试谈和谐社会视角下的税务稽查

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国家税务总局肖局长在今年全国税务工作会议上指出，税收工作必须从服务于社会主义和谐社会建设的高度，切实加强新形势下的税收工作。税务稽查作为贯彻落实依法治税基本方略、保障国家税收制度有效落实的重要内容和手段，在构建社会主义和谐社会中负有重要历史使命。中央的重大决定以及税务工作会议的部署，既为我们做好税务稽查工作指明了方向，也为我们提供了积极有利的条件，同时对如何发挥税务稽查职能作用提出了新的更高要求。目前，税务稽查工作面临许多新的挑战。一是稽查工作任务重。据国家税务总局统计，近两年查办百万元税款以上案件都在3000件以上。从无锡近几年数据来看，20012007年无锡地方税务局税收稽查成果表年度检查户数（户）结案户数（户）查补税额（万元）滞纳金（万元）罚款金额（万元）结案率（%）处罚率（%）入库率（%）20015750501912772.03261.822364.9887.2918.521002002381730156438.52187.442646.3279.9341.101002003261322957252.86402.824290.1187.8359.1591.3520042262201310048.661250.964712.8288.9946.9097.962005195217558818.33901.694431.4089.9150.2599.5520061153104211950.303074.833836.9090.3732.1195.432007102698414075.411196.322986.3995.9121.2293.38我们可以看出偷骗税与反偷骗税斗争仍将长期存在，整顿规范税收秩序仍将是一项长期而艰巨的任务；二是稽查工作矛盾多。税务稽查工作处于各种经济利益冲突的风口浪尖，需要协调和解决的矛盾很多；三是稽查工作难度大。税收违法行为的隐蔽性、作案手段的高科技化以及团伙化、跨地区流动作案趋势，给我们的稽查工作提出了新的挑战；四是稽查工作要求高。新的形势和不断加大的工作难度，迫切需要我们改进稽查工作方式，强化自身素质，完善稽查手段，提高稽查效能。（二）本文研究的理论基础及相关文献1和谐社会理论实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。社会主义和谐社会的基本特征，就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。其中“民主法治、公平正义”是和谐社会的首要特征，是构建和谐社会的前提和基础。只有民主法治和公平正义得到真正的实现和维护，才能为“诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的美好社会提供坚实的保障。众所周知，人类社会是由各种不同的个体所组成。若使这些个体组成一个和谐的整体，必然需要一定的社会规范，以及将相关的规范加以良好地实施。在现代社会中，就是要求实行法治，保证公平正义。一方面，在民主法治和公平正义的状态下，既可以使个体的意志得到尊重，个体的利益得到保护，又可以使各个不同的个体服从于统一的规则，形成既有个人自由，又有统一意志的社会局面。 冯必扬著：不公平竞争与社会风险书中的主要观点之一另一方面，在民主法治和公平正义的状态下，可以确保每个个体和群体遵循规则，富有生机与活力，相互之间形成良性的互动关系，使社会处于和谐状态，使社会免于矛盾、冲突，使被破坏的秩序得到恢复，使紊乱归于和谐。因此，在任何情况下都不能抛开民主法治和公平正义去空谈和谐社会。税收制度是国家实施经济监控和利益调节的权力杠杆和公共天平。近些年来，依法治税的深入推进使我国经济领域中一些见利忘义、分利不均等有碍和谐的突出矛盾得到了有效化解，公平正义得以充分体现和维护。作为保证国家税收制度落实的职能部门，税务稽查部门必须深刻理解和谐社会的首要基本特征是“民主法治、公平正义”，并且要在税务稽查实践中，认真贯彻落实科学发展观，把和谐社会建设落实在行动中，创造性的开展工作，努力把握正确的方向，坚持依法实施税务稽查，整顿和规范税收秩序、净化税收环境、打击偷抗税行为，为和谐社会建设贡献自己的力量。2依法治税理论随着“依法治国”的方略先后被第八届全国人大（1996年3月）和党的十五大（1997年9月）认可和确定，特别是在1998年3月，新一届国务院成立伊始就发布了关于加强依法治税严格税收管理权限的通知，对依法治税的理论探讨进入了全新阶段。有学者对依法治税的概念和内涵予以了界定：“所谓依法治税，就是在税权集中、税法统一的前提下，单位和公民要依法纳税，政府（税务机关）要依法征税，社会各方面要协同配合和监督依法纳税和征税，从而使我国的税收工作、税收秩序沿着法制化、制度化的轨道前进” 刘隆亨：坚持依法治税是实现我国税收任务的重要保障，北京大学税法研究中心主办，第116页，“依法治税其全部含义就是税收法制建设” 刘隆亨：关于依法治国与加强财税法治研究，扬州大学税务学院学报1998年第1期，第10页。