财政管理体制的收入与支出

第一章 财政概论6第一节 财政的基本含义6第二节 中国财政发展脉络6第三节 市场经济与公共财政10一、市场失灵的表现10二、公共财政的内涵13三、公共财政的基本特征15第四节 财政职能15一、资源配置职能15二、收入分配职能16三、经济稳定职能16第二章 财政收入17第一节 税收收入17一、税收概述17二、税收制度20第二节 非税收入33一、非税收入的概念33二、非税收入的内容34三、非税收入的管理35第三节 财政收入规模与结构37一、财政收入规模37二、财政收入结构38第三章 财政支出40第一节 财政支出概述40一、财政支出的概念40二、财政支出的分类40三、财政支出的原则40第二节 财政支出规模与结构41一、财政支出规模41二、财政支出内容与结构46第三节 财政支出管理48一、财政支出结构调整与优化48二、 财政支出绩效评价49第四章 财政管理体制53第一节 财政管理体制概述53一、财政管理体制内涵53二、政府间财政收支划分55第二节 分税制财政管理体制56一、分税制的内涵56二、我国分税制的主要内容58三、近年来我国分税制的调整59第三节 财政转移支付制度60一、财政转移支付制度概述60二、我国财政转移支付制度的内容61三、我国一般性财政转移支付确定办法63第五章 预算管理66第一节 预算管理概述66一、政府预算的内涵66二、政府预算制度的环节67三、政府预算的分类69四、预算管理原则70第二节 政府收支分类改革70一、我国传统的政府预算收支科目分类70二、政府收支分类改革的内容71第三节 预算会计制度73一、预算会计制度概述73二、财政总预算会计75三、行政单位会计75四、事业单位会计76第四节 部门预算管理76一、部门预算概述76二、部门预算编制程序与方法78三、部门预算的审批79四、部门预算的执行与调整80第六章 国库管理80第一节 国库管理概述81一、国库的含义81二、我国传统的国库管理制度81第二节 国库集中收付制度82一、国库集中收付制度的概念82二、国库集中收付制度的主要内容82三、国库集中支付业务的会计处理85四、国库现金管理87第三节 政府采购管理88一、政府采购制度概述88二、我国政府采购制度的框架89三、政府采购资金管理91第七章 政府债务管理93第一节 政府债务概述93第二节 国债管理94一、 国债发行管理94二、国债市场管理100三、国债规模管理103第二节 地方政府债务管理106一、地方政府债务概述106二、中国地方政府债务的规模（根据篇幅缩短的需要，这部分可以删除，交由你们定夺）108三、我国地方政府债务管理的思路111第八章 会计管理116第一节 我国会计管理法律制度116一、会计法116二、财务会计报告条例120三、企业会计准则120四、企业财务通则122第二节 会计从业资格管理124一、会计岗位的有关规定124二、不具备会计从业资格人员的限制性规定125三、会计从业资格管理体制125四、会计从业资格考试制度125五、会计从业资格证书的申领和颁发126六、会计从业资格的后续管理128第九章 财政政策与财政监督137第一节 财政政策138一、财政政策概述138二、 财政政策与货币政策的协调搭配143三、 中国财政政策实践146第二节 财政监督150一、财政监督概述150二、 我国财政监督实践154参考阅读书目：167第一章 财政概论 财政是以国家为主体的、体现国家职能和满足社会公共需要的政府经济活动。财政既是一个经济范畴，又是一个政治范畴。从本质上看，财政体现着以国家为主体的分配关系，是国家存在的物质基础，也是国家履行职能的重要手段，并且随着国家的发展而变化。财政通过强制性手段，集中一部分社会资源用于满足社会公共需要，并通过调节社会总供给和总需求，实现资源优化配置、收入公平分配以及经济稳定发展的目标。第一节 财政的基本含义 从人类发展史来看，财政是伴随国家的产生而产生的，所以财政活动是一种历史悠久的经济现象。我国几千年留存下来的古籍上，可以看到“国用”、“度支”、“理财”等用词，都是关于当今的财政即政府理财之道的记载，还有“治票内史”、“大农令”、“大司农”一类用词，则是有关当今财政管理部门的记载。“财政”一词的使用，是晚清维新派在引进西洋文化思想指导下，从日本“转口”来的新名词，日文“财政”译自英文public finance。从实际工作来看，财政是指国家(或政府)的一个部门，即财政部门，它是国家(或政府)的一个综合性部门，通过其收支活动筹集和供给经费及资金，保证实现国家(或政府)的职能。从经济学的意义来理解，财政是一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平收入分配及稳定经济和发展的目标。第二节 中国财政发展脉络公元前2023年，由于境内以水、旱为主的自然灾害十分频繁，治水专家大禹被公众推举为首位国家领导人。当时国家征收的税收“贡”的税率是10，也称为“什一税”。但当时作为组成国家的各部落，也有不愿纳税的，其中最为著名的抗税部落酋长便是居住在今浙江德清一带的防风氏，直到年终大禹在今绍兴柯桥召开会议，亲自审计税收收入时，他仍然我行我素，既不补缴税收，也不出席会议，直到大禹三番五次派人去德清催请，他才姗姗来迟，而且态度也十分傲慢，藐视作为国家领导人的大禹，在势不两立的情况下，大禹为振纲纪不得不下令将身材十分高大的防风氏当场处以死刑。