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社会其它相关论文街头官僚理论视角下的服务型政府建设刍议论文关键词街头官僚理论服务型政府基层公务员论文摘要街头官僚理论研究是西方公共行政学的一个前沿研究领域,关注的焦点是街头官僚的自由裁量权及其政策制定能力,并探讨有效控制街头官僚的途径。以街头官僚理论为视角,对提高我国基层公务员的行政执法能力具有一定的借鉴意义。服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革,也可以说是政府的一次转型,调整了政企关系、政事关系以及政府和市场的关系,是重新定位,这对公务员队伍的建设的要求也是一次非常深刻的角色转换1。当前,应该从官本位向民本位转变,从权力本位向权利本位转变。而我国的公务员队伍尤其是基层公务员的官本位思想依然很严重,从而给服务型政府建设造成了极大的阻力。因此,在建设服务型政府的浪潮下,加强对基层公务员的控制,提高基层公务员的素质势在必行。笔者认为,基于西方公共行政学的前沿理论街头官僚理论的探讨,对提高我国基层公务员的行政执法能力具有一定的借鉴意义。一、街头官僚理论解析西方公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权,并从宏观与微观两个角度对其进行研究。从宏观角度的研究出发,官僚的自由裁量权表明,公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观角度的研究出发,官僚的自由裁量权是在一系列约束下,由公共服务的供给者个人所作出的一组选择。其中,包括关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分,即所谓的街头官僚理论2。1977年,李普斯基在其建立一个街头官僚理论一文中首次提出街头官僚这一概念,而他在1980年出版的著作街头官僚公共服务中个人的困惑则标志着街头官僚理论的正式建立。从概念上来说,街头官僚就是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重,而且由于现代福利国家的建立,他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。换句话说,街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚如警察的决定和奖励如福利机构接受福利申请的决策,他们在现代社会中占有非常重要的地位3。李普斯基认为,街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力,因此,政治家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的。街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响,主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织权力的某种自主性。这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存在差异的时候,可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现。如果局限于议会以及高级政府官员是不能够真正理解公共政策的,因为公共政策在很大程度上是由街头官僚控制的。此外,街头官僚机构的顾客不是自愿的,而是被执行公共权力的街头官僚强迫成为他们的顾客的,原因是政府的街头官僚机构垄断了该种服务或利益的供给。由于资源的紧缺与需求的弹性结合在一起,加上街头官僚机构顾客的非自愿性所导致的监督与约束的冷漠,使街头官僚可以比较随意地对待他们的顾客,包括忽略他们的需要,滥用职权,不尊重下层民众等。这不仅损害了政府形象,还制约着政府政策的贯彻与实施4。二、基层公务员制约服务型政府建设的原因分析与西方的街头官僚相对应的概念,在中国应具体体现为基层的行政执法类公务员,两者之间的内涵和职责是相同的5。这说明我国的基层公务员同西方的街头官僚一样,代表着政府的形象,其行政能力和服务水平的高低直接影响着人民群众对政府的看法以及政府所制定的各项政策的贯彻程度与效果。在地方政府推行服务型政府建设的过程中出现的政府热,公民冷现象主要是由于执行政策的一些基层行政执法人员的服务意识和服务能力不足,却拥有很大的行政自由裁量权所导致的,这就制约了服务型政府的建设。分析其成因,主要有以下几个方面1.