财政学（王佳燕）阅读小材料：高等教育财政投入.ppt

高等教育财政投入的探讨,(1) 高校财政压力情况分析 (2) 我国高等教育收费制度分析 (3) 我国高等教育财政拨款模式分析,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,4. 高等教育：财政压力大，拨款模式不合理，高学 费伴随低就业 高等教育是准公共事业，它的社会效益主要体现在向社会提供高层次的人才、新知识、新技术，为整个社会的经济发展和道德文化建设服务。我国高校在过去几年的“大兴土木”中成就了高等教育毛入学率23%的大众化教育格局，伴随着高等教育的跨越式发展，“高校财政压力大”，“学费过高”，”大学生就业困难”等评论之声不绝于耳。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(1) 高校财政压力情况分析 财政压力巨大造成我国高等教育经费实际上严重不足。虽然我国高等教育已实现多元化筹资模式，但财政拨款和学费仍是我国高校经费的主要来源，其他渠道筹资的经费数量很少。教育部的统计数字显示，从1998年到2005年间，我国高等教育全日制在校生人数从340.87万人增长到1738.84万人，增长5.10倍；普通高校预算内教育经费从579.17亿元增加到1207.48亿元，只增长了2.08倍，这意味着国家对高校的财政拨款增速明显滞后于高等教育规模的扩张速度。高校生均预算内教育事业费由2000年的7309.58元逐步下降到2005年的5375.94元；高校生均预算内公用经费由2000年的2921.23元逐步下降到2005年的2237.57。高校学费标准在2000年以后已基本被“冻结”，在名义收费标准不变的情况下，由于物价上涨，高等教育的实际收费标准是下降的；与此同时，高等教育的办学成本却,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,在稳步上升，特别是能源等日常费用和引进人才成本不断攀升。在财政拨款增速有限，学费收入没有实质性增加而办学成本持续上升的共同作用下，许多高校的财务状况不断恶化。 我国高校扩招的决定并没有经过完整的论证决策程序，主要是依靠政府部门与高校领导的行政命令，也没有充分听取民意、接受监督，更没有提交人大审批。主要是教育行政化的结果。所以，政府应对高等教育扩招后所面临的财政压力承担应有的责任和义务，为优化高等教育的筹资环境，需要进一步强化财政的投入力度。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(2) 我国高等教育收费制度分析 1989年国家教委等三部委联合发出关于普通高校收取杂费和住宿费的规定，从政策上肯定了高等教育实行成本分担和补偿制度。此后，我国高校学费逐年上升，以北京和广东为例，北京市2000年一般专业的学费介于4200元至5000元之间；理工科专业介于4600至5500元之间；外语、医科类专业在5000至6000元之间；艺术类院校的学费则突破万元大关；只有师范、体育、民族等“冷门”专业收费较低。广东省2000年的大学收费一般专业介于3800至4800元，其中，中山大学、华南理工大学等进入“211工程”的大学可上浮20%，艺术院校的学费高达4000元至10000元不等。2000年以后，教育部出台了规范高校收费的规定，此后，高校收费才基本稳定。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,据统计，全国高校生均学费已经从1995年800元左右上涨到2004年的5000元左右，再加上住宿、吃饭、穿衣等，平均每个大学生每年的费用在1万元左右，4年大学需要4万元左右。而我国城乡居民的经济支付能力又怎样呢？ 2010年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入为19109元和5919元，以此计算，供养一个大学生读完4年大学需要一个城镇居民2.1年纯收入，需要一个农民6.6年纯收入。虽然政府从2007年开始大力推广助学贷款和奖学金、助学金制度，但覆盖面仍然有限，学费已 给我国普通居民家庭带来了沉重的经济压力。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(3) 我国高等教育财政拨款模式分析 目前我国高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的方式，“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的；“专项补助”则根据高校发展的各种特殊需求和政府专项资助的重大工程，如实施“211工程”、“985工程”项目和面向21世纪教育振兴行动计划中的一系列建设项目等，经学校申请，教育主管部门批准后拨给。它最大的不足就是综合定额的不科学和不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来，在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模，对教育质量和办学效益关注不够，专业设置千篇一律，教育的同质化导致人才培养的同一化，无法满足部分学生的个性化发展要求和社会对特殊人才的需要，造成学生培养质量不高、专业不适应社会需要、就业困难等现象，这对那些花费高额成本接受高等教育的普通家庭子女而言尤其显得不公平。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,5. 