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社会其它相关论文转型期的城市规划变革纲要转型期城市规划变革的成功与否,直接关系到我国的城镇化进程,以及资源节约型、环境友好型社会的建设进程。转型期的城市规划变革,主要包括四部分内容。第一,我国转型期城镇化的特征和面临的危机有的危机是潜在的,而有的正在到来。第二,转型期城市规划调控的原理。第三,转型期城市规划变革的基本原则包括哪些方面需要变革,变革的方式是什么等内容。第四,规划变革的具体内容。最近一两年来,我们推出了一系列城市规划变革的新内容,虽然有的已经形成法律法规了,但是许多从事规划的人实际上对此还不够熟悉,因此本文也一并加以介绍。1、我国转型期城镇化的基本特征和面临的危机1.1我国转型期城镇化的基本特征第一,我国的城镇化进程伴随着市场化、全球化、法治化、信息化,不是一个独立的过程。我国已实施了几十年的计划经济,正好在快速城镇化的过程中实行体制改革,引进市场机制,发挥市场配置资源的基础性作用。因此,我国的城镇化过程伴随着市场化,是市场机制逐步发挥资源配置作用的过程。城镇化与市场化相伴随,是我国城镇化发展的一个特点,而其他先行国家一般是先市场化,然后才有城镇化。我国的城镇化过程伴随着全球化。在全球化时代,关贸壁垒降低,全球经济一体化明显加快,国际资本的转移大大加速,加工业在全球的扩散形成趋势,尤其是跨国大公司在全球资本的流动过程中起了主导作用,促使资本向着高盈利的地方流动。当然,全球化也带来了很多的问题。比如,发达国家把整个制造业中具有高附加值的两端控制在自己手里。一手抓技术的开发和游戏规则的制定,一手抓市场,把中间那一段,即产品加工和组装转移到第三世界。产品加工和组装这些环节,是最需要原材料和低成本劳动力的,而且会产生严重的环境污染,消耗大量的能源。如我国就成了世界加工业的大工厂,实际上是消耗了大量的能源、原材料,留下了污染,而利润却被他们拿走了,然后我们还被指责低价倾销。我们的纺织业、电视机、电冰箱等都遇到过这样的问题。因此,全球化的弊端之一就是穷的更穷、富的更富,一些地区和城市被边缘化。我国的城镇化过程伴随着法治化。依法治国正在成为我们全党和各级政府的行动准则,一切活动都要符合法律法规,都要依法行政。我国的城镇化过程伴随着信息化。信息化一方面使人们面临信息爆炸而无所适从,另一方面又使信息的不对称性有所改善。过去通过很复杂的手段才能获得的信息,现在通过因特网就能非常容易地获得。个人通讯工具现在成了最普遍的必需品,对人们的活动模式产生日益深刻的影响。所有这一切,都使我国的城镇化比其他国家的城镇化更复杂,因为在此阶段有那么多的化在我国同时进行。第二,城镇化不仅仅是人口在空间上的迁移过程,更是社会文化模式的变迁过程。城镇化之前,人们是分散居住和活动的,这种居住模式基本上是以分散就业的自然经济为依托的。城镇化的发展使人们向城镇集聚,人与人之间交往的密度和频率大大提高。文化、法制、社会的组织构架及其变革将与城镇化发生很大的交互作用。因此,城镇化不仅是人口迁移的过程,更是社会文明的变迁过程,也就是从农业文明转向工业文明、从农村文明逐步转向城市文明的过程。第三,我国的城镇化主要依靠工业化来推动。城镇化健康发展的主要条件就是城镇要通过发展工业和服务业来提供就业岗位,使农村和牧区的富余劳动力逐步转移到城市里来。英国著名的规划学家彼特霍尔曾经说过,世界范围内的城镇化有三种类型。第一种类型,即东亚地区一些国家如中国、日本等的城镇化模式,被称为良性的城镇化。城镇发展提供了工业和第三产业的就业岗位。城市提供多少岗位,就吸收多少农村劳动力。因此,城市因产业发展所提供的岗位与农村富余劳动力的转移量能基本相匹配。也就是说,农村富余劳动力只有在城镇找到比较正规的就业岗位,才能使城镇化平稳进行。