新东北老工业基地振兴中政府能力建设分析.doc

东北老工业基地振兴中的政府能力建设分析一、东北地区政府职能现状分析（一）市场经济与政府管理矛盾面改革开放后地方政府行政管理体制改革和职能转变取得了显著成绩，以间接手段为主的政府宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展，政府管理经济的方式和方法有了较大的转变，决策民主化有了很大提高，促进经济和社会协调发展的职能不断加加强。但是，由于长期以来计划经济体制下所形成的思想观念束缚和经济社会发展阶段的制约，地方政府职能定位明显滞后。目前为止，东北地区经济增长速度远远落后于沿海地区，其一原因就是东北地区政府能力结构中的相当一部分能力状况已不能适应当前地区经济发展的需要，甚至阻碍了经济发展。因此，东北地区的各级政府必须站在国家发展战略的高度来看待政府能力建设问题。推进东北老工业基地的全面振兴，实现地区经济社会的高度繁荣，将是一次重大的社会改制过程。其核心是实现政府职能的转变，创新市场机制，有效解决制约经济发展的深层次矛盾和问题。振兴老工业基地，必须要打破经济体制改革的瓶颈，全面推进公共管理与服务型政府的建设，谋求经济社会的快速、健康发展。（二）全球经济一体化下政府职能面临的巨大挑战1. 全球经济一体化的深入发展伴随着经济全球化的发展，国际贸易日趋活跃，发展规模不断扩大；国际资本大规模的快速流动，跨国公司的全球化投资经营，使世界各国的经贸开放程度普遍提高，经济贸易联系更加紧密，这就对政府的经济管理职能提出了新的要求。政府管理经济的体制、职能和管理的方法必须要与之相适应。 2.网络信息时代世界经济依托在网络化、信息化的高科技下迅速发展；交通运输业的普遍发展、生产效率的不断提高，国与国之间的距离正在变小，传统的生产模式、流通模式和消费模式都在发生深刻的变化，使政府传统的管理与服务，在方式方法上受到了比较大的冲击，这样对政府的管理与服务提出了新的和更高的要求。3. 市场体系的发展改革开放的深人和社会主义市场经济体制的逐步建立，使得市场发挥着越来越大的作用。但与成熟的市场经济国家相比，我国的市场体系还很不完善，需要政府在建立健全市场体系、规范市场秩序、推动市场体系的建设上积极主动地发挥作用；同时市场的培育与发展，又要求政府改革传统的管理模式，以适应市场化发展的需要。4.WTO后面临更大的对外开放国内开放型经济的进一步发展，要求我国各级政府，必须认真研究如何建立起与开放型经济相适应的管理体制和法律体系；认真研究如何调整产业结构和国有经济布局，及时转变政府职能，使政府从微观活动中有序退出；认真研究如何建立和维护公平竞争的市场环境，为不同所有制的经济主体提供平等竞争的市场条件，把行政性审批降到最低限度；认真研究如何为社会提供公共产品和公共服务，提高政府的行政运转效率；认真研究如何在全球化趋势下加强和改善政府的宏观调控，规避经济风险，在目前全球金融危机下如何维护自身的经济安全和经济发展。 二、政府职能与市场定位面临的问题（一）政府职能与市场管理错位在目前政府职能的设定与履行过程中，很多事务名义上由政府管辖，但实际上根本没有管住。转变政府职能、强化社会管理与公共服务是地方政府能力建设的关键。政府职能无限膨胀最终导致了政府能力结构失调、权威弱化和能量流失。因此，东北各级政府要加快职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，坚决把不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，解决政府错位问题；同时抓好经济调节、市场监管，注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，为东北地区经济社会发展营造良好的投资环境。只有把职能转变到应该做的事情上来之后，地方政府才能腾出更多时间和精力把自己职能范围内的事情做好，才能把有限财政资源投入到社会生产需求上来，才能更有利于政府自身能力的建设。 （二）根深蒂固的陈旧思想计划经济给东北留下了深深的烙印，很多国企的国有资产陷入僵持的局面。在中央提出振兴东北的机遇面前，被动等待的思想时刻压制着自主向前的理念。他们固执的认为中央既然决定要振兴东北老工业基地，肯定要给钱，给项目，给政策，不管是还旧账、上技改，还是续投资、充社保，都指望着中央拿钱来填平补齐。（三） 金融规制存在过多的行政干预政府对金融干预过多，会极大地束缚金融市场的形成和发展，导致投资效益低下，最终制约国民经济的发展，从而加剧金融业的落后。