我国教育财政支出绩效不足的制度解析 根据以上分析，在财政的大力支持下，我国教育事业的发展已经取得了一定的成绩，但仍然存在总经费规模和各级各类教育经费规模都相对不足，城乡间、地区间教育差距明显，弱势群体教育成本负担重，无法公平享受教育服务，教育的阶层差距广泛存在等问题。可以从我国政府管理体制、税收制度和财政分权体制来探寻我国教育财政资金瓶颈约束，配置结构不合理，教育事业发展欠缺公平的深层原因。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(1) 就我国政府管理体制而言 地方官员人事体制是自上而下的任命制和考核制，由于存在信息 不对称和监控的天然难度，使得上级对下级的考核评价往往简化 为对地区主要经济指标的考察和特定指标的监控，如地区GDP增速 和城市建设的发达与美观等。虽然我国大量的教育事权归属地方 政府，但地方政府在公共教育投入方面的作为尚没有被充分和有 效地纳入地方政府政绩考核的指标体系。而且，地方人大虽然在 事后监督方面发挥了越来越大的作用，但在事前的决策过程中， 特别是在通过地方政府预算机制落实公共政策目标这一环节中， 发挥的影响力还十分有限。在法制建设方面，对各种违规拨付、 挤占、挪 用、滞留、截留教育资金的行为，也没有明确地方政府 、相关部门 首长的负责制和上级政府的连带负责制。按照公共选 择理论，政府 被看作是理性的经济人，政府的施政行为是在各种 约束的条件下， 做出最优的选择。从这个角度来分析，只有当教 育支出的增长能获得相应的回报，有利于完成考核指标，政府才 有足够的激励或动力来扩大教育投入。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,而就我国国情而言，近年来就业形势日趋严峻，数十年的人力资本投资回报率相当之低，于是，在缺乏内部民主制约的情况下，受这些考核指标的诱导，以行政为主导的地方财政决策行为必然会背离辖区居民最基本的公共服务需求，即地方政府为了追求任期内经济增长而将大量财政资金用于基础设施的投资，甚至直接介入一些竞争性行业，进而挤占本应该用于教育，公共医疗等辖区居民迫切需要的财政支出。教育经费的短缺是各级教育都未能充分发展甚至负债严重的直接原因。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(2)就税收制度而言， 人力资本投资理论上可以为地方政府带来个人所得税和财产税收入。个人所得税在我国属于共享 税，中央与地方的分成比例是64，该税种目前存 在制度不完善，征管难度较大、征管成本高，规模 小等问题。2007年我国个人所得税仅仅占税收总收 入的7%，而且我国也尚未开征财产税，即基层政府 并不存在通过教育投入和提高人力资本水平影响房 地产价值，进而与当地政府经济增长和政府收入联 系起来的机制。这也是各级政府都热衷于投资础设 施建设和水泥、建材、钢铁和汽车等纳税重点领域 ，而弱化教育投资的原因。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,(3) 我国各级教育的城乡与地区差距主要是不规范的财政分权 制度造成的 我国教育事业的发展主要采取“在国务院领导下，由地方政府负责”的管理体制，1994年开始实施的分税制体制改革扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，在收入层层集中的同时，国家却将投资教育的责任抛给了地方政府，地方财力的苦乐不均使贫困地区的地方政府不愿意也没有能力保证充足的教育投资规模。弱势群体的教育权益的不到补偿，教育的阶层差距也就暴露无遗。2005年底开始进行的“农村义务教育经费保障机制改革”试图扭转这种局面，具体办法是：对免学杂费和提高公用经费保障水平，中央与地方的分担比例是，西部地区为8:2，中部地区为6:4；对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例是，中西部地区为5:5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持；对贫困学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。这一改革的核心理念是，按照具体的教育建设任务，以加大中央投入为引子和主导力量，调动各级政府同时加大教育投入。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,6. 结论和政策建议 教育的公平是一项任重而道远的任务，它需要财政的大力支持。由于我国的财政政策长期以来是在“效率优先、兼顾公平”理念的指导下，以促进经济的发展为出发点，致使在政策的执行过程中往往以牺牲公平作为代价来换取经济的效率。教育领域的不公平归根到底也是缘于公共政策对效率的追求，对公平的忽视。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,第一，建立和完善教育经费的财政保障制度。 要在财政、教育部门的法规中，明确规定政府的教育财政责任，尽早制定教育投入法和教育预算执行条例，通过法律法规形式确定教育投入的总量和比例，切实提高政府财政支出中教育经费的比重，使教育经费的筹集、分配、使用都有法可依，责任明确，在此基础上建立各级地方政府落实相关投入目标的执行和问责机制，并根据经济发展状况，将财政收入超收部分更多地用于教育投入。只有具备充分的物质保障，才能为教育事业的均衡发展和教育公平的实现打下坚实的基础。