由于刽子手身材矮小无法用石刀将其斩首，曾筑一土塘垫高位置以便行刑，因此至今他被处死的地方仍被人们称之为刑塘。当然，由于所处的立场不同，对防风氏之死至今钱塘江两岸的百姓还持有不同的看法。钱塘江北岸的百姓认为是冤案，应予平反昭雪，早在五代临安籍的吴越国国王钱谬就为防风氏在今德清封禺两山之间建了一座壮观的防风庙，以示平反昭雪；钱塘江以南的百姓尤其是绍兴人认为大禹杀防风氏有理，故当年防风氏受刑处仍称“刑塘”，后来为了文雅一点在“刑”字下面加了一个“土”字，成为型塘。据说，明朝人在柯桥建造纪念唐代诗人贺知章祠时，还挖到过防风氏长达7市尺的小腿骨，因此建成后的祠堂又俗称“七尺庙”，其位置就在今柯桥酒厂仓库。同时，当年为了纪念国家财政年度审计会议的召开，大禹还下令把附近的茅山改名为会稽山，以示国家重视会计工作，因此古代“会稽”与当今的“会计”是同义词。 自夏以降的商、周两朝仍然实行“什一税”的农业税制度，只不过已使用青铜器的商代实行的井田制，每户分配耕地从夏代的50亩(约合今02亩)增至70亩，8户合耕当中一块公田，作为国家税收，实际税率为111，称为助法。到周代，由于铁器的使用，每户分配耕地增至100亩，鉴于人们耕种公田的热情减退，公田产量下降，朝廷不得不改为彻法，以公私田总产量19作为实际缴纳农业税的依据。“溥天之下，莫非王土”的夏商周三代在土地公有制的前提下实行劳役地租制度，它们的财政收入除了供给王室享用以外，主要用于祭祀和养兵，因此古籍中常常有这样的记载“国之大事，在祀与戎”。由于三代前期实行部落制，后期实行分封制，中央与地方的财政关系也毫无疑问地属于分税制的范畴。秦汉时期国家实行土地私有制，税收制度也改为田租口赋力役制度。由于秦始皇横征暴敛，称之为田租的农业税按“泰半”标准，即收获量23征收，“口赋”即人头税，每人每年征收1000钱，力役则无明确期限，以至于民间至今还流传着孟姜女哭倒长城的故事。苛重赋役导致民不聊生，陈胜吴广揭竿而起，统一中国仅15年貌似强大的秦王朝，即在风雷激荡的农民大起义中被江苏沛县的农村基层干部、泗水亭长刘邦取而代之，建立了汉王朝。汉王朝接受了秦亡于苛政的教训，实行黄(帝)老(子)无为而治的政策，轻徭薄赋，田租先降为115，后再降为130，并成为定制；人头税称为口赋和算赋，其中口赋向7岁到14岁未成年人征收，每人每年为20钱，汉武帝时曾一度将最低起征年龄降为3岁，标准增至每人23钱，算赋向15岁到56岁的成年人征收，汉初时按每人120钱征收，后来降为40钱，力役最多不超过30天。秦汉时期，秦代财政实行高度集中的统收统支制度，而汉代则实行中央集权和地方分权相结合的办法，由于轻徭薄赋和财政适当分权调动了地方的积极性，从而使汉代据有天下长达426年之久。东汉末年由于战乱和灾荒，到魏蜀吴三国鼎立时，全国人口从汉代最高近6000万人骤减为700万人，人少地多、劳动力缺乏成了国家的主要矛盾。当时据有中国北方、挟天子汉献帝以令诸侯的曹操，便适时地宣布实行土地公有制，将汉代的田租口赋力役制度改为租调制，即每亩地征收4升粟米称为租，每户征收2匹绢、2斤丝绵称为户调，一定程度上减轻了农民的负担。到隋开皇三年(583年)，隋文帝宣布老百姓可以“输庸作役”，即交纳实物免除劳役，这对于松解百姓对封建朝廷的人身依附作用，取得人身自由有着划时代的意义。从此以后，租调制便成了租庸调制，这一税收制度一直实行到唐中叶，直到“安史之乱”爆发，以土地公有制为基础的均田制遭到彻底破坏后，才改弦易辙。南北朝时期由于国家分裂，地方割据势力十分强大，财政体制不得不被迫实行中央和地方分权的分税制。唐代建中元年(780年)，为解决国家财政危机，免除贫苦百姓税外加征之苦，唐德宗采纳了宰相杨炎的建议，认可客观存在的土地私有制，实行两税法。两税法以唐初以来的户税、地税为主，统一各项税收发展而成，分夏秋两季征收，以资产、田亩为纳税依据，依户纳钱，依田亩纳米粟，从而保证了国家的财政收入稳步增长。这一制度一直实行到明中叶才产生了新的问题，导致“一条鞭法”的出现。隋及唐前期，财政体制属于中央集权的统收统支，“安史之乱”以后才出现唐王朝与地方分权体制，当时的财政分割为“留州、送使(指节度使)、上供(指朝廷)”三部分，根据有关资料估算，唐后期上供中央政府的财政收入约占全国财政收入的13左右。纵观历史，凡王朝建立之初，统治者尚能接受前朝亡国教训，锐意兴革，政治较为清明，执行财政税收法度也较为严格，但时间一长，随着岁月推移便会产生腐败，穷奢极欲，支出猛增，瞒田隐产，纷至沓来。明朝开国皇帝朱元璋建国之初曾给予58位分封的宗族亲藩以免税特权，到嘉靖四十一年(1562年)竟然剧增至28840人，由于如此之多的皇亲国戚肆意兼并，造成国家免税田亩迅猛增加，赋税大量流失，以至于仅到弘治年间(14881505年)，能给国家缴纳赋税的土地只有423万顷，仅占全国土地总额836万顷的506，日益入不敷出的明王朝不得不依靠税外加派来增加财政收入，以维持国家机器的运转。因此，到了万历九年(1581年)，首辅大学士(相当于明初及以前朝代的宰相)张居正不得不在全国取消两税法，改行“一条鞭法”，将徭役与地税合并，按亩征纳，并规定无论粮税、差役一律改为征银。因为规定必须征银，农民所生产的农产品不得不到市场上出售以换取银两，从而客观上使改革起到了推动农产品的商品化作用。