需要指出的是，从“以法治税”和“依法治税”无区别地混同使用到正式确定真正含义上的依法治税。这一字之差，其意义如同从“以法治国”到“依法治国”、从“法制”到“法治”的一字变化的意义一样深刻、重大，反映了从“人治”到“法治”、从法律工具主义到法律价值理性的根本转变，以及这一转变在税收和税法领域中的深入体现。依法治税理论探讨的高潮是在依法治国和社会主义市场经济体制的大背景中兴起的。有学者对依法治国与依法治税的关系进行了探讨，认为“依法治国是依法治税的前提和条件，依法治税是依法治国的参与，投入和结果”；并提出有关如何“在依法治国的大背景下，把依法治税推向深入”的一系列措施和办法” 刘隆亨：关于依法治国与加强财税法治研究，扬州大学税务学院学报1998年第1期，第1112页。又有的学者指出，“在当前的形势下，我国的依法治税应当包括两个方面的内容：拓展税收的作为空间，消除税收缺位；抓好税制的完善，减少税收流失” 高培勇：市场经济与依法治税（上），涉外税务1998年第10期，第4页。上述研究是税法基本理论与依法治国理论和社会主义市场经济理论相结合的产物，是时代要求的体现。还有的学者从税法基本原则的层面对税收法治作了较为深入的研究。他们认为税收法定主义（原则）是法治原则在税法上的体现，“还是现代法治主义的发端和源泉之一，对法治主义的确立起到了先导的和核心的作用 (日）金子宏：日本税法原理，刘多田等译，中国财政经济出版社1989年版，第48页”。笔者认为，所谓依法治税，作为依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。而税务稽查作为贯彻落实依法治税基本方略、保障国家税收制度有效落实的重要内容和手段，在构建社会主义和谐社会，促进社会公平发展中负有重要历史使命。（三）本文的创新观点本文选取税务稽查促进社会和谐发展的研究这一课题，意为对税务稽查作为依法治税的重要内容，推进和谐社会发展发挥一些作用。税务稽查有着严肃的程序性和法律性。本文系统的、全面的分析了目前税务稽查中的一些存在问题，从稽查制度、政策、稽查人员素质等角度详细提出诸多构建思路。这些思路将对税务系统税务稽查的有效开展，提升税务稽查的有效性具有一定的指导意义；对构建和谐社会，促进社会和谐具有重要现实意义。（四）本文选用的研究方法和研究框架本文主要运用文献资料收集分析、定性分析方法。全文的结构主要分五个部分：第一部分为导言，介绍了选题的背景，对该课题研究现状进行分析，明确提出本文的创新观点。并说明本文选用的理论工具、研究方法、研究框架。第二部分重点介绍税务稽查的内涵，并基于构建和谐社会的角度，对税务稽查的作用和意义进行探讨。第三部分研究我国税务稽查存在的问题和原因重点分析。第四部分阐述税务稽查促进和谐社会发展的对策建议。第五部分为总结部分。二税务稽查的内涵及其对促进社会和谐的作用（一）税务稽查概述1税务稽查概念税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称，它是税务机关的一种执法行为。（1）税务稽查的主体是税务要关，具体主体是各级税务机关设立的税务稽查机构。税务稽查机构设立的原则：集中统一、灵活性和专业化。（2）税务稽查的对象是税收征管法所规定的纳税人、扣缴义务人。纳税人是指依照法律、法规规定负有纳税义务的单位和个人。扣缴义务人是指依照法律、法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人，包括代扣代缴人和代收代缴人。（3）税务稽查的客体是纳税人、扣缴义务人履行纳税义务或者代扣代缴、代收代缴义务的情况。2税务稽查的特征（1）税务稽查主体的特定性，即必须是依法享有税务稽查权的税务机关及其专门职能机构。（2）税务稽查对象的确定性。即必须是负有纳税义务、扣缴税款义务以及税法规定的其他义务的单位和个人。（3）税务稽查依据的法律性。即税务稽查活动应当依照法定权限和法定程序进行，对税务稽查对象的处理决定，必须以法律、法规、规章和其他规范性文件为依据。3.税务稽查的职能税务稽查的职能，是指税务机关在稽查中具有的特定职权和承担的相应责任。具体包含以下4个职能：稽审职能：即稽核审计职能。监控职能：即监督控制职能。惩戒职能：即惩戒不法职能。教育职能：即教育守法职能。（二）税务稽查的基本原则1专业化分工和制约原则专业化分工和制约原则即是社会化大生产的要求，也是税收工作发展对税务稽查工作的要求。第一、社会生产的发展，计算机等现代信息技术的广泛采用，要求对以手工操作为基础的缺乏分工的传统税务稽查进行改革。第二、实行新的税收征管模式后，税务稽查成为税务机关对纳税人、扣缴义务人的主要监控手段。这要求税务稽查工作效率的提高，要提工作效率，就必须实行专业化。第三、新的税务稽查形势要求专业化分工基础上的制约。