对国库集中收付审计的思考.doc

对国库集中收付审计的思考 我国从2001年开始国库集中收付制度的改革,改革的目标是:建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。制度的实施改变了过去传统体制下财政资金收缴和拨付方式,有效的规范了财政收支行为;加强了财政资金的管理,提高了财政资金的使用效率;强化了预算的约束力,大大的提高了资金使用的透明度;增强了财政资金的控制和统一调度,为实施财政政策和管理提供了可靠的资金运行保障。财政国库改革使审计面临了新的情况,审计人员如何从改革角度出发,力求与改革同步,达到“双赢”,既能使审计人员更好的履行职责,又能促进改革实现预期的目标。笔者认为审计人员应从以下方面开展工作。 一、审查改革基础,促进改革实现目标 现代国库管理制度改革指出建立和完善国库单一账户体系工作为改革的基础工作。基础不牢,改革很难或无法实现其目标。因此,审计人员应重点审查国库单一账户体系是否按有关文件规定建立,包括财政部门在人民银行开设国库单一账户、财政部门在商业银行开设的用于直接支付的财政零余额账户、财政部门在商业银行开设的用于预算外资金日常收支清算的预算外资金财政专户、财政部门为预算单位开设的用于授权支出的预算单位零余额账户。同时还应注意下面三个问题:一是预算单位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本账户。二是预算单位由于历年拨款结余以及其他资金保留了基本账户的,是否存在通过基本账户将资金从体系之内转到体系之外逃避支付系统的监控预算执行的现象。三是财政零余额账户和预算单位零余额账户在每天清算结束后余额是否为零,财政资金的日常结余是否都保留在国库单一账户和预算外资金专户中。 二、审查改革配套措施,确保改革顺利进行 实行财政国库管理制度改革,是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的重大变革,是一项十分庞大和复杂的系统工程。只有切实做好配套工作,才能确保改革顺利进行。以下就部门预算编制、支付系统和清算系统这两方面谈谈审计人员应关注的问题。 1、审计部门预算编制情况。部门预算决定着预算单位的财务活动范围和方向,也是国库集中收付的依据。部门预算编制是否合理、客观,即部门预算的可行性如何,直接影响预算法案的立法质量,也决定着国库集中收付的效果。因此,审计部门预算编制是否合理、客观、清晰尤为重要。财政部门将人大会批准的预算批复给各部门,这个部门预算就是预算执行审计的主要依据。预算执行始于各部门、单位的预算编制,结束于各部门、单位的预算执行。审计人员直接对预算编制过程中的编制依据、计算方法进行审计,能够更全面完整的认识和分析部门、单位的预算执行情况,并能发现问题是出在哪个环节,有针对性地向财政部门和各预算执行部门提出规范各个环节预算管理,提高财政资金使用效益的意见和建议,真正提高预算执行审计工作层次和水平。 2、审计财政支付信息系统和现代化清算系统建立和运行情况。财政支付信息系统是运用现代化计算机网络连接财政部门、人民银行、预算单位、代理银行,实现向有关各方提供实时的预算指标信息、用款计划信息、支付指令信息。现代化清算系统在预算单位发生支付时能实时提供人民银行国库单一账户与财政零余额账户及预算单位零余额账户的资金清算。只有建立健全财政支付信息系统和现代化清算系统,才能使各类财政资金在国库单一账户体系内高效、安全运行。审计人员在审计过程中对于财政支付信息系统和现代化清算系统没有建立或不是完全建立,不利于推进国库集中收付改革,可以向财政部门提出加快支付系统和清算系统建设建议。 三、审查改革内容,推进改革快速发展 财政国库集中收付改革主要内容包括建立单一国库账户体系、规范收入缴纳程序和规范支出拨付程序。而对财政资金收入、支出和结余的审计是审计的主方向,主旋律。实施财政国库集中收付制度改革后,审计监督国库集中收付资金的真实性、合法性、程序性,能有效地促使改革快速、稳定发展。 1、对财政资金收入的审计。收入是各预算单位经济活动的资金来源,审计人员要严格审查各项收入的合法性、合规性,才能有效提高预算执行审计工作的质量和效果。首先要审查各级财政、税务和其他征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规;其次要审查预算收入是否进入国库单一账户,有无违规进入过渡户或通过私设账户、“小金库”截留、挪用财政收入等违规、违纪情况;最后要审查未纳入预算管理的行政事业性收费、其他一些预算外收入是否按照规定上缴财政专户,是否坐支收入,有没有按照“收支两条线”管理。 2、对财政资金支出的审计。国库集中收付制度按支付方式的不同将财政资金支付分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由预算单位提出申请,经财政部门审核后,将财政资金通过国库单一账户体系的有关账户支付给收款人。这种方式使“管钱”和“用钱”单位完全分离,财政资金支付使用全过程在国库集中支付系统监控之下,有效地提高了财政资金使用的安全性和规范性,降低了违纪违规问题的机会。但是一些问题会更加隐蔽,审计人员应注重纵深审计,沿着财政资金走向,对各个环节进行审计,应追溯到财政资金的最终受益者和商品、劳务提供者。审查合同的合法性,落实支出是否真实,密切注意有无与预算单位共同串通舞弊、套取财政资金的问题,这样才能有效监督财政资金支出的合法、合规。财政授权支付是由预算单位根据财政部门授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系的有关账户,将财政资金支付到收款人。在这种支付方式下,审计人员应该注意预算单位有无擅自改变财政预算内资金的用途或使用性质,向本单位其他账户、上级主管单位、所属下级预算单位账户划拨资金;是否存在违规提取现金,套取财政资金的现象。 另外,在具体审计过程中应注意以下两点:一是审查预算单位是否按照年初人大批准的部门预算作为用款计划申请的依据,追加和调整预算是否符合规定。二是财政部门在业务流程中指标审核、计划审核(包括正常计划和调整计划)、直接支付审核、授权支付审核、支出日报审核和会计审核六项审核操作是否规范、有无流于形式。 3、对年终结余的审计。实行国库集中收付后,对于试点预算单位年终结余资金的处理,地方财政部门是按照财政部关于地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定等文件的规定,将纳入国库集中收付的预算单位当年尚未用完的预算指标结余列支出和暂存款,到第二年预算单位根据财政授权支付额度恢复到账通知书继续使用结余资金。这种“权责发生制”的会计处理办法与现行的预算法和财政总预算会计制度规定的“收付实现制”相悖。但这样处理更能真实反映财政决算。因此,审计人员在审计过程中应防止财政部门将这会计处理办法作为财政决算的“调节器”,财政决算赤字就少结转一部分支出,少列支出;财政决算有结余就多结转支出,多列支出。 四、利用网络优势,提升审计水平 国库集中收付制度改革已经运行了5年,国库支付软件系统作为改革的技术支撑,在实践中经过不断地修改和完善,功能非常强大。目前,有些地方财政部门将财政软件系统经过整合,实现了财政数据资源共享。该软件系统可以实现多方对账和多渠道监控,并按照宏观经济分析及管理、预算执行控制、财务会计核算等不同需求生成相关基础信息,为各部门、各单位提供便捷、高效的服务。因此,建议审计部门可以借助先进的财政软件和网络的优势,直接从财政部门调取数据资料,对预算单位预算执行和效益情况进行审计。从而大大的减少审计成本,提高审计效率,提升审计水平,优化审计环境。 国库集中收付制度改革已经在全国范围内扎实