由于改革实施的第二年张居正便撒手人寰，且不久受太监冯保案牵连被问罪查抄，因此明代的“一条鞭法”并未全面实施，直到清代雍正年间诏令“地丁合一，摊丁人亩”，彻底的“一条鞭法”才在全国范围内全面推行和确立，并一直执行到1912年2月清帝逊位为止。五代时期，由于地方割据、国家分裂，财政体制处于被迫分税状态。宋代的财政体制基本上承袭唐王朝的做法，地方财赋除上供部分外，还有军资库钱(即留州)、公使库钱(即送使)是属于中央和地方规范分税的体制，只不过宋代上供赋税远比晚唐为高。元代，中央与地方的财政关系，总体上是重中央、轻地方，通过聚财于省，实现财政高度中央集权，据资料估算，中央与省的大致分配比例高达7：3，由于元代的省并非地方财政单位，而是中央政府的准金库，因此，在三成的留省比例中，路、府、州、县基层地方政府能得到的财政收入份额少得可怜。明代，财政实施中央集权制，但地方与中央财政分割比例比较明确，或为3：7，或为2：8。清代，中央与地方的财政体制分为两个阶段，太平天国起义以前的200余年为中央高度集权制；太平天国后的60年则由于地方督抚势力的强大，不得不被迫实行分税制。民国在北洋政府时期，由于政局不稳、各自为政，财税比较混乱，1927年，南京国民政府建立以后，对全国财税和金融进行了整顿，并建立了具有现代税收特征的新税制，由于连年战争和军阀割据，南京国民政府能直接征收税收，并取得财政收入的只是其直接控制的部分省市而已。1949年中华人民共和国建立以后，政务院于1950年1月31日颁布了全国税政实施要则，重申了货物税、工商业税(包括营业税和所得税两部分)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税等14种正税为新中国的税收，并宣布废除国民党政府税外加征的其他苛捐杂税。20世纪50年代，开始由于受苏联非税思想的影响，我国的税种不断减少，1958年降为9种，1973年降为7种，对经济和社会的调节作用逐渐减弱。1978年党的十一届三中全会以后才逐步增加，到1993年上升为32种，1994年实行分税制改革后减为23种。在1994年以前，我国一直实施统收统支的财政体制，自1994年算起我国实施分税制财政体制已12年了，应该说这一时期是新中国成立以来财政体制最稳定的历史时期。第三节 市场经济与公共财政西方财政学认为，在完全竞争或充分竞争的条件下，市场经济体制在自发运行的过程中，依靠自身的力量，在市场机制的作用下，能够达到资源的有效配置。但是，在自由放任基础上的市场竞争，并非在任何领域、任何状态下都能充分实现资源的最优配置。在某些领域或场合，即使人们不干预市场的自发运行，充分放手让市场机制去发挥作用，它也无法天然达到有效配置资源的状态，也就是说存在“市场失灵”，要求必须寻求非市场方式进行干预，才能给予弥补或纠正。市场失灵为政府介入或干预经济提供了必要性和合理性，这种存在于市场失灵基础上的公共经济就是财政或公共财政。一、市场失灵的表现市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵。主要表现在：（一）公共产品问题公共产品，也译为“公共品”、“公共物品”、“公共商品”等，是指具有共同消费性质的产品和服务。公共品具有非排他性和非竞争性的特征。非排它性是指一个人消费公共品时无法排斥他人对该公共品的消费；非竞争性是指增加一个人对公共品的消费并不减少其他人对该产品的消费，即该产品消费的边际成本为零，也就是说新增消费者并不引起该产品成本的增加。典型的公共品的例子有国防。按照市场交换原则，一种产品的提供者应当能够通过市场价格机制，从该产品的受益者那里获得相应的成本补偿。对公共品来说，由于它的受益者不只是一个或少数几个社会成员，而是众多的社会成员，只有当每个人所愿意支付的费用之和与公共品的边际生产成本相等时，才有可能实现资源的最优配置。但是，由于公共品在消费上具有非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共品的动机，因为他一旦提供了公共品，他就无法排斥他人对该公共晶的消费，每个社会成员都可以从中受益。而该产品的提供者却无法利用市场价格机制从中收回生产成本，这就容易产生不付费就受益的“免费搭车”现象，导致公共品的提供者在成本与收益上发生不对称。因此，如果单纯依靠市场机制的调节，其结果必然会导致社会所需要的各种公共品在供应量上的不足。（二）外部性问题外部性又称外部效应，是指某一个体在从事经济活动时给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有为此承担应有责任或者没有获得应有报酬的情况。其最主要的特点是它不仅存在于有关当事人决策的“外部”，而且存在于市场定价制度之外。正是由于外部效应的这一特征，造成外部效应的当事方没有动力将它给其他人带来的收益或损失纳入其理性决策之中，从而导致两方面的低效率或者说市场失灵。外部效应分正的外部效应和负的外部效应两类。比如一家工厂在生产产品时，向外排放废水、废气，给周围居民的生活带来了不利的影响，而工厂并没有由此而承担责任，这是外部负效应的情形。外部负效应意味着，市场价格不反映生产的边际社会成本，从事外部负效应活动的经济主体把部分成本强加给其他个体或社会，其结果将造成市场主体过度地从事具有外部负效应的经济活动。