随着税收征管模式的推行，税务机关征管工作的重心必然向稽查转移。税务稽查权就显得比较突出。然而，任何一种权力必须置于被监督，受制约的状态中。实行选案实施、审理、执行专业化分工的税务稽查就能较好的解决稽查权力过于集中与需要制约的矛盾。2以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳的原则根据这项原则，税务稽查工作一方面必须实事求是，一切从实际出发，也就是稽查工作应从纳税人、扣缴义务人履行纳税义务，代扣代缴或者代收代缴的实际情况出发，实事求是的处理，必须查明事实真相。做到事实清楚，证据确实充分，数据翔实准确、资料齐全；另一方面，必须有法必依、执法必严、违法必究。所谓有法必依。对我们税务稽查工作来说就是不折不扣地按税收法律、法规、规章的规定办事，有法不依等于无法。执法必严是社会主义法制权威性的要求。对于稽查工作来说同样重要，要求严肃、认真。3群众路线原则税务稽查必须依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合，部门配合形式应多样化。税务机关与公、检、法等部门机关的配合已有一定的形式。但还应探讨一些新的形式。如税务警察等。加强与有关经济管理监督部门的配合。如部门信息联网，收入扣缴制度、建立起覆盖面广、反应迅速的监控网络。强化社会监督，应充分发挥纳税人的会计师的监督功能，务必使企业有帐可查，而且帐实相符，同时加强社会舆论宣传，不断开展税法宣传，传播税收法规等相关知识，对查处的大案、要案，公开曝光发挥案件惩戒作用。充分发挥来自于人民群众的协税护税精神，采取积极主动的态度，必要时，采取一些具体形式如奖励制度，充分发挥人民群众的协税护税的积极性。（三）税务稽查对构建和谐社会的主要作用党的十七大明确指出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”构建社会主义和谐社会，是中国改革开放和经济发展的必然结果，是落实科学发展观、实现中华民族伟大复兴的必然要求，是时代赋予我们的历史重任。财政税收作为宏观调控政策，对于提高综合国力，推动社会主义和谐社会的建立，具有极其重要的作用。税务稽查作为保障国家税收制度有效落实的一个重要手段，同样发挥着不可替代的作用。税务稽查人员更是工作在税收战线的前沿，在实现税收公平，推进社会和谐方面，承担着直接而重要的部门职能和社会责任。因此，对在建立和谐社会中的责任，税务稽查部门更应引起高度重视和深刻思考。构建社会主义和谐社会，既是助推我国全面建设小康社会的强大动力，又是全国人民奔赴小康道路的必备条件。目前，在利益矛盾依然突出、执法与守法之间的斗争还很激烈的情况下，严格税收执法，依法理顺利益关系，缩小不断拉大的贫富差距，缓解利益占有中不合法、不协调等基本矛盾，为税收中心工作保驾护航，为构建民主法治和公平正义的和谐社会服务，是税务稽查部门担负的重要职责。1税务稽查是维护税收秩序的保证在市场经济条件下，经济利益原则是调度人们经济活动的主要原则，这一原则既包括积极的一面，也包括消极的一面。近几年查处的浙江省金华案件、河北省南宫案件、四川省恩威案件、福建省远华案件等都充分地说明了反偷税、骗税、抗税的斗争是长期的、复杂的、艰巨的。其犯罪手段之恶劣、违法金额之巨大，可谓触目惊心，引起了社会各界的高度关注。19972007年无锡市地方税务局大要案成果表年度10-50万元案件50-100万元案件100-500万元案件500万元以上案件户数（件）查补额（万元）户数（件）查补额（万元）户数（件）查补额（万元）户数（件）查补额（万元）199752842.2112695.005580.00-199823940.304203.772270.00-199928666.006310.002214.00-20001973600.13211367.35172647.091552.4420011692849.1013710.982220.05-20022232271.3811712.322298.51-20031452759.4011750.1851025.90-20041242502.65251730.02173017.891542.4120051102250.8114972.95173500.36-20061022225.41211385.81265208.3432112.5920071122626.31352358.56296107.3221938.34从上述无锡地方税务局1997至2007年大要案成果表来看，涉税大要案并未减少，特别是近两年呈现出增长的趋势。严峻的执法形势表明，强化税务稽查工作，加大执法力度，这是保证新税制实施和维护税收秩序的需要，面对如此猖獗的税收违法犯罪，仅凭抓几个案子，搞几次专项打击，是不能从根本上解决问题的。只有全面加强税务稽查，才能为维护税收新秩序提供良好保障。2、税务稽查是确保税收收入稳定增长的重要手段税务机关的中心任务是贯彻税收政策，组织税收收入，保证国家机器的正常运转和各项建设的需要。