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,第二，完善教育财政转移支付制度，促进城乡间，地区间教育的均衡发展。建立由中央或省级统筹的农村教师工资保障机制，逐步消除义务教育教师工资待遇的校际和地区差异，促使义务教育教师在县域或更大范围内流动和定期轮换制度化，从而确保边远乡村中小学的师资都能达到规范化要求，以此保障边远贫穷地区中小学生所获得的教育服务质量有所提高，促进教育过程的公平。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,第三，健全教育资金拨付使用的管理制度，缩减拨付层次，完善监管措施。每次资金的拨付都要公开预算及对应的拨款金额，接受全社会的监督。还应明确规定教育经费由上级拨付到下级的时限，这样既提高效率，又减少被挤占、挪用、滞留、截留及权力寻租的机会。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,第四、改革高等教育财政拨款模式，逐步将办学条件状况，专任教师数量及结构，专业教育能力，设备与设施利用率，就业率，学生对高校的满意度，科研成果产出水平等指标纳入到学校的绩效评价体系。通过科学有效的绩效评估，可以发现哪些投入是必要的，哪些是不必要的，哪些是高效的，哪些是低效的，甚至是无效的。将评估的结果与部分预算经费拨款直接挂钩，这样可以不断提升高校管理水平，引导高校科学制定事业规划，使学生获得有价值和适应社会需要的知识，提高高教财政资金的使用效果，促进高等教育过程与结果的相对公平 .,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,第五，控制学费标准，完善对普通本科高校和职业 学校家庭经济困难学生的财政资助政策。学费属于公共 服务收费，应该经过价格听证会论证，充分考虑城镇居 民的经济承受能力，由物价部门向社会公布实施。为了 使家庭困难的学生不至于因为贫困而辍学，保证职业教 育和高等教育入学机会的公平，要在财力允许的条件下 扩大助学贷款、奖学金、助学金的资助范围。针对绝大 部份贫困学生家庭在农村的实际情况，人民银行可从资 金上支持农村信用社开办生源地国家助学贷款，而 且相当一部分助学贷款可用学生父母工资账户、家庭其 他有效资产作担保或抵押，便于控制贷款风险。另外， 由政府出资设立国家助学贷款风险补偿资金和风险保险 基金，可增加银行发放助学贷款的积极性，使更多优秀 的经济困难学生能园大学之梦，为改变他们的竞争条件 ，向社会上层发展，促进社会公平创造条件。,拓展讨论：我国科技创新不足的原因,阅读材料：我们从小熟悉的四大发明(印刷术、火药、指南针、造纸术)已经是宋朝的事了。 衡量中国对世界文明的贡献大小和中国的科技地位，最简单的办法就是从日常生活中去判断，我们可以看到，汽车、火车、电话、电脑、电梯、电炉、飞机等与日常生活息息相关的东西都是西方工业革命的结果。 中国自然科学奖曾经连续4届一等奖空缺，国家技术发明一等奖也曾经连续6年空缺。这说明国内的科学研究缺少原始创新，缺少知识产权的重大发现。,四、卫生支出,我国的卫生支出包括： （1）卫生事业费，包括指卫生部和卫生地方部门的事业费 （2）公费医疗经费，包括中央级公费医疗经费和地方公费医疗经费 （3）计划生育事业费 （4）中医事业费，包括国家中医管理费和地方管理部门经费，等等 卫生服务可分为医疗服务和公共卫生服务。医疗服务具有私人产品的性质，可以遵循谁看病谁付费的原则，通过市场提供。而公共卫生服务，是着眼于全体社会成员的身心健康而提供的服务，具有较为明显的外溢性，属于准公共产品或混合产品的范畴，市场上的个人或企业一般不愿提供或无力提供，它们通常依靠政府专门提供或在政府的资助下提供。,财政学(第五版） 陈共 主编,我国卫生总费用,表4-11 我国卫生总费用,财政学 (第六版） 陈共 主编,财政学(第五版） 陈共 主编,2003年一些国家卫生支出规模的比较,表4-12 2003年一些国家卫生支出规模的比较,财政学 (第六版） 陈共 主编,财政学(第五版） 陈共 主编,专栏：SARS危机凸显我国公共卫生支出体系的脆弱,防治 SARS 中央动用预备费亿 地方财政动用亿1 0 0(亿),财政学 (第六版） 陈共 主编,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,（四）我国医药卫生体制改革大事记： 2000年2月，国务院公布关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见，全面启动医改。此次医改主要措施包括：将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理，公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，实行医药分家等。 2002年10月，国务院召开全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布关于进一步加强农村卫生工作的决定，强调要建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等。 2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的关于建立新型农村合作医疗制度的意见，要求从当年开始新农合试点。同年，中国出现SARS疫情，公共卫生体系暴露出的问题受到关注。