正的外部效应则正好相反，如种植园主与养蜂人之间的关系是常用的相互提供正的外部效应的例子。一方面，种植园主果树的花可以为养蜂人提供蜜蜂生产蜂蜜所需的花粉，从而提高了养蜂人蜂蜜的产量；另一方面，蜜蜂采集花粉的过程使得果树的授粉更充分，从而提高了种植园主果树的产量。正的外部效应意味着，从事该活动的市场主体将无法从自己的生产经营收入中回收全部成本支出，这将导致市场主体尽可能地减少从事外部正效应的经济活动。正是这种具有外部效应的有关方面只按照个人边际收益等于边际成本的原则行事，不考虑外部性行为情况下的社会边际收益与社会边际成本，才出现正的外部性活动往往提供不足，负的外部性活动往往过渡提供，造成资源的低效配置。针对外部性问题，需要政府通过若干途径做出鼓励、抑制或矫正等反应。（三）市场垄断问题市场垄断表现为市场上只有为数很少的几家供应商，甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论：所谓市场的良好状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于存在规模报酬递增的部门，市场竞争有一个趋势生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。例如，城市的供水、供电、通讯邮电等部门，生产规模大的厂商往往比生产规模小的厂商更有成本优势，从而可以“以大欺小”，击败对手，垄断市场，降低市场机制的作用。可以说，市场竞争本身具有走向垄断的趋势，尤其是在规模经济效益显著的行业，这种趋势更为明显。由于自然垄断是自由竞争的结果，因而市场本身是无能为力的。（四）风险和不确定性问题风险和不确定性是市场活动中几乎无处不在、无时不有的状态。由于人们的市场活动往往是按照一定的预期价格进行的，风险和不确定的存在，导致市场的实际价格与预期价格的背离，这意味着市场价格信号的失真，使得市场机制难以引导社会资源实现绝对的最佳配置状态，因而也是一种市场失灵。由于风险是市场的天然伴生物，市场本身无法克服。虽然有的私人企业可以冒风险而繁荣昌盛，但某些类型的风险如核工业、航天工业、原子能开发等特别技术风险，只有政府才能承担，必须由政府财政参与。（五）收入分配不公问题对于经济发展来说，分配公平与经济效率有着同等重要的意义，二者不可分离地联系在一起。但是，市场交换过程只能在既定的收入分配格局下实现资源的有效配置，却无法改变原有的收入分配格局。由于人们出生时就在社会地位和自然禀赋方面存在的差异，或者由于人们后天的环境条件、教育程度、劳动技能、劳动能力的不同，决定了社会成员在进入市场时就是不平等的。而在市场经济竞争机制的优胜劣汰的作用之下，竞争性的市场可能会带来很不公平的收入分配结果，造成社会贫富差距过大的状态。市场分配不公现象的存在不是市场机制自身所能克服的。（六）宏观经济总量失衡问题宏观经济总量失衡是指市场在其自发运行过程中所必然产生的失业、通货膨胀和经济危机等现象。如果市场是均衡的，那么货币市场、劳动力市场、总供给和总需求等也应该是均衡的，任何失业都应该是自愿的，货币的币值是稳定的，国际收支是平衡的，这意味着非自愿失业、通货膨胀、国际收支不平衡不会在竞争性的一般均衡中出现。但在现实经济生活中，实现全社会供给与需求在总量与结构上的平衡只是人们追求的一个理想目标。供求失衡似乎总是以一种常态存在于现实经济生活中。当存在超额供给时，会引起生产过剩、经济衰退和存在大量失业；当存在超额需求时，造成国民收入超分配，诱发过度需求，引起通货膨胀。按照亚当斯密的观点，市场可以自发地对此进行调节，但市场机制是一种事后调节。20世纪30年代大萧条的经验表明，这种调节的代价太高昂，不能为社会所接受；而且一些政治上和地理上的障碍也会使市场自发调节功能的发挥受到限制。市场失灵的存在，直接危害着市场经济的正常运行，威胁乃至危及市场经济的存在，因而克服市场失灵状态，是确保市场正常运行乃至存在的必不可少的前提和条件，是市场经济提出的客观要求。二、公共财政的内涵市场失灵状态是市场机制本身无力解决的，也无法由私人经济或部门来克服。纠正市场失灵状态这一任务历史性地落在了政府及其公共财政身上。市场失灵是公共财政存在的经济根源，或者说，公共财政就是为弥补市场失灵而存在的。概括来说，公共财政，是指在市场经济条件下政府提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型。具体可以从以下两方面来理解： 1满足社会公共需要是公共财政的职责 人类社会的需要尽管五花八门，但从最终需要来看无非分为两种：一类是私人个别需要，一类是社会公共需要。社会公共需要相对于私人个别需要，具有以下特征：一是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，不是普通意义上的个别需要的数学加总，必须由政府集中执行和组织；二是每一个社会成员都可以无差别地共同享用，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员享用；三是社会成员享用社会公共需要也要付出代价(如缴税或付费)，但不遵循等价交换原则，各社会成员的付出与其所得不一定对称，不能说谁多付出就多享用，少付出少享用，不付出就不享用；四是满足社会公共需要的物质手段只能来自社会产品的剩余部分；五是为满足社会公共需要提供的公共物品一般带有外部效应特征。 