受传统行政文化影响是制约服务型政府建设的思想根源。一是官本位思想。我国的传统行政文化集中体现为官本位,官职成为社会唯一的价值尺度,这误导了公务员自身的心理预期,造成了拜权主义的心态。二是官利一体化思想。当官发财,有权就有一切,至今仍然统治着相当一部分人的思想6。三是权力行政、全能管制思想。公务员对计划经济体制的管理方式存在强烈惯性思维和路径依赖。这些传统行政文化中的腐朽思想导致了公务员的服务意识和法制意识比较淡薄,以致在当前建设服务型政府的浪潮下,一部分基层行政执法人员无视群众的需要,为追求自身利益滥用职权、歧视民众等现象依然是屡见不鲜,严重损害了群众对政府的信任,给服务型政府建设造成了极大的阻力。2.行政执法能力普遍偏低是制约服务型政府建设的现实因素。一是政策理论水平不高,对政策很难有全面的把握,在执行中时常出现异化。二是进取动力不足。部分基层公务员不思进取,不求有功,但求无过,安于现状。三是依法行政意识不浓。许多工作随意性严重,没有真正规范化、制度化,直接影响了服务行政政策的贯彻和实施。3.对自由裁量权的滥用、误用是制约服务型政府建设的直接原因。行政自由裁量权的合理运用能够使行政主体审时度势、灵活果断地处理各种问题,不仅能够维护公共利益和公共秩序,还能够提高行政效率,满足社会的需要。为此,我国在法律、法规上也允许行政主体在法定范围内行使自由裁量权。但在具体的操作中,拥有大量自由裁量权的一些基层行政执法人员由于受传统行政思想的影响或自身能力不足而经常出现滥用、误用自由裁量权的情况,这不仅对行政相对人造成伤害,还对行政法治构成威胁。因为,政府竞争力的提升,有助于增强社会竞争力7。而我国正处在社会转型期,贫富悬殊、道德失范、信任危机等社会矛盾凸显,国家缺乏统一的约束行政自由裁量权的法律、法规和限制权力的机制,社会缺乏有力的监督,这些社会因素留下了基层公务员尤其是其中的行政道德失范者滥用职权的隐患。三、提高基层公务员素质,推进服务型政府建设对于街头官僚的控制,李普斯基和波文斯等人指出了两条途径首先,从管理者的角度进行控制。主要是减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段,如制定各种各样的工作手册,并希望通过对街头官僚机构及其工作人员的工作进行审计来实施某种严惩。其次,从立法的角度进行控制。主要是借助法律手段,强调官僚机构的行政行为必须具有合法性,必须满足认真准备、公平参与等原则。但同时李普斯基等人也认为,由于街头官僚的决策属于私人决策,只有他们自己最清楚其中的内容,此外,公务员制度还为街头官僚提供了某种保护。因此,如果没有街头官僚的合作,管理者很难对街头官僚进行有效的约束和控制8。笔者认为,加强对我国基层公务员的控制要与中国的实际相结合,不仅要进行权力和立法等方面的控制,更要对基层工作人员的思想观念、工作作风以及社会监督等方面进行多渠道控制,从而提高基层公务员素质,推进服务型政府的建设。1.狠抓基层公务员的工作作风建设,树立为民服务意识。服务型政府的建设路径就是向人民学习,为人民服务,请人民评判,对人民负责,让人民满意,体现的是执政为民,依法行政的指导思想和以人为本,以客为尊的服务理念9。而2003年的孙志刚事件恰恰揭露了我国的一些基层工作人员仍以管制者自居,严重缺乏为民服务的理念。因此,要积极引导基层公务员解放思想、更新观念,促使基层公务员树立勤政为民、清正廉洁的思想观念。开展服务意识教育,树立科学发展观和公共服务的行政价值观,开展荣誉感和使命感教育,树立便民为民的思想,把群众满意不满意作为衡量工作好坏的第一标准,把为民服务与科学发展观的思想作为行为准则,融合在行政文化里,印刻在公务员心目中,使之成为每个政府公务员的一种守则、一种信念和一种精神力量,从而以高度负责的态度去做好每一项工作。严肃查处滥用职权、弄虚作假,从根本上解决门难进、脸难看、事难办的问题,消除基层公务员的歧视行政、管制行政、人治行政的观念,树立为民服务的公仆意识。2.完善法律法规,加强对行政自由裁量权的约束。第一,行政程序法定化。虽然我国颁布了中华人民共和国公务员法,但在行政程序方面还没有制定统一的行政程序法,因此,在许多行政工作领域缺乏程序的规范,这在基层的工作中尤为突出,直接导致了随意性、歧视性等行政行为。第二,行政收费法定化。要对行政事业收费项目进行清理,凡涉及广大市民生活的收费项目,其提高必须经过听证,群众对任何乱收费现象均可通过
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网游小王子上传于2013-12-12

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