特色小镇普遍缺乏绿色发展规划专家建议引入PPP合作模式

特色小镇普遍缺乏绿色发展规划 专家建议引入PPP合作模式2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来,各地积极性非常高,特色小镇成为一个热词。1 引言2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来，各地积极性非常高，特色小镇成为一个热词。最近在黑龙江省漠河县举办的东北亚绿色发展(漠河)论坛上，专家学者们及企业界人士结合被首批命名的127个特色小镇之一的漠河县北极镇建设实际情况，深入分析了当前特色小镇建设与绿色发展中存在的主要问题，并提出相关建议。特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇，也不是产业园区，它“非镇非区”，而是一个技术、产业和社区的集聚平台：按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索，它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区，又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说，特色小镇是经济转型升级的新形态。特色小镇在建设过程中，投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度的影响了特色小镇的建设。而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。2 特色小镇存在的问题2.1制度设计层面2.1.1 缺乏系统规划和有效集成特色小镇建设和绿色发展是一项长期的复杂系统工程，需要加强顶层设计与科学指导。目前包括很多被命名的特色小镇在内普遍缺乏整体上的规划及与之相关的技术方法体系的确立。比如，北极镇应结合大兴安岭区域的森林、冰雪、湿地、林下有机食品特点确定分区发展战略，明确各区分阶段实施方案与目标，但是目前在这方面做得还不够。2.1.2 制度体系尚未建立以漠河县北极镇为例，周边主要是林区，但是现代化的林业管理体系有待完善，林业、水利、环保、住建、农业、经信、园林、文广、旅游等部门的信息共享和联合管理到目前还缺乏统一的协调机制。此外，生态保护的考核监督与奖惩机制不健全，缺少配套机制。现有管理制度缺乏对森林湿地生态保护的奖励、森林生态补偿、责任监督等制度的明确规定。2.2 投融资渠道层面2.2.1 投融资渠道不够畅通专家分析认为，在国家政策和一定量资金的扶持下，目前各地的积极性很高，但也存在一些盲目性，有为争取政策和资金支持一哄而上的倾向。作为特色小镇建设决定因素的投融资渠道，目前主要存在几个方面问题。首先，传统政府职能角色多样，承担着投资、项目建设、后期经营维护等多种功能。在基础设施建设中，这一方面导致了极高的成本，另一方面也使得整体运营效率低下。更重要的是，当前特色小镇建设和绿色发展资金缺乏，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。其次，融资种类上，金融工具繁多，如产业基金、债券融资、银行融资、资管计划等等，以及包括资产证券化、融资租赁等在内的其他融资工具等，不仅种类多，而且常常需要组合使用。但当前我国金融业仍处于分业经营，相关人才缺乏，发展和依托专门的融资机构和咨询机构是必由之路。再者，特色小镇建设和绿色发展所涉及的项目多为非经营性项目，没有稳定的现金流，且项目投资规模大、周期长，回报率低，资金保障比较困难，目前的市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，融资渠道狭窄、方式单一。2.2.2 建设仍面临困境建设特色小镇需要具备的要素包括人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大、服务功能较完善、规划管理水平较高、科技创新能力较强，目前主要是政府主导、企业运营，面临的困境表现在：一是马太效应。发展条件好的地方大家抢着干，发展基础差的地方没有资金愿意进入；二是政府资金无法发挥小马拉大车的作用，政府有限资金成为半拉子工程，或者建成之后疏于管理和运营；三是示范工程成为盆景和形象工程，造成公共资金分配的事实不公；四是政府优惠政策恶性竞争，或政府优惠政策不痛不痒。3 特色小镇应用PPP融资模式的必要性和可行性3.1应用PPP融资模式的必要性3.1.1 减轻财政压力，开拓融资渠道根据住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式，解决特色小镇资金不足的问题。3.12 降低和分散风险在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。3.13 扩大社会资本的投资领域在特色小镇建设中引入PPP模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二，在PPP模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。第三，在PPP模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。3.2 应用PPP融资模式的可行性3.2.1良好的运作基础PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从90年代至今，PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目，搭建PPP项目的推介平台以来，中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。3.2.2有利的政策导向特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）联合发出关于开展特色小城镇培育工作的通知2016147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。浙江省政府出台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158号），明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的实施意见，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见明确在未来35年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。3.2.3 稳定的投资回报特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期收报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP融资模式才能真正的落地。事实上，PPP融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先，从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此，定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，是完全可以满足社会资本的投资回报。其次，在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，会从多方面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题。例如：政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。4 特色小镇PPP模式运作流程设计特色小镇PPP模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参与到项目建设中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程，确保特色小镇建设效率和质量的前提下，适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为：（1）采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目，特色小镇的财产权归政府所有，政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本；（2）特色小镇的PPP模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性，其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。（3）PPP模式的初衷便是一种利益共享，风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外，也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润，否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性，在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。基于上文所述PPP模式可行性和必要性，结合PPP的自身特征，现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构，重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资，这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构，并签署相关协议。5 对特色小镇运用PPP模式的政策建议5.1 完善人才引进政策为了吸引社会资本投资，政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策，并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性。如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施，政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。5.2 提供税收优惠政策社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时，政府应加大政策引导，如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策，以达到降低社会资本的投资成本。如在建设阶段，政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。在运营环节，对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。虽然这样对于政府来说，损失到一部分的财政收入，但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。5.3 专业的金融支持政策政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时，不仅要出台相应的金融政策，还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与。同时，政策还可以利用其行政手段和影响力，大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目。在资本市场里，直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债。还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目，因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益，但是特色小镇未来会产生稳定的现金流，这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。6 结论目前，各级地方政府响应中央号召，利用自身文化或产业特色，推出了一批特色小镇。但是考虑到地方政府的财政能力，未来资金约束仍然是特色小镇建设的最大瓶颈，而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收