《公共行政学》02公共行政权力.ppt

,2 公共行政权力政府应该做什么,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,本章主要内容,2.1 行政权力的内涵和特征 2.2 行政权力的基础 2.3 行政权力的内容 2.4 行政权力的结构 2.5 行政权力的体制 2.6 行政权力行使的原则,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.1 行政权力的内涵和特征,权力的基本含义是一种控制和影响他人的能力。 行政权力是行政机关依靠强制手段，为有效执行国家意志而依法对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容： 1)行政权力的主体是行政机关及其工作人员； 2)行政权力的根本目标是通过执行国家法律、法令和政策来有效地实现国家意志； 3)行政权力的作用方式主要是强制性推行政令； 4)行政权力的客体是以整个社会为对象； 5)行政权力的性质是执行和管理性权力。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,为什么人们追逐权力？,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,行政权力的特征,第一，手段性（公益性）。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。在现代社会中，国家设置行政权力的目的，就是为了让这种公共利益得以实现。 第二，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。 第三，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。 第四，自主性和膨胀性。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.2 行政权力的基础,行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。 韦伯提出了行政权力的三种不同基础 1、传统型权力由传统惯例或世袭得来 2、超凡型权力源于别人的崇拜与追随 3、法理型权力经由法律规定获得。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,马克斯韦伯（18641920）生于德国一富有家庭。1889年获柏林大学法学博士。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。 马克斯韦伯的论官僚制度一文，成为现代科层制组织理论的奠基之作。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.2.1传统型权力（ Traditional Authority）,这种权力由传统惯例或世袭得来。主要来自对古老规则的宣称和信仰。如“世袭制”。其特点是： 1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份； 2）这种统治方式与自然经济有着密切的联系； 3）这种统治方式多少带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。 与传统型的正当统治所对应的是家长式的统治方式,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.2.2 超凡型权力（Charisma Authority）,这种权力源于别人的崇拜与追随，主要由领袖人物不断通过创造奇迹和英雄之举来赢得追随者对于他的信仰。如“君权神授”。其特征是： 1）这种统治反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代超凡魅力的后果。所以，超凡型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。 2）由于超凡型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。 与超凡型权力相对应的通常是领袖集权式统治方式,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.2.3 法理型权力（Legal Authority）,这种权力是一套得到法律授权的行政人员所发布的命令。其根本特征在于它提供了一种理性的公正。这种统治方式不依赖于与个人有关的身份，是一种“非人格化”的统治。 有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出了理想的官僚组织模式。 与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,韦伯理想的官僚组织模式科层制模式,l、组织具有明确的目标，完整的法规制度，组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权。 2、组织的结构是按照地位的高低规定成员间关系的层级控制体系。 3、组织中人员对事不对人。 4、每一职位根据其资格限制，按公开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5、成员的专业分工与技术训练。 6、成员按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.2.4 从传统行政权力到现代行政权力,传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力，其特点： 1）行政权力的社会职能与国家政治权力的职能明显地交织在一起，行政权力的自主性表现不充分； 2）行政权力与宗教权力或迷信权力等相互结合； 3）行政权力与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的联系。 4）行政权力与经济权力有相当直接的关系。 5）在行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,现代行政权力与传统行政权力的区别,现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，与传统行政权力的区别是： 1)行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破； 2)行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达； 3)行政权力是一种合法权威为基础的权力。表现为“权为民所授”，职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,行政国家20世纪行政权力发展景象,行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。 行政国家的特点： 1)国家行政机构的数量大大增多； 2)行政人员日益庞大，行政事业费用大量增加； 3) 委任立法现象大量增加，行政权力的准立法化和准司法化； 4)行政立法数量增加，自由裁量权范围不断扩大； 5)行政权力不仅自主性增强，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.3 行政权力的内容 P150152,1.行政立法权。是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。 2.行政决策权。