随着我国经济的发展和改革的不断深入，税务机关组织收入的任务越来越重，而征收人员不可能大量增加。如果仍然沿用过去“人海战术”组织收入，靠专管员一家一户催报催缴，将很难完成日趋繁重的税收任务。国内外的税收实践表明，税法规定的税收收入大部分可以通过正常的征收程序征收入库。因此，我们要根据经济形势的发展适时调整组织收入的思路，要在为纳税人提供良好服务，促使全社会纳税意识普遍增强的同时，从组织上、人员上、方法上将工作重心转移到税务稽查方面，形成新的征管格局。1998年国家税务总局加强了对各地入库率和处罚率的考核工作，使税务稽查工作真正落到实处，收到成效，改变了过去纳税人能逃就逃，抓到也没损失的局面。达到了处理一个，教育一批，治理一片的目的，震慑了违法犯罪分子，教育了人民群众，维护了税收秩序，保障了税收收入。今后，我们在组织收入工作中应更多考虑采用税务稽查这个手段，充分发挥税务稽查工作在组织收入工作中的重要作用。税务稽查工作加强了，纳税人的纳税意识增强了，税收违法行为减少了，组织收入就好做多了。3税务稽查是税收征管新模式的重要支柱社会主义市场经济要求有新的税制，新税制要求建立适应社会主义市场经济体制要求、符合中国国情、科学严密的新的税收征管体系，确保税收各项职能作用的充分发挥。总局正在根据新税制的要求逐步推进税收征管改革，建立税收征管新模式。即以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。这个模式，就是申报纳税为基础，集中征收是关键，税务稽查作保证，微机运用做依托的征管格局。根据新的征管模式，税务稽查是今后税务机关的主要工作。纳税申报基本是纳税人的事情，纳税人也可以通过税务代理实现申报，在这个环节上，税务机关主要是为纳税人自觉申报提供必要的服务，根据纳税申报征收税款。税收管理和税务稽查则完全是税务机关的工作，而且工作量大，要求高，在新模式中举足轻重。特别是税务稽查，一方面，纳税申报的质量、数量要靠税务稽查来检测；另一方面，纳税人不申报，或者偷税、骗税等，要通过税务稽查去查处。总之，税务稽查有助于税务机关掌握纳税申报情况，查处税收违法行为，督促纳税人自觉依法申报纳税。由于税务稽查是税收征管模式的重要支柱，因此，在征管改革中，除了要完善申报纳税制度以提高纳税申报质量，建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系，改善服务条件、提高服务质量等外，还要强化税务稽查，建立一支具有较强素质的稽查队伍，形成一个科学合理的人工与计算机相结合的稽查体系，规范稽查流程，提高稽查质量，以保证税收征管改革的顺利进行、税收政策的贯彻执行和税收收入的稳定增长。4税务稽查是促进征管制度完善，提高征管质量的促进手段通过税务稽查，可以从发现的问题中检验税务机关征管工作的质量。纳税人和扣缴义务人在履行纳税义务或扣缴义务的过程中发生的错误，除了纳税人的主观原因外，有些是与税收征管制度和征管工作中存在的问题相联系的。例如税务部门的税务登记制度是否健全，纳税申报制度是否全面落实，对纳税人是否经常进行税收政策法规的宣传和辅导，税企双方的征纳关系是否协调，等等。这些方面存在的问题，都有可能造成纳税人和扣缴义务人不按规定履行纳税义务或扣缴义务。因此，针对查出的问题进行研究，分析主客观原因，划清征纳双方的是非界限，提出改进措施，可以进一步健全税收法规，完善税收征管制度，使税收征管工作更加科学化、规范化，不断提高税收征管水平和质量。5税务稽查是保证勤政廉政和公正执法的重要措施税务机关是税收执法监督部门，代表国家监督纳税人依法履行纳税义务。为履行好职责，税务机关必须清正廉洁。但是近年来，一些税务人员参与偷、骗税案件，严重地损害了税务机关的形象。为此，加强税务机关内部的勤政廉政建设十分必要。强化税务稽查不仅可以监督纳税人依法履行纳税义务，同时还可以检验税收征管工作的好坏，纠错堵漏，针对查出来的问题总结、研究、分析、提出改进措施。这就在客观上形成了外反偷骗、内防不廉的监督制约机制，对于保证税务队伍公正执法、清正廉洁具有重要的现实意义。6税务稽查是促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障社会主义市场经济是竞争经济，要竞争就必须有公平竞争的外部环境，而公平税负是公平竞争的重要条件。偷税、抗税、骗取国家出口退税等违法犯罪行为的存在，不仅造成了国家税款的流失，破坏税收秩序，更为严重的是对社会主义市场经济秩序的危害。一部分纳税人通过偷、骗税“发财致富”就侵害了另一部分依法经营、照章纳税者的合法利益，破坏了公平税负的原则和公平竞争的环境，干扰了社会主义市场经济的健康发展。因此，强化税务稽查对于保证税收法律的正确贯彻实施、促进公平竞争、保护合法经营具有重要的意义。社会主义市场经济越发展，改革开放越深入，经济执法监督越要加强。