这是一种良性的城镇化。第二种类型,即非洲、南亚地区一些国家的以非正规就业为主的城镇化,也就是不健康的城镇化。劳动力转移在前,就业安排在后,过多的农村剩余劳动力涌向城市,这样就发生了冲突,在城市边缘形成很多贫民窟,不仅损害了城市环境,而且也毁坏了农业生产力。这是不健康的城镇化,我国要力求避免出现。第三种类型,即发达国家的逆城镇化。在一些发达国家,90%以上的人口已经集中在大城市、中等城市和小城市。后来农村的生活条件不断改善,交通、通讯非常便利,空气更清新,生态环境更好,有钱人反而愿意住到农村去,每年约有0.1%~0.2%的人倒流到农村去居住。这样就出现了逆城镇化的现象。1.2我国转型期城镇化面临的危机一是城市过度蔓延。在东南沿海,城市与城市已经连成一片了,而且新开发的地区建筑密度越来越低。史实证明,如果城镇化的过程伴随着机动化,城市的过度蔓延就会同时发生。因为机动化意味着小汽车进入家庭,人们一旦拥有小汽车,人的空间移动自由度和便利性就大大提高了,人们就能在更广阔的空间中有自由居住的选择权。此时,人们就会离开拥挤和被污染的城市中心,到郊区去定居、生活、工作。这样一来,城市的过度蔓延就难以避免了。美国在一百多年城镇化的过程中,也同时伴随着机动化,城镇的人口密度从每平方英里大约8000多人降到1980年的每平方英里只有1800人。过度的郊区化造成美国以5%的全球人口消耗了1/4的全球能源。二是城市特色风貌丧失。在我国快速的城镇化进程中,全国各地已经出现了过度改造旧城、乱拆精美的古建筑、盲目克隆国外建筑风格、乱建标志性建筑、盲目攀比建筑高度等问题,割断了许多历史文化名城的文脉,造成了千城一面的景观,破坏了宝贵的文化遗产资源。三是基础设施短缺。城市是人口高度密集的地方,需要解决城市的防灾、污染等问题,需要足够数量的基础设施来实现公共卫生、公共安全的目的。城市规划法和现代城市规划理论,就是为了抑制欧洲黑死病、伤寒病等城镇化初期传染病的流行而出现的。在农村,一个村里有几百人,他们与外界很少交往。而在城市里,人与人之间的交往突然增加了,这个时候传染病就会迅速蔓延开来。人类历史上最早开始城镇化的法国、德国、英国、意大利等欧洲国家,曾出现了严重的黑死病、伤寒和霍乱,夺走了大约一亿两千万人的生命,比两次世界大战中死去的人口总和还多。因此,英国出台的世界上第一部城市规划法,就明确规定了供水的质量、房子之间的距离、每个房间居住的人数、人行道路的宽度等。由此可见,城市规划就是为了应对城市环境日益恶化而产生的。我国几年前发生的SARS,也是一个警告。因此,城市人口越密集,发展越快,就越需要足够的基础设施去应对人口密集所产生的各种各样的污染。四是房地产泡沫。我国的宜居土地仅为全部土地的10%,且大部分位于沿海地区。与美国有三条海岸线不同的是,我国仅有一条海岸线,宜居地区与少量的高产农地在地理上高度重合。从以前二十年人口迁移的规律看,60%~70%的外迁人口是迁往东南沿海一带。因此,最易发生房地产危机的就是东南沿海,那里人口密集,可建设的土地供求失衡,很容易出现房地产价格的大起大落。五是交通拥堵。现在北京、上海等特大城市上下班时段的堵车情况日趋严重,平均车速从原来每小时40km降到现在每小时只有20km,与自行车速度差不多,在中心区里,平均车速甚至每小时只有5km~7km,比人走路快不了多少。交通拥堵作为全球大城市的通病,正在我国大多数大城市中迅速蔓延。六是城市污染加剧。世界银行评定的全球污染最严重的20个城市中,中国占了14个。七是城市灾害频发。一些城市跨在地震带上,有的下面是矿井,地下被掏空了,导致地面下沉。还有的城市大量抽取地下水,造成巨大的漏斗,土地的承载能力就变化了,于是有可能造成建筑设施的倾斜、断裂。