指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。 3.行政组织权。指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.3 行政权力的内容 P150152,4.行政决定权。指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。 5.行政命令权。指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。 6.行政执行权。指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。 7.行政监督检查权。指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的对象遵守及执行相关法律法规，履行义务情况进行监督和检查的权力。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.3 行政权力的内容 P150152,8.行政处罚权。指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。 9.行政强制执行权。指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。 10.行政司法权。指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.4 行政权力的结构 P154157,为什么要对行政权力进行纵向和横向配置？ 2.4.1 行政权力的纵向配置层级制 即通过行政体系内部自上而下制度化授权（分工）形成的层级制度，源于解决“鞭长莫及”。 中国现行行政权力层级为：中央政府省政府地级市政府县政府乡镇人民政府共五个层级组成。 为什么行政权力纵向结构稳定？,国务院组成部门的29 个部、委、行、署 国家政务部门： 外交部；国防部；公安部；国家安全部；监察部；民政部；司法部；文化部；国家民族事务委员会； 审计署。 宏观调控部门：国家发展计划委员会；国家经济贸易委员会；对外经济贸易合作部；财政部；中国人民银行。 专业经济管理部门：铁道部；交通部；信息产业部；水利部；农业部；建设部；国防科学技术工业委员会。 教育科技文化、社会保障和资源管理部门：科学技术部；教育部；国土资源部；劳动和社会保障部；人事部；卫生部；国家计划生育委员会。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.4.2 行政权力的横向配置职能制,即行政权力在同级机构、部门和人员之间的制度化分配，源于公共事务分类管理的需要。如中央政府有国务院主体机构、直属机构、办事机构和非常设机构组成；省级政府在机构设置上与国务院部委相对应，但名称不一，常见的有“厅”、“委”、“局”；市、县级政府设处（局）、科级机构。 各级政府内部的职能部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。即通常所谓的条、块双重管理（原各专业部委办的高校）。 为什么行政权力的横向结构易变？,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.5 行政权力体制 P162165,为什么各国配置行政权力的方式各不相同？ 又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和。行政权力体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。 行政体制的积极功能体现在：1)对政府行政组织的框定、调控和制约作用；2)对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。 行政体制的消极功能： 1)行政体制的惰性； 2)当行政体制缺乏科学性会引起行政的混乱和无序。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.5.1 权力在上下级间分配：集权制与分权制,集权制即决策权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。 优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁、下级机关缺乏积极性、主动性。 分权制即下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制，如加拿大。 优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生分散主义，造成上有政策、下有对策。,单一制与联邦制比较,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.5.2 权力在领导者之间分配：首长制与委员会制,首长制即行政组织的最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。（林肯的七人对1人） 优点：事权集中、责任明确、决策和行动迅速、效率高。缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。 委员会制即行政权由集体行使，按少数服从多数进行决策的领导体制。如瑞士行政权属于联邦行政委员会，七位委员来自各邦，各兼任一部部长，其中一人轮值总统一年，但政策事务均由委员会决定。 优点：发挥集体智慧，决策较为民主，互相监督，不易营私舞弊。缺点：决策缓慢、效率低下、权力分散、责任不明确。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.5.3 权力是否存在唯一的中心 单中心制与多中心制,以商鞅变法为例：变法的基本内容 百姓五家为保，十保相连，相互纠发、连坐；不告者腰斩，告奸者与斩敌首一样受赏，藏匿奸者于降敌一样受罚。 努力本业，耕织收获粮食、帛布多出的一部分加在他的身上；从事工商末利而怠惰致贫的收为官奴。 百姓有二男以上而不分居的，赋税加倍。 有军功的按标准受爵，为私事争斗按轻重受刑。 宗室没有军功的，不给爵位。明尊卑爵位等级，各按等次享有田宅，无功的虽富足却无光彩。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,商鞅变法立信的方法,1.具体事例立信：赏有信 法令完备，怕百姓不信，立一根三丈长的木头在国都街市的南门，招募百姓中能将它搬到此门的，奖励十金。百姓对此很奇怪，不敢搬。又说，能搬的给予五十金。有人试着搬了木头，果然就给予五十金。表明不是欺骗，才颁布法令。 2.具体事例立罚：找替罪羊，确定规则 正逢太子犯法，商鞅说，法之不行，是从上违法，要法办太子。太子是君王的子嗣后代，不能施行，就对其师傅公子虔用刑，将其师傅公孙贾处罚。秦国人因此害怕都服从法令。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,商鞅变法立信的方法,3.处罚不同意见者：秋后算帐 赏罚规则，不允许有任何议论，若有议论，则以处罚来统一言论。 由于商鞅的法令违背生活常情，起初，秦国的百姓说不便的数以千计。商鞅的法令实行了十年，秦国百姓大悦，道不拾遗，山无盗贼，家家富裕人人充足。百姓勇于公战，不敢私斗，乡邑大治。 刚开始说法令不好的人，改变主意说法令便利。商鞅说，都是扰乱教化的百姓。把这些人都迁到边城，百姓再也不敢议论法令。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,商鞅变法的核心规则单中心制,国家是唯一的中心（资源垄断中心，决策中心，奖惩中心，发言中心，价值中心等），个人是国家的组成部分，国家就是个人的一切：不许私斗，只许公战。 