作为经济执法监督部门之一的税务机关只有强化税务稽查，从而净化税收环境，才能保证社会主义市场经济的健康发展。7税务稽查能促进企业改善经营管理，提高经济效益税务稽查是对纳税人、扣缴义务人的既成纳税情况或扣缴情况进行的事后检查，它涉及到纳税人或扣缴义务人生产经营管理的各个方面。凡是企业在履行纳税义务和扣缴义务方面存在的问题，都与企业的经营管理、财务管理、会计核算以及贯彻执行规章制度等问题密切相关。通过税务稽查，可以了解情况、揭露矛盾，考察企业的生产经营管理和会计核算水平。对先进的管理方法和核算方法，要帮助总结经验，加以推广，对存在的问题和管理中的薄弱环节，要提出改进意见，帮助企业制定措施，建立健全财务管理制度，督促企业改善经营管理，加强经济核算，提高经济效益。8税务稽查有助于提升税务部门的公信力随着税收法制建设的开展，目前明目张胆的抗税或偷税案件已显著下降，说明绝大数公民已经具有懂税法要求、知违法利害的法制水平。而在税法意识普通提升后，对于税务机关的执法行为是否公平、公正、公开，却成了不少纳税人及有关社会群体最为关心的事情，也是最易引发争议、损伤关系的热点问题。因此，在落实法治、推动和谐的新时期，坚持公平、公正、公开的原则，是提升税务部门公信力的重要环节。在事实准确无误、程序完全合法、方式科学稳妥的条件下实施稽查检查，可以避免被查对象产生矛盾的心态或抵触情绪，充分体现纳税人在稽查过程中的知情权、建议权和申辩权。在此基础上，可以进一步使稽查部门和纳税人融通思想，化解矛盾，切实消除从细节到整体的不和谐因素，使纳税人自觉履行税收法制所界定的职责和义务，为构建和谐社会筑牢基础条件。9税务稽查能够体现税务部门与纳税人核心价值的一致性在我国步入经济建设的特定历史时期，社会生产力保持持续稳定的增长，是建设和谐社会的物质基础。因此，大力发展生产力、为国奉献，是税务部门和纳税人共同的核心价值。在依法实施税务稽查过程中，正确处理执法与服务的关系，通过关爱纳税人、理解纳税人、方便纳税人、帮助纳税人等系列服务措施，一方面能够规范纳税人的纳税行为，促进社会建立有序、公正、平等的竞争秩序，激发社会的生机和活力，另一方面能够支持纳税人安心发展经济，增加效益，促进社会效率的提高与社会进步，实现税收与经济、社会的全面协调发展，为构建和谐社会创造丰富的物质基础。三我国税务稽查的现状、问题及原因探析（一）我国税务稽查的现状1994年以后，随着新税制改革的实施，税收征管改革的同步推进，税务稽查职能的不断加强，税务稽查体制日益健全，税务稽查工作的地位和作用大大提高，依法行政，依法稽查，科学治理的稽查局面开始形成，税务稽查工作迈上了新台阶。1税务稽查的名称、机构和职责更加规范改革开放前，税务稽查有税务查帐、税务检查、纳税监督检查等不同称谓。八十年代至九十年代初，税务检查、纳税检查、税务稽查等多种说法混用。自1993年1月1日中华人民共和国税收征收治理法实施以后，为了规范税收稽查执法行为，各地税务机关依据中华人民共和国税收征收治理法的有关规定，将税务机关对纳税人、扣缴义务人等的监督检查统称为税务稽查；税务稽查工作已经不再是仅仅查处举报案件，而是具有外反偷骗、内防不廉双重监督职能。同时，各地税务机关还将业已普遍建立的税务稽查队组建成各级税务局稽查局，与其他分局相比在级别上还高靠半格。随着依法治国写进了宪法，依法行政的理念逐步渗透到税务稽查的各个方面。税务稽查各项规章制度逐步建立，税务稽查工作规程、大案要案报告制度（试行）、税务稽查案件公告办法等工作制度日趋完善。这些为进一步规范稽查执法，强化稽查执法功能提供了法律依据。这说明，税务机关的其他检查工作也已开始走上税务稽查的发展道路，税务人员也已开始向税务稽查分流，机构也在向税务稽查调整，税务稽查部门逐步发展成为坚强精干的税务执法队伍。 2税务稽查的地位、作用和影响更加突出过去的税务稽查只是有个名称上提法，工作上始终是配角。在二十世纪八十年代，不少地方的税务稽查也仅限于查处举报案件。尽管在1990年全国税收征管工作会议上就提出稽查、检查合而为一，但在一些地方仍然存在稽查、检查两大系列。1993年国务院批准的工商税制改革方案确立了税务机关的主要力量转向重点稽查原则。在1994年8月召开的全国税务局长会议上，提交讨论的税收征管改革实施意见中明确提出，要建立严格的税务稽查制度。1995年8月，国家税务总局召开了第一次全国税务稽查工作会议，进一步强调了税务稽查工作的重要地位、作用和意义，将稽查工作定位为：维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的重要手段，税收征管模式的重要支柱，保证勤政廉政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。随着税收征管改革的深入推进，依法治税工作的加强，全国各地加快构建稽查治理体系，在城市确立了市、区税务局双层稽查体制；在农村建立由县（市）局稽查分局和基层税务分局（税务所）共同负责的治理体制，以后又进一步探索构建了以专业化治理和各环节分工制约的新型一级稽查治理体系，稽查工作的职能和地位作用更加突出，税务稽查在新的税收征管格局中扮演着重要角色，处于税收工作中的重中之重地位。