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,2004年，卫生部公布国家卫生服务调查的报告显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占百分之四十四点八，农村为百分之七十九点一。民众“看病贵、看病难”等现实矛盾日渐突出，有专家对医改的指导思路提出质疑。 2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，其症结是近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。十一月，哈尔滨爆出“五百五十万元天价医疗费事件”。 一位老人在哈尔滨某医院住院66天，住院费用139.7万元，平均每天2万多元。而病人家属又在医生建议下，自己花钱买了400多万元的药品交给医院，作为抢救急用，合计耗资达550万元。 同年卫生部明确提出：“市场化非医改方向”，医改目标是构筑一个惠及“全民”的医疗保障平台并陆续在全国启动城镇居民医疗保险试点。 2006年9月，成立了有十一个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,2007年年初，医改协调小组委托六家研究机构对医改进行独立、平行研究并提出建议，后研究机构增加至九家。十月，由国家发改委牵头，分别在南昌、天津召开医改座谈会，各相关部门负责人参与，讨论医改方案。同年召开的中共十七大报告提出“人人享有基本医疗卫生服务”、“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“强化政府责任和投入”，明确了医改的指导原则。 2008年10月14日，关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)开始在网络上征求意见。 2009年1月21日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获原则通过。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,（四）市场化走向的体制变革带来的消极后果： 主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下 1. 在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足，多数社会成员(包括相当多农村人口以及部分城市居民)的医疗卫生需求，出于经济原因很难得到满足，贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。在2000年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国列188位，在191个成员国中倒数第4。仅稍好于巴西、缅甸和塞拉利昂。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,在卫生投入的宏观绩效方面，尽管全社会的卫生投入水平大幅度提高，居民综合健康指标却没有明显的改善。2002年，卫生总费用占GDP的比重已经增至5.42%，但在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生、健康指标甚至恶化。改革开放前已被控制的部分传染病、地方病开始死灰复燃，新的卫生、健康问题也不断出现。在世界卫生组织2000年对191个成员国的卫生总体绩效评估排序中，中国仅列144位，结果令人深思。低于印尼（位）、伊拉克（位）、印度（位）、巴基斯坦（位）等国，而这些国家的人均 都没有中国高 公平性和宏观效率的低下，导致了消极的社会与经济后果。它不仅影响到国民的健康，也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题；多数居民在医疗问题上的消极预期，已经成为导致宏观经济需求不足的一个重要因素。长此以往，不仅影响经济发展，而且危及社会的稳定以及公众对改革的支持程度。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,（四）问题的根源 在于商业化、市场化的走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律 。医疗卫生服务的公共品性质与一般消费品不同，大部分的医疗卫生服务具有公共品或准公共品性质。具有公共品性质的服务是营利性市场主体干不了、干不好或不愿干的。同时，也是个人力量所无法左右的。因此，必须而且只能由政府来发挥主导作用。否则就一定要出问题。SARS所暴露的公共卫生危机以及其他诸多问题的出现已经充分显示出问题的严重性 疾病风险与个人经济能力之间的矛盾。不同社会成员可能遇到的疾病风险以及相关的医疗服务需求是不同的，个人及家庭之间的经济能力也是不同的。如果将医疗服务需求视为私人消费品，主要依靠个人和家庭的经济能力来抵御疾病风险，则必然有相当一部分社会成员的医疗服务需求无法得到最低程度的满足，他们的基本健康权利无法得到保障。这不仅有失社会公平，也会带来其他一系列经济与社会后果。因此，在医疗保障体制的设计上，必须在广覆盖的前提下，建立风险分担和社会共济机制。中国城乡医疗保障体制改革的实际结果，就是将医疗服务需求逐步演变为私人消费品。其消极后果非常严重。,第三节 科学、教育、文化、卫生支出,结论： 中国医疗卫生体系的市场化改革以失败告终。根本原因在于政府责任的缺失和不合理的分权财税体制。政府