个人的荣辱与财富，取决于国家的奖励与分配的偏好和目的：国家喜欢农业与纺织，不喜欢商业；国家喜欢军功。 奖励与惩罚，是统治的两大法宝。 规则的力度来自暴力。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,没有唯一的中心：多中心制,如美国宪法规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”；在实行共和政体的前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。 多样化的无数的社团，也是各种各样的中心。个人依靠社团取得自己的集体的力量，保证自己不是弱势地面对政府。 每一级政府都直接面向个人，由特定范围的人产生，为特定的人提供服务。每一级政府都不是上级政府的工具，上下级之间不是命令与控制的关系，而是基于规则的协商与合作的关系，也是特定范围事务的分工关系。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.6 行政权力行使的原则,行政权力是人们实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。因此，行政权力的行使应遵循一定的原则。“新三民主义”“权为民所用，情为民所系，福为民所谋”。 第一、依据法律的原则。它要求行政机关依据法律和法律的授权来制定规范、政策、命令等，同时也要求行政机关在做出具体行政决定时要有法律、法规的依据。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.6 行政权力行使的原则,第二、不超越权限的原则。行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。 第三、遵守程序的原则。程序是指行政权力达到一定目标所应遵循的步骤、形式、时间和顺序等。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。 第四、公正原则。公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.6行政权力行使的原则,第五、公开原则。首先，行政权力行使的依据必须公开。其次，行政权力行使的有关信息应当公开。最后，依据行政权力做出的行政决定应当公开。 第六、对结果负责的原则。行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,2.6 限制对行政权力的滥用,行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政目的的现象。主要表现有： 1）追求不正当目的。由于行政科层制中需要公职人员，如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，公职人员在行使行政权力时，就有可能置公共利益于不顾，用公共权力来满足私人利益的需要。 2）不相关的考虑。在行使行政权时，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素，会导致不合理的行政决定。如金钱行政等。 对行政权力的制约包括行政权力的自律机制和他律机制。主要是其它国家权力以及社会公众的制约。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,转型期中国行政权力面临的问题,做到公正、廉洁、高效，行政权力面临的任务： 适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制； 适应社会分化的趋势，建立相应的自主性机制； 适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制； 适应民主政治要求，增强正当性合法性机制； 适应法治化治理需要，建立完备的制约机制， 适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,问题讨论,从阅读材料中我们了解在美国作为一个公共管理者的职位和要求。分析美国的公共管理与中国的公共管理有什么不同？,本次课结束,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,案例：美国的市长体制及市长权力,美国各州、各市的政治经济情况和历史发展过程各不相同，市政府的体制千差万别。每个州议会和每个市的宪章委员会在设计市政府体制时，都要在吸收其他城市已有的经验的同时，根据本地的情况加以修改和改造。因此，在美国，很难找到两个政府体制完全相同的市。另一方面，尽管千差万别，全国所有的市都有一个选举产生的市议会，市议会均实行一院制，少则 5-9人，多则数十人，市议会通过的法令必须符合市宪章、州宪法和法律、联邦宪法和法律。市政府体制的差别和变化主要表现在行政首长的设立及其与议会的关系上，由此可以归纳出三种基本的市政府体制，即市长议会制、委员会制、市议会经理制。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,市长议会制是美国历史最久、实行最普遍的市政府体制。在这种体制下，市议会是市的立法机关，根据市宪章行使立法权。市长为市的行政首脑，或由选民选举，或由议会推选，市长的权力有较大差别，由此派生出两种亚形式。一种是市长只充当“挂名的行政首脑”，“行政权力的来源在议会”。市长通常由市议会从议员中选举产生，市长做出的一切重大行政决策都必须得到议会的同意。市长的任命权非常有限，许多行政部门的领导人，如警察局长、主审计长等往往由选民选举，不对市长负责。市长的活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对议会采取的行动没有否决权。市议会还通过议会各委员会监督或控制市的主要部门的活动，并任命某些重要行政官员。这种形式被称为弱市长制(weak mayor-council form)。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,另一种是强市长制(strong mayor-council form)，在这种体制下，市长由选民直接选举产生，是“行政领导的源泉” 。市长负责指挥和协调市政活动，拥有几乎全部行政管理权；市议会作为代议机关和立法机关，行使立法职能，制定法令和规章。市长有权向议会提出立法建议，并对议会通过的法案行使否决权。市长拥有广泛的任命权，按市宪章规定的程序（一般是市长提名经市议会同意后）任命各部门的长官和某些委员会的成员和下级官员，并拥有罢免权。市长负责编制和执行预算，监督市议会所制定的法规的执行。市长还在本市与其他地方政府、与州和联邦发生关系时代表本市。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,委员会制(commission form)的特点是实行“立法与行政合一”，由一个委员会同时掌握立法权和行政权，委员会成员具有双重身分，他们“既是政策的制定者，又是政策的执行者”。 委员会由本市公民直接选举产生，一般由3-7名专业委员组成，他们集体组成市议会，定期举行会议，制定市的政策和规章；又是市行政各部门的负责人。委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门，同时又对委员会集体负责。委员会成立时即推选一名委员为市长，但他的职权仅限于主持委员会会议和在礼仪上代表本市。市长与其他委员的地位和权力同等，在委员会会议上只享有同等的投票权，没有否决权。,公共行政学 2005春 湖南税专 余跃进 All Rights Reserved,市议会经理制(