美国在城镇化过程中没有认识到抽地下水会造成这么大的影响,结果有的地方的一幢建筑或一个小学突然之间全部陷到地底下,造成很大的恐慌。我国华北地区目前存在地下漏斗的面积达四万多平方公里,最深的地方的水位已经降到二百多米以下,水位下降的最快速度达到每年1.5m。再加上有的城市地下有许多矿井,如乌鲁木齐市的地下就全部是煤,如果一不小心挖到断裂带上,就容易造成突然塌陷,引发城市灾难。另外,城市火灾、洪水等灾害也都会频繁出现。八是城乡收入差距扩大图1。这些危机都需要我们在城镇化的过程中加以克服或进行缓解,否则我国的城镇化就不可能是健康的城镇化。2、转型期城市规划调控的原理2.1计划经济与市场经济时代城市规划模式的区别1经济社会发展计划与城市规划之间的关系从从属关系转变为相互依存的关系。在计划经济时代,国家或地方的经济社会发展计划与城市规划的关系是后者服从前者,国民经济和社会发展计划在空间上的投影就是城市规划。当时受苏联模式的强烈影响,我国把城市规划与国民经济发展计划之间的关系说成是投影和转译的关系。城市规划成为国民经济发展计划的附属物,是落实计划的空间手段之一。随着市场经济的发展,城市规划演变成为国民经济发展计划的支撑和载体,城市规划的地位有所上升,经济和社会发展计划需要城市规划去贯彻、去落实。现在这两者之间更为平等。因为国民经济发展规划期一般为5年,而城市规划是以20年为周期的规划,二者依据的信息数据、管制目标和方式都有所差别,所以它们之间的关系,已从原来的从属关系逐步转变为相互依赖、相互依存、相互衔接的关系。2城市之间的关系从相对孤立转变为相互竞争与合作。市场经济的决策主体是分散型和自主型的。这导致城市的自主权大大扩大,城市政府成为最基础的经济调节细胞,能够独立自主地做出决定。此外,市民可以用脚来投票选择居住地,哪个城市的生活条件好、创业环境好、生态景观好,他们就迁移到哪个城市去。这就引发了城市之间争夺中产阶层、企业家、投资者的竞争。同时,产业发展引发了城市之间的竞争和合作浪潮。以旅游业为例,它是一个区域互补性很强的产业,没有人愿意孤立地搞旅游业,一般是周边几个城市运用特色互补,共同发展旅游业。如到新疆吐鲁番去看火焰山、看葡萄沟,然后再经过天池去看天山风光,不同的景观能够相互补充,形成一个协作网络。这促使各景点既是竞争又是合作的关系。旅游业是这样,农业、工业、其他第三产业也是如此。3城市规划建设的模式从政府包揽一切转向明晰产权、政府监管。计划经济时期政府包揽替代一切,不需要界定产权关系,不需要保护财产的所有权。而市场经济是以民间和企业投资为主的,政府必须以规划来界定和保护土地的产权、空间的界线,引导投资。政府应做好市场监管,以企业为主体进行城市基础设施建设通过城市规划合理分配城市空间资源,引导和调控各建设业主的行为通过建立监管体系来加强对自然垄断企业的监管。4城市规划的可控性从刚性和简单转向柔性和复杂。原来的城市规划是刚性的规划,功能分区、土地利用性质、建筑强度、基础设施等方面一旦确定,名义上谁都不能改变,简单明了,但十分僵化,一旦投资项目和经济形势发生变化,规划就难以适应。之所以出现这样的情况是因为计划经济就是政府说了算,认为未来一切都是可以预测的,可以事先调控的。而市场经济有无数个决策主体,不确定的因素大大增加。比如规划上确定某区块要建一个化工厂,但引进了一个投资者,他却想在该区块建一个纺织厂。原来确定的化工厂,现在要改成纺织厂,计划变了,规划就要相应调整。这就要求规划具有一定的灵活性,以适应市场的变化,因为未来是不可预测的。因此,规划就要变得既有限止性、规定性,能对不可再生的资源进行保护,又有适应性、灵活性,能够适应外部的变化,适应投资者的需要,管住应该管的。这样一来,城市规划的管理体系也就变得越来越复杂。2.2转型期的市场失效在转型时期,政府要管住那些市场管不了、市场失效的事情,这是政府职能转变的主要方向。