现代市场经济条件下，社会公共需要涵盖的范围较广，既包括行政、国防、文化教育、卫生保健和生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资。从广义上讲，还包括为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策。综观世界上实行市场经济国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的，即以满足社会公共需要为口径来界定财政职责范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而确立的财政运行模式，在理论上亦被称之为“公共财政”。 2公共财政是与市场经济相适应的财政模式 经济基础决定上层建筑，财政是国家政权等上层建筑的重要组成部分，因此，经济体制也决定着财政运行模式。从自然经济向市场经济、从封建社会向资本主义社会的转化过程，也就是财政的家计性质被逐步否定，财政的公共性质得到逐步确定的过程。市场经济条件下，无论是西方还是在我国，政府及其财政的公共服务都是必不可少的。市场失灵领域如果没有得到弥补，市场经济就无法正常运转。因此，市场经济需要公共财政。反之，如果没有市场经济，政府分配行为也难以真正做到“公共化”。而市场经济作为经济基础，从根本上决定着政府及其财政的活动行为，决定着政府及其财政活动必须与市场经济相适应，这在财政上的具体体现就是财政的公共化。可见，市场经济与公共财政，两者相辅相成，缺一不可。三、公共财政的基本特征 1.公共性。市场能做好的，政府就不应去做；市场不能做好的；政府就一定要去做。从这个意义上讲，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须介入。 2.公平性。财政活动直接作用于市场主体并影响它们的市场行为，必须一视同仁地对待所有的市场主体。这样才不违背市场经济的基本原则，避免政府活动对市场公平竞争条件的破坏。 3.非盈利性。政府作为社会管理者，只能以追求公共利益为己任，其行为和动机不能以取得盈利和报酬为目的。公共财政的运行也只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保障和物质基础。 4.法治性。市场经济是法制经济，政府的全部活动和行为应置于法律的约束之下，财政也要受到法律的约束和规范，财政收支的方式和数量，都必须建立在法制的基础上。第四节 财政职能 我国财政理论界最初认为财政的职能为分配职能和监督职能，在市场化改革中，又提出了调节职能，形成分配、调节、监督三大职能。市场经济条件下，财政职能通常采用公共财政学的观点，将财政职能概括为三个方面：资源配置、收入分配和经济稳定。 一、资源配置职能 财政的资源配置职能是指财政通过自身的收支活动引导资源的流向，弥补市场失灵，实现全社会资源配置的最优状态，包括对用于满足社会公共需要的资源的直接分配和对全社会资源配置的宏观调节。具体表现在以下几个方面： (1)通过财政补贴、税收、转移支付等手段，实现资源在不同地区之间的合理配置。 (2)通过调整国家预算支出结构和制定财税政策调节资源在产业部门之间的配置。 (3)通过调整财政收入在国民收入或国内生产总值中所占的比重，调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。 二、收入分配职能 财政的收入分配职能是指财政收支活动对社会收入与财富的分配产生直接或间接的影响。一是实现要素投入和要素收入相对称，实现经济公平；二是将收入差距维持在社会各阶层居民所能接受的合理范围内，实现社会公平。主要工具有： (1)税收。这是调节收入分配的主要手段。例如，通过个人所得税，调节个人的劳动收入和非劳动收入，使社会上个人之间的收入水平维持在一个合理的差距范围内。 (2)转移性支出。包括对个人的转移支付和政府间的转移支付两部分。对个人的转移支付包括退休保险支出、失业救济支出、生活困难补助、医疗保险支出等；政府间的转移支付目标是，实现整个社会基本公共服务的均等化。 (3)购买性支出。主要是指财政支出中用于支付购买物品的费用支出和雇佣工作人员的工资、津贴支出。 (4)收入分配政策。主要是指工资政策，具体包括有关的工资制度和税法中有关工薪收入中的扣除项目规定等。 三、经济稳定职能 财政的经济稳定职能是指政府通过财政政策的制定、实施与调整，实现充分就业、物价稳定、经济稳定增长以及国际收支平衡等目标。主要内容：一是通过国家预算，调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡；二是通过财政收支，调节社会总供求结构(供求的地区间结构、部门或产品结构以及产业结构)，使之大体平衡。履行经济稳定职能的主要工具有： (1)预算收支政策。增加预算支出，可以扩大社会总需求；减少预算支出，则可以相应减少社会总需求。 (2)内在稳定器。