建设节约型高校确保国有资产保值增值.doc

建设节约型高校确保国有资产保值增值 【摘要】 本文从高校在占有、使用国有资产的规模急剧膨胀与国有资产管理日趋簿弱的矛盾中，探讨如何建设节约型高校，确保国有资产的保值增值。 【关键词】 建设；节约型高校；资产；保值增值 一、高校国有资产管理存在的问题 （一）资产管理薄弱，家底不清，产权不明 高校国有资产管理工作一直是高校管理的一个薄弱环节。资产管理意识淡薄，认识不到位，制度不到位，职责不到位，措施不到位，甚至人员不到位。资产管理基础工作不规范，管理混乱，条块分割，重购轻管、重钱轻物，资产安全控制体系尚不完善，家底不清，产权不明，账账、账实不符，国有资产流失现象普遍存在，特别是随着高校校际间的合并、重组与调整和高校内部后勤、二级管理、财务、人事与收入分配制度等各项内部改革的不断深化，高校国有资产管理水平远远不适应高等教育改革与发展的新形势之需。由于管理不善和监督不力，高校腐败人员外逃和职务犯罪导致高校国有资产流失，不但成为高等院校反腐难点，而且也是新形势下高校国有资产管理中容易遗忘的角落。高校由于管理不善造成国有资产流失的现象相应普通。 （二）政府投入不足与资源浪费的矛盾日趋严重 从1999年全国高校扩招以来，各级政府重视和关心高等教育事业的改革与发展，不断增加高等教育资金投入。但政府对高等教育投入仍然不足，10年国家财政收入占GDP的比重不断上升，从1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的比例达到4%”的口号喊了14年，2006年这一比例仅为2.28%，远远跟不上财政增长幅度以及高等教育改革与发展之需，供求矛盾日益突出。与此同时，高校内部管理体制和运行机制不完善所引发的教育资源铺张浪费的现象普遍存在。管理中跑、冒、滴、漏现象普遍存在，呆账、死账等债权无人清理，财产毁损、报废无人监管，重复建设、盲目投资、不合理购置、滥用或闲置资产的弊端在高等学校屡见不鲜。教育资源浪费严重与政府投入不足的矛盾既成为制约高等教育发展的一大弊病，又是科教兴国的拌脚石。 （三）教育资源配置不合理，利用率低 由于历史及经济区域等原因，长期以来，我国高等教育资源配置存在不合理性。从全国看，高等教育资源集中在北京、上海等大城市和江浙粤沿海经济发达地区，平均每100万人口拥有一所高等院校，而西部、南部等地区的高等教育资源相对贫乏和紧缺。从广西看，高等教育资源集中在南部和西北部，东部地区相对较少，而且平均每300万人口未拥有一所高等院校，东盟经济贸易与地方经济发展和个人教育消费者对高等教育资源的渴求量很大。目前，各地教育结构、学科专业结构之间，城市与乡镇之间，城乡发达与不发达地区之间的教育资源失衡，不但影响高等教育机会的公平性，诱发“高考移民”的怪圈，而且是制约高等教育资源实现有效与公平配置的瓶颈，也是造成教育资源浪费和利用率低以及国有资产流失的一个重要原因。目前，学校与政府、校际之间教育资源的横向联合调剂余缺的意识和行动力还没有到位。而高校内部的教育资源配置也存在不规范、不科学和不合理性。高校内部部门与部门之间、部门与学校之间条块管理、利益分割的格局，部门林立，自成一体，互不协调、造成校内教育资源的不合理分配和铺张浪费，比如，部门之间重复购置设备，争设备争项目，大型教学、科研仪器设备竞相购买，各自为政，资源独享，造成大量的教学资源未使用、不需用或积压闲置，从而导致教育资源浪费和利用率低以及国有资产流失。 （四）现行会计制度和财政体制改革对国有资产管理带来的挑战 现行事业单位会计制度和事业单位财务规则对高校的预算管理、“固定资产”、“对外投资”收益或亏损、在建工程等会计科目的设置与核算内容不合理、不规范、不科学、不配比，收支计量与确认存在局限性以及财务报告制度的不科学不完整等因素，容易诱发国有资产流失。而财政体制改革特别是政府采购、国库集中支付制度改革对国有资产的实物与价值的时间差核算与管理存在偏差，容易造成资产账实不符和管理混乱，从而引发国有资产流失。现行事业会计制度准则规定，事业单位只在其经营性业务的会计核算中采用权责发生制，对非营利性业务采取收付实现制。采取收付实现制，会计核算只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，并计量这一时期现金收支差额的财务成果。实行财政三大改革特别是政府采购和国库集中支付制度后，事业单位既要接受财政部门对预算资金的价值管理，自身也要对预算资金的价值与实物双重管理，而价值管理与实物管理往往存在一定的时间差异性，采取收付实现制的核算方法，容易造成会计事项的不配比，这既不利于会计核算和会计监督，也容易造成国有资产流失。 （五）高校后勤社会化转型中会计政策选择对国有资产管理的影响 高校后勤改革后，后勤服务部门占用的资产，将作为学校对后勤服务产业的投入，侧重于价值管理，在资产保值增值方面提出更高的要求。而高校在后勤社会化资产剥离和开放后勤市场的转型中，选择不同的会计政策和财务管理模式，在会计核算和资产管理方面存在很大差异，这不但对高校后勤改革具有深远的影响，而且对高校财务管理带来新的挑战，更重要的是对高校国有资产管理影响。改革中，若不能理顺改革与管理的关系，往往容易造成国有资产的流失，国企改革的个案就证实了这个问题。 （六）投、融资决策和管理失误，引发国有资产流失 高校在对外投资如联营企业和投资三产以及举办中外合资等投资过程中，往往未经过科学的投资决策论证，不经评估，盲目投资，容易造成国有资产虚增实减。而由于历史及投资核算制度等原因，部分高校校办产业的产权不清，投资收益普遍反映不实，投资收益及债权债务不清，债务纠纷时有发生。校际间在联办、合办高校的时候，产权不清，责任不明，管理落后，资产流失难免。目前，豪华高校建设背后潜藏的金融风险已露出冰山一角，西安交大开元集团就是典型的个案。这种不计成本、不顾自身经济基础和还贷能力的超适度融资决策，引发的是金融风险，是国家土地被无偿占用和高等教育资源浪费以及国有资产的流失。 （七）日常经济活动中引发的国有资产流失 1缺乏内部管理体制。一些高校没有建立健全单位内部管理制度，特别是内部会计控制制度，没有相应的相互牵制、相互约束的监督和控制制度，如会计兼收费、审计兼采购、采购兼仓管、领导兼采购等，导致收支环节混乱，漏洞百出，容易造成资产流失。 2预算管理薄弱。预算管理薄弱基本成为高校的通病。若把年度决算报告与年度预算对比，就很容易得出这个结论。根据2005年第10期广西教育政务信息报道，在受审计调查的5所院校中，有4所院校的部门预算执行中存在超出当年预算支出范围或重大支出项目没有列入预算的情况，金额大的有774万元，小的也有416万元。预算约束不严，势必带来支出失控等一系列管理混乱问题，从而丧失一部分国有资产。 3教学书籍、大型仪器设备等高校物资采购活动中窜案、串案、吃价差，甚至盲目轻信他人而上当受骗等造成国有资产流失的现象不容忽视。 4会计核算不规范，支出管理退化，乱发滥支现象较普遍。一些高校财务管理混乱，会计核算没有按照会计制度执行，支出管理存在很大薄弱环节，随意扩大开支标准和范围，以加班费、劳务费、奖金、课酬、补贴、津贴甚至业务招待费等各种名义乱发滥支。此外，一些高校领导或业务主管，在校办产业中弄虚作假，贪污、挪用和侵占公款，或违反财经纪律，截留收入，私设“小金库”，账外账，巧取豪夺国家财产。 （八）无形资产流失严重 高校无形资产管理普遍还处于淡漠阶段，对无形资产保护意识、保密意识、有效管理和科学核算都十分薄弱，以各种形式流失的无形资产难以计量。 （九）职能部门监管不力，引发国有资产流失 高校的内审机构和内审人员真正起到内审作用的较少，而政府职能部门如财政、审计等部门又缺乏必要的指导和监管，高校内外监管不力，造成高校国有资产流失。 二、加强管理，确保国有资产保值增值的对策 （一）建章立制，清产核资，明确权责，提高国有资产管理水平 1.建章立制首先要修改和完善高校会计制度，进一步修改与完善高校预算管理、会计核算、财务报告等内容，规范会计行为，完善对外投资和接受投资、贷款和利息支出、固定资产及折旧的会计核算，提高会计信息质量和国有资产管理水平，减少因会计制度的缺失而造成的国有资产流失。 2建立健全内部会计控制制度、支出及收入分配制度、成本核算制度、预算管理制度、物资采购制度、基建投资预决算评审制度、国有资产管理制度和国有资产保值增值评价体系等规章制度。 （二）明确责任，正确理顺投入与管理的关系，建立新型的投资机制 各级政府必须切实落实教育优先发展的战略地位，强化“科教兴国”理念，把对教育和人力资源开发作为国家基础设施建设的重点领域，认真贯彻执行“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则，不断加大高等教育经费的财政投入，进一步完善以政府投入为主，多渠道筹措学校教育经费的教育投入保障制度；建立与社会主义市场经济相适应、以政府投资为主以市场调节投资行为和以投资主体决策自主、风险自负为基础的政府实行宏观调控的资本要素配置机制和管理制度以优化资本结构与资源配置的新型的投资机制。 （三）优化教育资源配置，提高资源利用率 在国家资源总量有限的情况下，要解决高等教育资源需求膨胀与高等教育资源短缺之间的矛盾，最重要的是把精力放在教育资源配置及其管理上，把优化高等教育资源配置作为解决高等教育资源供求矛盾的突破口，坚持“透明、公正、效率”原则，同时，统筹兼顾，适应扶持经济欠发达的边远地区，加大对西南部高等教育的投入力度以及其教育资源的合理调整和配置，选择最优的资源配置方式和方法，实行必要的行政干预手段和政策导向，以实现教育资源余缺的科学合理的调剂和资源共享，实现教育机会公平，更有效地促进西南部高等教育的发展和边远地区的经济发展。同时，实行高等院校内部教育资源配置改革，建立一套资源共享的财产管理制度，把教学和科研实验仪器设备、图书资料、办公设备实行优化组合、合理调配，实现资源共享，提高资源利用率。 （四）理顺后勤改革和资产管理的关系，选择适合自身特点的财务管理模式 理顺后勤改革和资产管理关系，实行“统一管理，集中核算” 的节约型的财务管理模式。 （五）规范和加强投、融资管理 进一步规范高校投资行为，加大对外投资监管力度。建立健全以产权管理为核心、以国有资产保值增值为目的、符合高校特点的国有资产投资管理模式。进一步加强对高校贷款行为的规范和监管，把对银行贷款资金的管理状况作为高校重要的考核指标，防止高校融资过程中国有资产流失，确保高等教育事业健康发展。 （六）加强国有资产的日常核算和管理，建设节约型高校 1. 建立新型的内部控制机制，真抓落实。根据会计法和领导干部管理条例等法律法规，建立健全高校内部会计控制制度，职责分明，落实岗位责任制、绩效奖罚制度和考评制度，是防止国有资产流失的重要手段。 2. 以绩效为目标，加强预算管理。组织力量切实抓好预算编制、预算执行、预算控制、预算评价的各个环节，维护预算编制的合法性、科学性和执行的严肃性。 3. 引入“成本效益分析”，实行全成本核算。通过“成本效益分析”，揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失，促进高校提高管理水平和使用效益，维护国有资产安全和增值。全成本核算要求高校在教学、科研以及行政管理活动中，以成本核算为中心，严格按照成本开支范围和标准，杜绝滥发乱支和追求不必要的高标准；坚持勤俭节约原则，学校各项办学活动都要精打细算，厉行节约，坚决反对讲排场、比阔气；抓管理，加强对水、电、气和教室、实验室、学生食堂、宿舍等公共场所的使用与管理，杜绝一切铺张浪费现象发生；练内功，加强节能节约资源新技术的运用和研究开发，挖掘各种资源的使用潜力，统筹整合校内资源，不断提高资源的使用效率，努力降低办学成本。 4. 健全物资采购内控。增加高校采购透明度，大力推行“校务公开”制度，大宗教学设备、图书、教材等国家规定的物资招标采购制度由政府采购中心集中招标采购，并设专人监管，避免“暗箱操作”。对于小额分散的物资采购，实行校内公开招标，并严格实行岗位回避制度，采购、使用、仓管、审批、审计等岗位相互牵制，相互监督。 （七）保护知识产权，遏制无形资产流失 国家进一步修改和完善原有的有关资产管理的法律条款，并就无形资产的计量确认、评估、保护、核算、管理等制定专门的法律法规。此外，在保护知识产权、实施人才战略方面给予一定的财力支撑，使高校无形资产保护与管理具有良好的外部环境。在对无形资产日常管理方面，高校应从内部挖掘潜力，对无形资产的取得、评估、保密和保护要设立专门机构并实行专人管理专人核算，使其日常管理制度化、规范化。 （八）加大社会监管力度 建设节约型高校，确保国有资产保值增值，除了高校内部必须重视和加强内审工作外，政府的行政主管部门和财审等职能部门责无旁贷。高校国有资产管理，是一个庞大的系统工程，需要政府与高校齐心协力，齐抓共管。中央政府要加强对高校国有资产管理的宏观调控，运用立法、规划、拨款、信息服务、政策指导和必要的行政手段等，进行宏观管理。要进一步强化资产管理部门的监督、审核、查处机制，政府职能部门要增强服务意识，深入基层，调查研究，对高校国有资产的管理、使用、更新、改造、转让负有指导监督责任。加强对高校国有资产的日常业务指导和监督，将原来的事后监督变为事前、事中、经常性、规范性、普遍性的监督，对高校进行定期的财务审计或专项检查，对出现的管理问题应及时采取有效措施加以解决，并有计划地组织财务人员定期培训学习研讨，交流经验。同时，建立高校国有资产管理问责制，签订国有资产管理责任状并进行年度考评，以促进高校国有资产管理规范化，防止高校国有资产流失。另外，对于腐败案件涉案