它不仅直接为国家挽回了大量损失，而且有效地打击了各种涉税违法犯罪，保证了国家税法的贯彻实施，对国民经济持续、快速、健康发展发挥了重要作用。3税务稽查体制的专业化、信息化、法治化方向更加明确随着新税制的贯彻实施，社会主义市场经济体制进程的加快，我国的经济结构和所有制形式发生了显著变化，原有的税源结构也随之发生了变化，税收征管工作面临的现状也有了很大的改变。为了适应新的经济体制，保证新税制的顺利实施，并结合国际上的通行作法，我国进行了广泛深入的税收征管改革，税收征管模式经历了两次大的转变，即由征、管、查三分离或管、查两分离的模式向纳税申报、税务代理、税务稽查三位一体的模式转变，由三位一体的模式向以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新模式转变。与此同时，税务稽查体制改革纵深推进，以构建一个统一、制衡、高效的税收稽查体制为总体目标，实现了由三分离或两分离为基础的稽查治理逐步向重点稽查方向转变，并进一步向“一级稽查”模式过渡。在模式的转变过程中，通过取消个别企业困难减免等税收政策，规范了税收执法权力，也规范了稽查执法权力；通过取消专管员管户制，由管户向管事转变，使稽查功能进一步增强；通过信息化加专业化分解和上收基层执法权力，大大推进了依法稽查，达到依法治税的目的，从而体现了税务稽查专业化、信息化、法治化的发展方向。（二）税务稽查中存在问题分析新的中华人民共和国税收征收管理法实施以来，特别是通过近年来征管改革的不断深化和税收信息化程度的普遍提高，各级税务机关在探索建立以专业化稽查和各环节分工制约为标志的新型稽查体系方面取得了积极的成效，稽查在查处偷逃税行为、打击涉税犯罪、提高征管质量、促进依法治税等方面发挥了积极的作用。但是客观上讲，由于受到认识、体制、手段、人员素质等多方面因素的制约，在突出打击性税务稽查上仍有许多不足之处，具体体现在以下方面。 1、税务稽查的重中之重的地位还未得到认可虽然也讲重点稽查，但由于相当一部分人的思想观念还未能完全从传统的税收征管模式转变过来，过分强调征收单位的作用，忽视了税务稽查的威慑力，安于现状，不敢大胆对税务稽查进行改革，瞻前顾后，仍沿用旧的征管模式，稽查部门承担了与其职能不相符的大量管理性工作，不少地区的稽查部门将主要精力用于日常稽查和管理性检查，甚至漏征漏管户、滞纳欠税户、汇算清缴户的检查，至今还有对税务稽查下稽查任务的传统做法。据有关人士估计，目前稽查部门真正用于对重大偷逃税案件查处的精力还不到全部精力的20%，稽查职能资源被大大浪费。 2、稽查选案不规范，还没有一套切实可行的操作办法目前税务稽查案件的来源除了举报案件外，一是靠以往的稽查经验来确定稽查对象，二是在进行专项稽查时，出于对某个行业或某项政策的税收清理的需要，在该行业或涉及该政策的纳税人中普遍确定稽查对象，三是税务稽查工作围绕收入任务，只注重纳税大户，而忽视缴税小户。具有科学性的计算机选案由于缺乏必要的信息基础，基本没有做到。选案环节的准确性低，针对性差，效率不高，影响了稽查对税收违法犯罪行为的针对性，严重浪费了稽查力量。 3一些案件的查处未予查深查透，稽查效果不明显，打击的力度还不够深由于税务稽查部门本身执法权限和税收政策的局限性，以及经费、设备等客观原因的限制，目前大多数的稽查部门虽然查处了大量的涉税案件，但有些案件未能查深查透，致使查处时间较长。有些即使查出问题却处罚难、执行难，难以形成具有典型教育意义的大案要案。无锡地税稽查局在2006年3月份查处了所辖一企业，当初步查明该企业涉嫌偷税100多万元时，金融部门害怕企业破产收不回贷款，当即对企业进行了查封扣押，税务稽查从查处到结案需要一段时间，当税务稽查结案时，企业只剩下一个“空壳”企业，造成国家税款难以执行。 4税务稽查与税务管理性检查衔接不强，执法缺乏公正性和严肃性突出表现在多头稽查、重复稽查的现象较为普遍，往往出现一项检查刚完，专项检查又来了，管理性检查刚完，专案稽查又来了的现象，纳税人不堪其扰；稽查对象的选择上缺乏标准，对经济效益好的企业往往稽查较多，对经济效益差的企业稽查较少，使检查失去了公正性。加上个别稽查人员执法随意、以言代法现象的存在，严重影响了税务稽查在社会公众中的形象。同时，由于税务稽查对证据资料的收集缺乏统一的标准，造成了对同一个纳税人的检查，稽查人员收集的证据不尽相同，由于证据的详细程度不同，往往会得出不同的稽查结果。比如：对某企业纳税人进行检查，该企业账面处理符合税收制度的要求，A检查组认为需要检查账外资料，注重对账外资料的收集，从而查出一系列偷税证据；而B检查组认为对企业查账查账，就账查账，从而未发现偷税问题（抛开其它因素的影响）。作为税务机关来讲，虽然得出两种结论，但B检查组也无过错，该企业账面处理正常，也没有哪条哪款规定对每个纳税人都要检查账外资料，况且还有查都查不到的问题，这些都使税务稽查的严肃性受到考验。 