在财政实践中，可以通过一些制度性安排，发挥“自动稳定器”作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都具有这种作用。 (3)相机抉择的财政政策。根据不同的经济情况有选择地实施紧缩、中性或扩张的财政政策，保持社会总供求大体平衡。第二章 财政收入财政收入是政府为满足社会公共需要，依靠政治和经济权力，通过一定形式，从企事业单位和居民个人手中取得的由政府集中支配的货币资金。财政收入主要包括税收收入和非税收入。第一节 税收收入 一、税收概述 （一）税收的内涵税收是政府凭借其政治权力，强制无偿地征收的货币或实物。税收收入是财政收入的最主要形式。 税收具有强制性、无偿性和固定性特征。税收的强制性是指税收应以国家的政治权力或者法律所赋予的权力为征收依据，即国家以法律、法令形式予以确定，纳税人必须依法纳税，违反者要受到法律制裁；税收的固定性是指国家对税收的课征对象、课征比例或课征额等均预先以法律的形式予以规定，任何部门、任何级别的政府机构，未经国家法律授权与批准，不能随意更改；税收的无偿性是指政府对取得的税收收入，既不需要偿还，也不需要对纳税人付出任何代价，但这并不是说，政府不必为纳税人服务，实际上，政府的重要职责之一就是使用纳税人的税款，为纳税人服务，这同税收的无偿性并不冲突。 （二）税收的分类按照不同的标准，税收可以有不同的分类方法：以课税权力主体为标准，可以将税收分为中央税和地方税；以税收与价格的相互依存关系为标准，可以将税收分为价内税(税款在应税商品价格以内，作为商品价格的一个组成部分)和价外税(税款附加在价格之上，不属于商品价格的组成部分)；以税收负担能否转嫁为标准，可以将税收分为直接税和间接税；以课税对象为标准，可以将税收分为流转税、收益税、财产税与行为税；以税收的计税依据为标准，可以将税收分为从价税和从量税；以征收实体为标准，可以将税收分为实物税和货币税。 （三）税收原则在众多关于税收原则的表述中，以亚当斯密和瓦格纳的阐述最为典型。古典经济学创始人亚当斯密在他著名的国富论一书中提出了税收四原则，即公平、确实、便利与征收费用最少原则。19世纪下半叶，经济学家瓦格纳将税收原则分为四大项九小点：（1）财政政策原则，又称财政收入原则，包括充分原则和弹性原则，即税收应能取得充分收入，且要富有弹性，税收收入要能随财政需要的变动而变动；（2）国民经济原则，包括税源选择原则和税种选择原则，慎重选择适当的税源和税种；（3）社会公正原则，即税收应普遍并平等征收，具体包括普遍原则和平等原则；（4）税务行政原则，即税收要确实，征收费用最少，且方便纳税人，即具体包括确实原则、便利原则和费用最低原则。20世纪以来，当代西方学者在前人提出的税收原则的基础上，综合考虑了经济和社会等方面的因素，提出了现代税收的三大原则：效率原则、公平原则和经济稳定与增长原则。（1）公平原则当代财政理论中对公平原则的探讨一般从两个侧面进行：第一，受益原则亚当斯密在国富论中提到：“一切公民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得收入的比例，缴纳国赋以维持政府所需。”为政府提供的商品和服务提供资金的方式应与居民从政府提供的服务中获得的收益相关。然而，大多数政府提供的服务被集体消费掉，从而很难将其具体分配到个人，并且在许多情况下，从政府提供的服务中获得的收益可能与特定的经济活动有关，因此，这就决定了政府应当选择多种融资方式来体现受益原则。在受益原则下，个人所交纳的份额正好反映其从公共产品与劳务中得到的边际效用，这不仅体现了等价交换的原则，也使经济资源在公共部门和私人部门间资源配置效果最佳。第二，支付能力原则这一原则是建立在财政负担的分配与个人从政府活动中获得的收益无关这一基础之上的。通常情况下，支付能力是随个人收入水平的变化而变化的。这个原则要求把政府支出负担的分配与个人支付能力联系起来，能力高者负担重一些，能力低者负担轻一些，无能力者无负担。支付能力原则可以从两个方面来体现：一是横向公平，即要求纳税能力相同的人负担相同的税收；二是纵向公平，即要求纳税能力不同的人负担不同的税收。至于如何衡量支付能力，理论界存在客观说和主观说的争议。客观说主张以纳税人拥有财富的多少来衡量其支付能力，其中包括收入、财产和支出。主观说则主张以纳税人因纳税而感受到的效用牺牲程度大小来衡量其支付能力，具体又有均等牺牲、比例牺牲和最小牺牲三种尺度。均等牺牲即不同的个人因财政负担所牺牲的效用总量应当相等；比例牺牲即不同纳税人或财政负担人因纳税牺牲的总效用量与纳税前的全部所得的总效用量之比应当相等；最小牺牲即财政需要量的分担应使每个负担者的最后一个单位货币的边际效用相等。（2）效率原则效率原则是指以尽量小的收入成本取得尽量大的收益。税收效率原则有多层含义，从资源配置的角度看，要求税收有利于促进社会资源的高效配置；从经济机制的角度看，要求税收有利于市场机制的有效运行；从税务行政的角度看，税务行政要讲究效率，税收制度要简便，征纳双方的费用要节省。因此，效率原则具体又可以分为经济效率原则和行政效率原则。第一，经济效率西方经济学家在解释经济效率都使用“帕累托效率”，即某种经济资源配置只有在一种状态下才称之为有效率，不存在任何改进以使一部分人的福利上升而使其他人的福利不下降。有效的税收在于征税造成的额外负担最小化和额外收益的最大化。