首先是对银行信贷的干预。在计划经济体制下，指令性的行政干预使东北老工业基地的银行体系形成了高额不良资产，进而降低了资金的流动性，并内生出其吸收存款、减少贷款的动机，导致东北老工业基地金融支持力度不够。其次是默许对企业改制逃避债务，东北老工业基地企业逃废债的行为比较严重。在改制中，企业的改制方案都是得到地方政府批准的，在实施过程中不准银行参与，拒绝银行落实债权的要求；资产清理、评估暗箱操作，往往是政府零价格出售企业，银行是零资产偿债。企业的逃废债行为，影响和威胁了金融资产的安全，挫伤了金融机构信贷投放的积极性和资本市场的再融资能力。（四）资金短缺严重 国家开发银行在东北振兴战略里发挥了不可替代的作用，成为首选的金融工具，但工业基地振兴面临的最大困难仍然是资金缺乏，同时金融环境评价也降到了历史低点，很多关系全局的重点项目由于缺少资金难以启动。三、市场经济对政府职能转变的迫切要求（一）完善市场经济体制与转变政府职能的必要性首先需要明确什么是政府职能及其在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能。企业、市场与政府构成了现代社会经济运行的三个基本环节。政府管理经济角色体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者。为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是政府最重要的职责，必须对各级政府部门进行有效整合，大刀阔斧地搞改革，真正把政府为市场主体服务的职能落到实处。政府职能的进一步转变已成为完善社会主义市场经济体制的关键。（二）完善市场经济体制与转变政府职能的紧迫性政府职能是国家职能治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。按照市场经济体制的要求，政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面存在明显的不足和缺陷。首先，政府对国有企业的直接干预仍然很多，有效的国有资产管理体制仍未形成。虽然国有小企业改制取得了进展，但国有大企业改制困难重重。其次，政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范。再次，政府对社会管理、公共服务等职能不够重视甚至淡化。综上所述，尽管我国已经初步建立起市场经济体制，政府职能转变也取得了很大成效，但是政府职能与完善市场经济体制的要求仍有较大差距，加快政府职能转变的步伐，已成为当务之急。四、政府职能转变策略（一）大力推动民营经济发展改革开放以来，东北民营经济发展速度与规模日益剧增，成为增加就业的主渠道、促进经济发展的重要增长点、推动市场化进程的重要力量。但与东南沿海发展较快的省市相比，差距还很大：缺乏对民营经济后发优势及巨大潜能的足够认识；民营经济仍然没有完全享受平等国民待遇，在项目审批、配套条件等方面还很难办；民营企业融资难的问题仍然十分突出；企业管理方式比较落后，人才短缺等。1.鼓励投资要使民营经济成为振兴老工业基地的生力军，还必须进一步解放思想，转变观念，允许民营资本进入的领域要全面放开；在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面进一步放宽条件，鼓励、推动民营企业和民间资本进入放开的各个领域。2.规定治理进一步清理、取消与中央加快民营经济发展和振兴东北老工业基地相悖的有关规定，努力创造条件，引导民企民资进入国企改革和资本重组。3.创造浓厚的舆论环境大力发展民营经济，不仅仅是政府部门的事，各级党组织和社会团体都有一个解放思想、转变观念的问题。要在非公有制经济人士的政治安排、评选先进、出国考察、招商引资等方面给予平等待遇和适当倾斜。（二）为民营经济创造良好的发展环境为确保良好的发展环境，各级政府部门要把工作着力点转到创造与市场经济相适应的体制、政策和法律环境上来，精简机构及人员、吸引人才，全面提高政府工作效率。同时强化政府服务职能，打造有利于民营企业发展的社会化服务平台，组建民营企业信息网络服务中心，实现全市民营企业与国内外市场信息对接；组建各类民营经济行业协会、民营企业培训中心，提高民营企业家和职工素质，推进企业管理和科技创新，为企业提供各种服务；组建民营企业招商服务中心，建立项目库，实施项目动态管理；建立民营企业投诉中心，维护企业合法权益；组建民营企业促进再就业服务中心，为下岗职工提供再就业机会；建立民营企业现代企业制度指导服务中心，引导企业提高核心竞争能力。