5税务稽查处罚力度小，威慑作用还不够大在西方一些税务稽查效能较高的国家，纳税人一听说税务稽查人员要找上门来，往往会十分紧张，这说明这些国家的税务稽查具有很强的震慑力。而在我国，税收违法行为比较普遍，由于处罚力度的限制，纳税人对税务稽查人员上门检查不以为然，偷税甚至在少数纳税人眼中是“精明能干”行为。据一线税务稽查人员称，一些涉税违法犯罪份子，对一些已经确凿的证据，在税务人员对其进行询问时，他能“舌生莲花”，乱说一通，怎么好怎么说；但当公安人员对其进行询问时，他则如实反映，经常造成税务与公安检查结果的不一致。对于那些屡查屡犯的纳税人，稽查也未对他们的违法行为起到强有力的威慑作用。特别是一些典型的案件，曝光遇到阻力，这些都严重削弱了税务稽查的威慑力量。 6税务稽查信息化水平不高，信息畅通还没有真正实现一是受企业财会软件开发应用程度的影响。特别是许多企业成本核算全是手工记账或自制软件，税务稽查软件变成了“高射机枪打蚊子”。二是税务机关本身对计算机协查运用不到位。现行的协查只能是国税局增值税专用票的网上协查，而对所谓“四小票”，即废旧物资销售发票、海关完税证、运输发票、农副产品收购凭证的协查，只能通过手工发函的形式，造成回函时间长或干脆没有回函的现象，影响稽查质量。三是国、地税两套机构的设置，造成信息不流畅。有的企业增值税在国税管辖，而企业所得税在地税管辖，增值税被国税查处后，有的甚至已被移送公安处理，但对不符合规定的发票，由于分属两个部门，信息未及时传递，地税机关未作所得税方面的处理。而对于相同企业，其增值税、企业所得税都在国税机关管辖，国税机关对两方面都可进行处理，从而造成对相同企业的处理不相同。（三）税务稽查存在问题的原因探讨纵观我国税务稽查发展的历程，我们不难看出，税务稽查是随着税收征管改革的深入而推进的。并且，稽查体制的完善也引起了税收工作一系列的深刻变革，取得了明显的成效，积累了一定的经验。同时，也应该清醒地看到，随着税收实践的发展和征管改革的深入，税务稽查的某些不完善也暴露得越来越明显，为了深化改革和在改革中完善，有必要对我国现行税务稽查作一番反思，以下笔者着重从税务稽查体制方面的原因作一解析探讨。1税务稽查理论预备欠缺改革实践需要理论作指导。税收征管改革的实践概莫能外。在税收征管改革的实践中，虽然理论的研究对改革实践起到了一定的推动作用，但客观地看，税收征管的理论仍预备不足且滞后于征管改革实践。（1）无论是从稽查体制演变角度来看，还是从税收征管改革的角度来看，都缺乏深刻系统的理论来解决改革实践中所出现的问题譬如说，治理与稽查是税收征管工作中两大重要内容，双方相互依存，互为存在前提。只管不查或重管轻查，管就缺乏刚性，必然导致偷逃税恶果；只查不管或重查轻管，查就缺少管的基础，只能成为无水之鱼。因此，要充分发挥税收征管效能，就必须管查并重和相互协调，这也是税收征管原理的基本要求。但长期以来，我们进行税收征管改革在这点上却往往熟悉不足，理解不一，历经“征管查三分离”或“管查两分离”、“三位一体”、新的税收征管模式等三次大的改革却未能有效地解决管查偏向和相互不配合的问题，使得税务稽查体制难以健全，规范税务稽查工作受到极大的限制。（2）理论上的缺失导致体制变革的滞后性和不协调性综观国外税制改革的经验和做法，在设计税制改革方案时，几乎都是把征管制度乃至整个征管体制作为税制的重要组成部分进行通盘考虑的。然而我国却不是这样的。从1984年到1994年的两轮税制改革，我们往往只是注重体现政府的政策意图，而对政府是否有足够的治理能力却很少顾及，导致有的税种因无法进行治理而不得不停征（如筵席税），或由于征管不力而使税收职能不能充分发挥（如个人所得税等）。在整个税收改革层面上，税制改革一直是主动、积极的，而相比之下，征管体制改革则是被动、滞后的。所以，总是一轮新税制出台，继而一轮新征管改革再起，结果力图跟上总是滞后，难以协调。（3）即使有一些理论说法，也仅是给改革举措作一些注脚或总结，而且不科学、不系统，这在一定程度上限制了改革的深化和制度的创新应该肯定的是，我国这几年的税收征管改革力度大，进展快；但也毫不讳言，我国税收征管改革过分强调同步性、统一性，而对人们的思想观念和行动步骤上的渐进性却考虑不周，不能因地制宜；此外，严重地忽视了我国经济发展的不平衡性、地域上的差异性。比如说，全国各地推行集中征收要配备同样的计算机（计算机屡屡更新），建同样高规格的办税大厅（攀比豪华装修），都追求现代化的办公设备，显然是不现实的。不少的地方考核新的征管模式到不到位，主要看办税服务厅是否够标准，功能是否齐全，设备是否现代化，致使许多地方片面追求改革的形式而轻视改革的实质。时至今日，我国的税收征管各环节职能间关系还没有彻底地理顺，“淡化责任，疏于治理”问题依然十分突出，从而极大地影响了改革的发展进程。2税务稽查外部环境尚待优化稽查体制变革虽内存于税收征管改革之中，但亦与征管改革的大环境息息相关。