政府征税是将社会资源从纳税人手中转移到政府手中的过程，势必会对经济产生影响。如果这种影响只限于征税数额本身，那么，这只是税收对经济造成的正常负担，如果在这种正常负担之外，社会经济活动和社会资源配置状态因此受到了干扰和阻碍，那么便产生了税收的额外负担。税收的额外收益则是指除了所征的税收以外，还提高了资源配置效率、优化了产业结构、促进了社会经济稳定发展的正效应。除了实现税收的经济效率，应该尽量降低税收的额外负担，同时最大可能地发挥税收的正效应来提高额外收益。实现税收经济效率原则的根本途径在于：尽可能保持税收对市场机制的“中性”影响，即确保税收中性。税收中性，一方面是指政府征税使社会付出的代价应以征税额为限，不给社会和纳税人承受超额负担；另一方面是指政府征税应当避免对市场机制运行产生不良影响。但是，税收中性只是理想状态，现实中任何税收都是“中性”与“非中性”的权衡，实际经济生活中，政府通常试图以税收作为调控工具体现政策意图。第二，行政效率税收的行政效率原则要求尽可能减少税收征纳双方在征纳过程中所发生的税务费用。这种费用又称为税收成本，主要包括两个方面：从征收主体来看，课税需要设立征收机构，需要耗费一定的人力、物力和财力，我们将这种费用称为征管成本；从纳税主体来看，为履行其纳税义务，需要保持一定的薄籍记录，需要进行法律和税务方面的咨询，需要花费一定的精力并按时足额缴税，我们将这种费用称为纳税成本或奉行成本。降低纳税成本的主要途径就是简化税制、优化税务服务，方便纳税人的税收缴纳；而降低征管成本的途径主要是提高税务人员的素质、精简税务征收机构、强化税收征管、提高税收征管水平。由于税收的纳税成本相对来说难以计算，特别是纳税人所花费的时间代价难以用货币计算，因而在实际中对行政效率的考察通常只关注征管成本，但随着政府行政观念的转变，必需努力降低两种成本来提高税收行政效率。二、税收制度 （一）税收制度概述 税收制度有狭义和广义之分。狭义的税收制度是指国家按一定政策原则组成的税收体系，其核心问题是主体税种的选择和各税种的搭配；广义的税收制度是指一个国家或地区在一定的历史时期，根据社会、经济和政治的具体情况，以法律、法规等形式规定的各种税收规章的总称，即在狭义税收制度的基础上又包含了税收征收管理制度。我们这里指的是狭义的税收制度。 1税制要素 税制要素是构成税收制度的基本因素，主要包括纳税人、课税对象、税目、税率、纳税环节、纳税期限、减税免税、加成附加、违章处理等。 纳税人又称为课税主体，是指税法规定的直接负有纳税义务的法人或自然人，主要说明向谁征税的问题。例如，增值税的纳税人是在我国境内销售货物或者加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人。与纳税人相关的概念是负税人，两者有时一致，有时不一致。 课税对象又称为课税客体，是征税的目的物。不同的税种有着不同的课税对象，不同的课税对象决定着税种不同的性质。课税对象是一个税种区别于另一种税种的主要标志。例如，增值税的课税对象是在我国境内销售的货物或者加工、修理修配劳务以及进口的货物。税目是课税对象的具体项目。例如，消费税的税目是烟、酒等11类产品。 税率是应纳税额与课税对象之间的比例，体现征税的深度，是税制的核心要素。税率大致可分为三种：一是比例税率，如我国甲类卷烟的消费税税率为销售额的45；二是定额税率，我国原油资源税的税率为830元吨；三是累进税率，如我国个人所得税的工资项目是545的九级超额累进税率。 纳税环节是商品在流转过程中缴纳税款的环节，具体可以分为单一环节制和多环节制。如我国消费税的纳税环节除金银首饰外均是生产环节，属于单一环节制，而增值税在所有流转环节都要纳税，属于多环节制。纳税期限是纳税人缴纳税款的最后时间限制。例如，我国消费税的纳税期限是1日、3日、5日、10日、15日或1个月，具体由税务机关根据应纳税额大小确定。 减税是对应纳税额少征一部分税款；免税是对应纳税额全部免征。税收附加是地方附加的简称，是地方政府在正税以外附加征收的一部分税款。加成是对特定纳税人加重税收负担的措施， 违章处理是对有违反税法行为的纳税人采取的惩罚措施，包括加收滞纳金、处理罚款、送交人民法院依法处理等。 2主要税种 按照课税对象分类，可将全部税种分为流转税类、收益税类、财产税类、资源税类和行为税类。 (1)流转税类。它是以流转额为课税对象的税种。流转额包括两种：一是商品流转额，是指商品交换的金额。对销售方来说，是销售收入额；对购买方来说，是商品的采购金额。二是非商品流转额，即各种劳务收入或者服务性业务收入的金额。流转税类的基本特点是以商品流转额和非商品流转额为计税依据，在生产经营及销售环节征收，收入不受成本费用变化的影响，而对价格变化较为敏感。我国现行的增值税、消费税、营业税、关税都属于这类税收。 (2)收益税类。它是以纳税人的各种收益额为课税对象的税种。对纳税人的应纳税所得额征税，便于调节国家与纳税人的利益分配关系，能使国家、企业、个人三者的利益分配关系有机结合起来。科学合理的收益税可以促进经济社会的健康发展，保证国家财政收入的稳步增长。收益税类的特点是：征税对象不是一般收入，而是总收入减除各种成本费用及其他扣除项目以后的应纳税所得额，征税数额受成本、费用、利润高低的影响较大。