现在,县、市政府都面临着精简机构的问题,哪些机构要减掉,哪些机构要强化,如果搞不清楚,就要学习这方面的理论知识。政府的主要职能是解决市场失效问题,市场能做的事,全部让市场去做市场做不了的事,必须由政府来做。这个原则定下来以后,政府该管什么就清楚了,该设立哪些机构也就明确了。2.2.1典型的市场失效一是垄断经营。垄断经营会导致市场失效。在一个城市里,自来水供水网络、燃气管道网络等只能是一套,不能有两套,否则就会造成浪费。但一套网络经营容易导致自然垄断,垄断机构没有动力去提高效益和服务质量,政府就需要对这些自然垄断行业加以管制。就是说政府要干预,要注重公平,引进竞争机制,否则市场容易失效。二是外部性。所谓外部性,意指一个人或者企业在追求自身利益过程中损害或者增加他人和社会的利益。给他人带来坏处或者带来好处,都属外部性。外部性有两种,带来好处的是正外部性,带来损害的是负外部性。如一个新的住宅小区,如果建在名校旁边,房价就会上升,因为它享受到了学校带来的正外部性。如果其周边是一个化工厂,时有臭气排放出来,那房价就会明显下降,因为化工厂给居住环境带来了损害,这是负外部性。政府的作用就是要限制负外部性,增加正外部性,这就要求控制噪音、污染和社会犯罪,增加社会福利,增加教育设施、卫生设施和绿地建设。从外部性来看,政府的职能非常明确。三是信息不对称性。比如到医院里去看病,医生与病人之间的信息就是不对称的。他说你生什么病,病人搞不清楚,没病他说你有病,小病他说你是大病,然后给你开了一大堆药,他赚钱。正因为信息不对称,政府就要监督,要建立一系列的规章制度,如医生从医必须要有执业资格,要有职业道德和行为守则,违反就要被处理等。政府还要对药价进行监控,药品出厂价与卖到病人手里的价差应该合理,要控制这个幅度。通过政府正当的监控来减少信息的不对称性,通过政府的强制介入,强制性进行信息披露,使消费者与服务者之间信息不对称的程度能够降下来。四是公共品提供。如城市道路、桥梁、绿地、残疾人专用道、卫生防疫、医疗和工伤保险、九年义务教育、社会保障制度等都是社会的公共品。这些公共品,市场是无法提供的,企业不可能提供,个人也不会永远做雷锋,这就需要政府通过税收来提供公共品。用最少的财政支出来提供最多的公共品,这是最好的政府的定义之一。然而,政府提供的公共品存在着大量的浪费,因为它没有投入、产出的概念,没有回收期,也不可能回收,如城市里的道路、桥梁是不可以收费的。还有,政府往往是低效益的代名词,提供了多少公共品,难以被市民们监督,也不会主动建立这样一种反馈机制。因此,政府往往缺乏提供公共品的动力,提供得多,对政府官员本身也没有直接的好处。因此要建立一种激励机制,促使政府增加公共品的数量,优化公共品的质量。2.2.2市场失效引出市场界限原来国务院所属部委中有第一机械工业部、第二机械工业部、化工部、轻工部、纺织工业部、冶金部等,现在都被撤销了,因为这些部都是管具体产业的,而随着市场化进程的深化,这些产业的发展都是市场能做的事情,所以相应的机构被撤销,政府职能转向市场不能做的事情上了,即转向市场失效的方面。市场失效引出市场界限,是为了进一步说明政府在哪些方面是可以有所作为的,即哪些市场无能为力的事情,要由政府去做。一是公平界限。政府要提供社会公平,人人都可以享受城市的福利,不只是市民,甚至是移民、进城务工人员、旅游者都可以享受保障社会的环境、社会的安宁,这就是社会公平。许多国家的宪法甚至写明人人生来就是平等的。这是因为保证社会公平是市场做不到的。二是公共品界限。政府必须要为居民提供城乡公共空间,包括道路、桥梁、绿地、公园、广场等。优美的环境、良好的空气质量,是最基本的公共空间素质。因此,胡锦涛总书记提出要让人们喝上干净的水,呼吸清洁的空气,这就是对公共空间最基本的要求。这也是需要由政府去提供的。三是伦理界限。