从一定程度上讲，环境是影响税收征管改革及稽查体制变革的重要因素。从近年来的税收改革实践来看，影响稽查体制变革的环境因素主要有以下几个方面：（1）法治环境由于我国正处于市场经济体制转型时期，经济主体多元化、经济活动复杂化且呈多样化趋势已经形成，而政府对经济活动的治理法治化尚未完全到位，各种经济税收违法犯罪活动仍然难以遏止，税收领域作案手段“智能化”趋势更加突出，使我们税务稽查工作面临的法治环境依然十分严重。同时，税收法制建设也跟不上经济体制改革的形式和税收法治实践的发展，导致税务稽查执法实践缺乏相应的法律依据，部分涉税法律、法规和政策之间缺少衔接，甚至相互扺触，许多法律、法规操作性不强，透明度不高，执法者自由裁量权过大，各地执法宽严不一。这些现象既直接损害了税法的严厉性，也严重地影响到税收各项改革的推进。（2）社会环境我国税制改革因事关国家宏观调控政策取向而深受社会媒体和公众关注，税收征管改革尽管从理论上讲其影响力是不亚于税制改革的，但在实践中因是税务部门唱“独角戏”。其社会影响力或者说支持力度却是极其有限的。比如，按税收征管改革要求，我们收缩基层征管机构，基层政府会担心削弱税收征管能力，影响税收增长；推行多元化纳税申报，会因为有关部门（如邮政、电信）信息化发展或治理上的不同步、不配套而难以到位；全社会信用体系尚未构建也会影响到纳税信用评估的公正性和优化税收服务；还有相关经济执法部门对涉税违法案件查处的配合打击力度不一等诸如此类的社会问题，由于这些社会问题的负面影响，使我国的税收征管改革的预期效应难以正常发挥，整个税收征管乃至稽查体制改革步履维艰。（3）制度环境现阶段，我国税务稽查治理体制因受大税收征管体制环境的影响，仍然存在着诸如因税收征管职能分工还没有完全理顺而导致对纳税人的稽查治理缺位；因对纳税人的制约机制还不健全而导致稽查监督失控；因税收征管基础工作还没有跟上而引起责任不到位和稽查效率不高；因过分强调为纳税人服务而忽视了对纳税户的日常治理，以至于稽查工作出现重收入轻治理、重任务轻执法的苗头。同时，由于税收任务分配方式的不科学，机构改革与人事改革配合还不够紧密，造成税收征管力量配置的不协调，权责设置的不合理，从而影响到税务稽查职能的发挥，为漏征漏管以及偷逃税的滋生创造了体制环境。3税务稽查运行机制不够完善我国现行税务稽查体制是根据近代西方分权制衡理论在税收征管制度上的具体应用。自1997年国家税务总局成立主管税务稽查工作的职能部门稽查局以来，稽查体制改革虽然取得了突破性进展，但是体制本身存在的种种问题仍是影响稽查体制变革的一个重要方面。（1）稽查职权配置不明确目前，由于稽查部门与征管部门的职权关系没有法定化，两者都具有对纳税人的检查权与处罚权，有时难免出现对同一涉税案件处理的两种不同意见，以致于双方均为维护各自的利益发生矛盾，从而造成税收征管体制的系统性混乱，引发诸如“多头执法”、“重复检查”以及相互间协调配合难等问题。同时，因为同一机构内部制约监督远比不上独立机构间的相互制约监督，稽查部门对纳税人纳税情况的检查和对税务征收机关征管质量的检查必然是形同虚设。另外，稽查部门自身也缺乏相应监督，因而不能从根本上形成相互制约、相互监督的机制。（2）稽查机构设置较混乱我国现行基层税务稽查机构行政隶属和业务领导关系尚不明确，致使基层稽查局在行政级别上要高于同级征管科（股），在业务上却是归属同级征管科（股）的领导。另外，稽查机构的称谓上也不统一，主要有稽查局、稽查分局、稽查处等；即使统称为稽查局，在叫法上也应当讲规范，否则也不够妥当（如某副省级大城市地税局某区地税分局稽查局）。税务稽查内部虽然实行了按其“选案、检查、审理、执行”职能相分离的工作机制，但是内设机构并不与其职能相对应（如有综合选案科、检查科、协查科、审理科、举报中心等），并且由于编制有限，科多人少，导致工作中的个别环节成为“摆设”，严重地影响了稽查治理的质量。（3）稽查执法程序欠规范国家税务总局为了规范税务稽查的执法程序，统一税务稽查执法行为，制定了税务稽查工作规程，将整个稽查工作分为选案、检查、审理、执行四个环节，但是这四个权力并没有彻底得到分解，这样的设置也极易使涉税问题被内部“消化”，不能达到对行政执法权运作过程实施有效的监督与制约。同时在实践中，各地也会由于对“权力制衡”的理解把握不准以及与现实税收条件有差距等因素影响，以致会出现“选案盲目、检查随意、审理松懈、执行走过场”等不正常状况。（4）稽查治理手段较落后现阶段，我国税务稽查部门因存在着经费来源渠道较窄、供给不足和分配不合理等问题，导致稽查部门装备较落后，缺乏先进的交通、通讯和办案工具，以应对打击涉税违法犯罪行为。更为重要的是，我国税务稽查部门的计算机应用水平还很低，基本上停留在原始的手工操作阶段，重复劳动多，工作效率低，稽查信息化推广慢，不能与税收征管实现信息共享，尤其是在稽查选案、数据分析与处理方面信息化程度较低。因此，加快税务稽查治理手段现代化建设显得更为必要和紧迫。（5）稽查人员素质不适应据统计，我国目前税务稽查人员仅占整个税务队