涵，按照“政府+信用社+合作社+贫困户”四位一体的模式对义牒镇褚家裕村进行整村帮扶脱贫。该联社信贷支持12户贫困户以38万元入股村委集体经营的养猪专业合作社，以集体经济发展促进整村脱贫，取得了良好效果。以劳动力转移培训为抓手，开展“造血式”扶贫。以吕梁市临县为例，临县是山西省最大的贫困县，总人口64万，贫困人口14.13万人。人口基数大、贫困人口多、村民思想保守、创业链条缺失成为制约该县脱贫的最大难题。扶贫攻坚工作开展以来，吕梁市农信社下辖的临县联社不断创新扶贫模式，信贷支持了当地第一家电商平台“阳府井购全球”上线运行。依托此电商平台，该联社开启了“信用社+电商+政府+贫困户”的扶贫模式，对部分有劳动能力、无项目、无资金的贫困户，由入住电商平台的企业、能人大户对其提供技能培训及岗位培训实现就业脱贫。而吕梁市农信社下辖的中阳联社则通过引导贫困户将小额扶贫贷款入社、入企，把贫困户与农业合作社、集体经济企业捆绑到一起，合作社通过对贫困户开展劳动技能培训，实现就业脱贫。积极探索扶贫新模式，不断拓宽贫困户增收渠道。一是积极整合外部资源，提升扶贫效果。截至目前，吕梁市农信社累计争取到人民银行扶贫再贷款资金8.2亿元，全部用于扶贫攻坚；争取到政府风险补偿金3800万元，用于覆盖扶贫小额信贷风险。二是抓好产业投放，强化龙头带动。该市农信社结合山西省特色产业扶贫领导小组办公室、省国资委、省工商联推介的企业名录，与辖区内涉及的128个产业扶贫项目中的120户企业进行对接，已达成初步合作意向项目5个，涉及贷款金额1930万元；已信贷支持企业34户，投放信贷资金1.45亿元。三是创新扶贫模式，强化服务质效。在金融扶贫实践中，该市农信社坚持产品创新与当地资源禀赋、人文环境相结合，下辖的孝义联社推出了“一村一品一主体”模式，交口联社推出了“能人带动”模式，文水联社推出了“专业合作社帮扶”模式，使金融扶贫更接地气，更契合贫困户的需求。精准扶贫工作面临的难点农信社扶贫目标与地方政府的扶贫目标和方向存在一定差距。主要体现在个人小额扶贫贷款项目上，特别是贫困户个人生产发展的项目。由于这类项目见效很慢，周期很长，工作量也很大，长期以来受政绩观的影响，地方政府习惯于将扶贫的目标和方向集中于发展扶贫基础设施建设，对小额扶贫工作重视不够，造成了个人小额扶贫贷款政策支持力度不够，推进缓慢。风险补偿体系覆盖面窄。目前，吕梁地区风险补偿只针对5万元以下的扶贫小额信用贷款，对于产业扶贫贷款尚没有建立风险补偿机制。且风险补偿金额普遍偏低，不能覆盖全部扶贫贷款。以方山联社为例，该联社2016年发放扶贫贷款7101万元，但风险补偿金仅为230万元。此外，有的县对于风险补偿金的使用还没有明确的流程规范；有的县则补偿流程复杂，手续繁琐，前置条件严苛，补偿时间跨度长，存在补偿金难补偿的情况。保险公司风险补偿存在“玻璃门”。经过调研，目前保险公司在进行扶贫贷款风险补偿时设定了两个上限：一个上限是风险损失比例的70%，另一个上限是保险公司保费收入的1.5倍，两个上限只要触发任意一个，超出部分便