如为残疾人、儿童、老年人提供服务。四是生态界限。不仅要让我们这一代人享受良好的城市空间,而且还要让我们的子孙后代都能够享受,也就是生态要延续,资源要节约,要实现可持续发展。五是城市防灾界限。迅速应对天灾人祸或恐怖活动是市场机制难以实现的。尤其是在人口密集的城市,一旦发生灾难或遭遇人为破坏,政府机构就需要及时采取有效措施,甚至启动紧急预案,将事故的破坏减到最小,保障市民的生命财产和城市的正常运转。六是城市风貌保护界限。因为市场只是做投入最少、产出最多的事情,所以市场不会注意历史风貌的保护。像建于1954年的建设部办公大楼,是与北京十大建筑同一批的建筑。整座大楼具有浓郁的民族风格,但由于当年建造时用的钢筋较细和使用年限的问题,现在属于危房。对于这样的危房,推倒重建是最简单、最便宜的。而保护要比新建多花两倍多的钱,因为要先对大楼结构进行加固,然后进行内部改造。但对于此类历史文化建筑政府要予以保护,因为保住了这些历史风貌,就保存了城市形成的历史文脉和多样化的优美空间。七是城市产业和人口的集聚力的培育。城市是产业的聚集地。为什么在城市化的初、中期,区域的人口和产业向城市聚集而不是分散呢第一,因为城市具有共享的效应。各种各样的企业、产业聚集在城市,相互之间可以共同享受正外部性。当然也有负外部性,如污染问题,某个企业污染严重,其他企业也就不愿意来了。但是城市正外部性更为突出,因此企业都愿意向城市集聚以获取这种共享的效应。第二,城市具有专业化分工与合作的效应。这一点在大城市尤为明显。在农村、牧区医疗所的医生,肯定是全科医生,从内科到外科只有一个人。但是在城市的医院里,牙科医生就只治牙病,耳科医生就只看耳病,专业分工很细,相互之间又进行紧密的合作,共同为病人服务,这就是专业化分工与合作的效能。医学是这样,工业、商业也是如此,专业化分工细了,服务质量就可以提高,技术就精湛,知识积累就快。这是城市文明带来的财富新源泉。第三,城市会产生一种自组织强化效应。城市的经济体、社会体是自我组织、自我演进的,其结构的复杂度越高,自我演进的性能就越好。一般而论,大城市的竞争力之所以比小城市的竞争力更强,就是因为大城市复杂度高,自适应调控能力强。第四,城市具有规模效应。无论是单个企业,还是企业集群,都有合理的规模效应。它们一旦在城市集聚,就可以利用城市的外部性,使自身的收益更高。也有人将其称之为集聚效应或外部规模经济效应。第五,城市具有交易成本整体下降的效应。比如购买同类电冰箱、电视机、服装等商品,大城市肯定要比小城市便宜,这不仅是因为运输的成本问题,而且是因为大城市的进货渠道多,竞争激烈,尽管它库存的成本比较高,但是价格水平总体是下降的。城市不仅对产业有集聚力,对人口同样有集聚力。城市对人口的吸引,存在三种很强的拉力。第一是城市与农村的工资差距。现阶段我国城市与农村一般劳动力的工资差距约为4.8倍,劳动效率相差4倍多。此差距越大,城市的吸引力就越大。第二是城市提供的就业机会非常多,甚至城市提供生存的机会也比农村多。第三是移民有未来的预期收益。有些人迁居城市后,虽然眼前没有什么好处,但是子女可以得到良好的教育,自己老了以后还可享受社会医疗保障。这两者就是移民对未来的预期。2.3转型期的政府失效政府不能介入所有的社会、经济事务,因为政府不是万能的,有许多事情政府是不能做或者做起来不合算的。一是合乎理性的无知。计划经济的低效甚至无效已经证明了政府确实存在合乎理性的无知。计划经济体制在苏联最早实行,当时列宁对计划经济和共产主义作了经典的解释,他认为共产主
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网游小王子上传于2013-12-12

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