我国现行的企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税都属于这类税收。 (3)其他税类。主要包括财产税类、资源税类和行为税类。财产税类是以纳税人拥有的财产数量或财产价值为课税对象的税种。对财产的课税，更多地考虑到纳税人的负担能力，有利于公平税负和缓解财富分配不均的现象，有利于发展生产，合理利用资源。财产税类的特点是：税收负担与财产价值、数量关系密切，能体现量能负担、调节财富、合理分配的原则。我国现行的房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税、城镇土地使用税等都属于这类税收。资源税类是以自然和某些社会资源为课税对象的税种。资源税类带有收益税的性质，并且税源比较广泛，因而合理开征资源税既有利于财政收入的稳定增长，也有利于合理开发和利用国家的自然资源和某些社会资源。资源税类的特点是：税负高低与资源级差收益水平关系密切，征税范围的选择也比较灵活。我国现行的资源税属于这类税收。行为税类也称为特定行为目的税类，它是国家为了实现某种特定的目的，以纳税人的某些特定行为为课税对象的税种。开征行为税类的主要目的是，国家根据一定时期的客观需要，限制某些特定的行为。行为税类的特点是：征税的选择性较为明显，税种较多，并有着较强的时效性，有的还具有因时因地制宜的特点。我国现行的车辆购置税、筵席税、城市维护建设税、印花税、契税、土地增值税、耕地占用税等都属于这类税收。3. 税收制度的沿革新中国成立以来，我国的税收制度基本上适应了经济体制发展变化的要求，大致经历了三个发展阶段：从新中国成立到1978年，实行的是与计划经济体制相适应的税收制。从1950年新中国税收制度的确定开始，大体经历了1953年修正税制、1958年税制改革和1973年税制改革。总的来看，当时的税制建设走的是一条片面简化的路子。税种比较少，税制也过于简单，从而缩小了税收在经济领域中的活动范围，影响了税收职能作用的发挥。 1979年到1993年是有计划商品经济体制下的税收制度。这一阶段的改革措施主要包括：建立和健全了涉外税制，分两步进行了利改税，对国营企业征收所得税进行了改革，完善了工商税制，改革和完善了农业税制，全面开征了农林特产税和耕地占用税。这些改革措施，扩大了企业自主权，增强了企业活力，也使国家财政实现了稳定增长，初步形成了多税种、多环节、多层次调节的复合税制。到1993年，我国的税收制度共由37种税构成。1994年以来建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度。1992年召开的党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，与此相适应，要建立一个公平、科学和法制化的税收制度。1994年，我国对税收制度进行了重大改革，遵循了统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系的指导思想。改革的基本原则：一是要有利于调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力；二是要有利于发挥税收调节个人收入和地区经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展；三是要有利于实现公平税负，促进平等竞争；四是要有利于体现国家的产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济的持续快速、健康发展和整体效益的提高；五是要有利于税种的简化、规范化。1994年税制改革的内容涉及：（1）流转税制的改革按照公平、中性、透明和普遍征收的原则，建立内外资企业统一的流转税制。改革的基本模式是建立以增值税为主体，增值税与消费税、营业税相配套的税制格局。确定在生产和流通环节普遍征收增值税，在此基础上选择少数产品再征收一道消费税，对提供劳务、转让无形资产和销售不动产的经营活动保留征收营业税。改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成，统一适用于内、外资企业，取消对内资企业征收的产品税和对外商投资企业、外国企业征收的工商统一税。（2）所得税的改革所得税的改革包括企业所得税的改革和个人所得税的改革两部分。企业所得税改革分两步走，第一步是统一内资企业所得税，相应取消国有企业所得税和私人企业所得税。第二步是建立内外资企业统一的所得税制度。在统一内资企业所得税的基础上，再选择适当的时机统一内外资企业所得税，建立全国统一的企业所得税。个人所得税改革是把原个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税。（3）其他税种的改革开征土地增值税、证券交易税、遗产税；改革城市建设维护税、房产税、城镇土地使用税和车船使用税；撤并、调整其他一些零星税种，包括取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税，将盐税并入资源税中，将特别消费税和烧油特别税并入消费税；下放屠宰税、筵席税等等。1994年以后，根据经济社会的发展变化以及新税制运行中出现的新情况，陆续对一些税收制度进行了必要的调