（三）协调国企改革以推动民营经济发展1. 鼓励民营经济参与国企改革和资产重组民营企业对于参组国企改革的法律法规不是非常的了解，虽然有中央政府的鼓励政策，他们仍然不知如何决策，这就需要政府有关部门做好引导，提供信息，鼓励和支持有条件的民营企业收购、兼并国有和集体中小企业，实行产权制度改革，或者到大中型国有企业投资入股，参与其经营，发展混合型经济。2.提高民营企业自身素质民营企业面临着体制和机制创新的问题，政府各部门应积极引导和协助民营企业进行股份制改造，建立开放的多元产权结构和法人治理结构，实现体制创新，向现代企业制度迈进。同时采取切实有效的形式，加强对民营企业家的培训，引导他们牢固树立发展观念、市场观念、竞争观念、人才观念，消除小富即安、满足现状的思想，促使其抢抓机遇，加快发展，做强做大。3.提高民营企业的质量和水平东北的民营企业虽有一定的规模和数量，但多数企业产品科技含量不够高。政府相关部门应该作为中介机构牵线与相关的高等院校和科研院所的合作，引导他们开展技术交流，共同研发新产品。各级政府应组织民营企业参与国内外招商，利用国际资本、技术和管理经验提高企业发展水平，充分利用振兴老工业基地的有利时机，对那些产品前景好、发展潜力大的民营企业给予重点扶持，尽快培育一批国内外有较大影响的企业集团。（四）鼓励支持各类人才兴办企业，扩大民营经济总量和规模人才被称为二十一世纪最为宝贵的资源。所以任何经济发展都离不开人才，民营经济更应强调以人为本，制定优惠政策，鼓励、支持和引导各类人才投身民营经济。首先要鼓励各类事业单位人员离职或停薪留职从事民营经济工作，并给予必要的支持；帮助大中专毕业生转变择业观念，到民营企业中求职立业；同时支持科技人员、营销人员利用自身优势创办民营企业；引导国有、集体企业懂管理、会经营的人才积极参与改革，创办民营企业，对下岗职工到民营企业的，要在政策上给予优惠；充分发挥政策的吸盘效应和环境的洼地效应，吸引更多的外阜人士来东北安家创业。（五）出台法规细则鼓励民营企业参与国企改组改造全面振兴东北老工业基地，为民营企业参与国企重组提供了新的契机，但是目前最主要的是参与国企重组缺乏法律政策保护。如果没有法律法规的支持和保障，民营企业很难大规模介入国企改组改造。所以需要尽快制定和出台民营企业参与国企改组改造的实施办法或地方性法规。 (六) 加强政府的金融职能转变目前，我国正处在计划经济向市场经济转型的过程中。在这新旧体制的更替过程，旧的体制逐渐退出，而新的制度规范尚未完全建立，此时会有一个制度上的真空，这种情况在计划经济体制深入人心的东北老工业基地尤为明显。制度上的缺失客观上要求政府应及时转变职能。在金融规制问题上，政府应由以往强调金融机构具体业务细节的控制，转为建立和完善与转型经济中金融业发展相符合的金融法律法规上来。随着加入WTO和我国金融业的全面开放，我国金融规制的法律法规暴露出一些弊端，在利率管制、市场准入等方面规制过严，许多金融规制措施依据的是各级政府的行政命令或行政措施。因此，政府应加大与国际金融业立法的接轨，认真研究金融规制的法律法规体系、原则及具体规则，对不合理的地方及早加以修正，促进一个竞争的、创新的和谨慎管理的金融行业的发展。（七）政府职能应减少干预性的金融规制供给从服务社会公共利益的角度讲，政府作为市场和企业的规制者，其职能应是服务于公共利益，否则，政府规制就失去了应有意义。但在东北老工业基地振兴中，地方政府出于地方政绩、保护辖区内企业利益等因素的考虑，直接干预金融机构的经营活动，控制资金的流向，偏离了其保护市场竞争、维护公共利益的方向。政府职能只有重新定位，使东北的金融业重新进行市场化运作，才能真正降低金融业的不良资产率，优化金融资源配置，切实解决中小企业融资难的问题，完善东北的金融生态。（八）放松金融规制并增加扶持性金融规制措施针对东北地区融资渠道单一、金融市场不发达的现状，政府机构应对东北老工业基地实施宽松的区域性的金融规制政策。首先实行相对宽松的市场准入政策，使外资金融机构、股份制金融机构能更多的进入东北设立分支机构，以提升东北老工业基地的金融支持能力；同时允许其他金融机构进入东北农村，以解决农村的金融压抑问题；辅助实行相对优惠的利率政策，如对东北老工业基地的农业贷款实行财政贴息政策，作为农业信贷投入的风险补偿，逐步引导信贷资金流向农村；最后更要研究和规范民间金融发展的措施，政府应通过相应的法律和政策，规范其交易行为，监控金融风险；在政策扶持上对东北老工业基地因政策性因素形成的不良信贷资产，国家和地方政府在应对银行在处置不良资产时的各项税费给予适当的减免，对符合